무상보육과 무상급식 논쟁의 진실과 해법은? > News Insight

무상보육과 무상급식을 둘러싼 교육복지논쟁이 격화되고 있다. 홍준표 경남지사의 무상급식 예산 지원중단 선언과 전국 17개 시·도 교육감들의 2015년 어린이집 누리과정 예산편성 거부로 촉발된 이 논쟁은 국회 예산심의과정에서 쟁점사업으로 부상하여 정치 쟁점화 되고 있다. 소요재원 부담을 놓고 중앙정부와 시·도교육청 간에 책임 떠넘기(소위 폭탄 돌리기)가 한창인 인상이다.  여기다 시민단체나 학계·언론이 가세하여 보편 복지와 선별 복지 프레임이 대립하는 논쟁으로 비화하고, 복지재원 마련을 위한 증세 논쟁까지 벌어지는 형국이다. 나아가 경기·전북·강원 교육청은 내년도 어린이집 보육료 예산을 세우지 않았고, 다른 교육청은  2-7개월분만 편성함에 따라 학부모들이 불안한 마음에서 자녀를 유치원으로 옮기려고 하고 있다. 유치원은 입학전쟁이 발생하고 어린이집은 미달사태를 걱정하고 있다. 정부와 교육청의 싸움에 영유아 학부모와 어린이집 운영자는 뿔이 나있다. 복지지출의 집행책임을 지고 있는 교육청은 교육재원부족으로 내년도 복지 지급불능사태(디폴트)를 걱정하는 사태에 이르고 있다. 

언젠가는 불거질 것으로 알았지만 ‘공짜 복지 시리즈’ 논쟁이 예상보다 일찍 찾아왔다. 어찌 보면 문제가 더 커져 해결 불능 상태에 빠지기 전에 고칠 기회가 주어져서 다행이라는 생각도 든다. 왜 이처럼 무상교육 디폴트를 걱정하는 사태에 이르렀는지, 그 이유를  짚어보고 그 해법을 찾아본다. 

1. 교육복지의 과잉으로 지방교육재정의 위기 초래

 교육복지 투자규모와 비중이 3년 동안  두 배로 늘어나

 한국교육개발원에서는 매년 시·도교육청 살림살이를 분석하여 <지방교육재정 분석보고서>를 내놓고 있다. 이 보고서에 따르면 2013년 시·도교육청 교육복지 투자규모는 5조 166억 원으로 세출 결산액 대비 9.4%에 이르고, 인건비와 시설비 등 고정비용을 제외한 가용재원을 기준으로 하면 26.6%에 이르고 있다.  2010년에는 교육복지투자액이 2조 3,488억으로 세출 결산액 대비 5.4%이고 가용재원 기준 17.0%였다. 이는 교육복지를 학비지원과 학력향상지원, 급식비지원, 교과서무상지원, 교육복지우선사업 등으로 하고 있어 무상보육예산은 포함되지 않은 수치이다. 그럼에도 2010년 6.2 지방선거에서 무상급식 공약으로 교육복지 확대 분위기가 촉발되어서, 3년이라는 짧은 기간에 지원규모나 비중 면에서 거의 2배에 가까운 급격한 증가를 보였다. 반면에 17개 교육청의 전체 예산규모는 2010년 43조 1,088억 원에서  2013년 53조 2,958억 원으로 동기간에 23.6% 증가에 그쳤다. 

무상복지로 멍드는 교실: 다른 핵심교육예산 위축시켜

 경제개발협력기구(OECD)는 학생 1인당 교육비를 핵심교육서비스 비용(core education services)과 부가서비스 비용(ancillary services)으로 구분한다. 핵심교육서비스 비용은 교수-학습활동에 직접 관련된 교직원 임금, 교사 유지관리비, 교수-학습자료 개발 및 구입 등의 비용이며, 부가서비스는 학생복지에 관련된 급식, 통학비, 기숙사비, 의료서비스 등이다. 우리나라 교육재정에서 부가서비스가 차지하는 비중은 12.2%로, OECD 평균 6.9%에 비교하면 약 1.8배 정도 높다. 그 결과 교육의 질을 결정하는 핵심서비스 비용은 OECD 평균은 물론 소득수준이 유사한 국가의 평균치에도 못 미친다. 이처럼 무상급식을 중심으로 하는 부가서비스의 과도한 지출로 인해 핵심서비스 지출예산이 위축되는 구축효과(crowding-out effect, 驅逐效果)가 나타나고 있다. 

대표적으로 노후시설을 개선하고 환경을 개선하는 환경개선비예산을 보자. 이는 학생의 안전에 직결되는 예산이다.  2010년 교육환경개선비는 1조 4,151억원으로 전체 예산의 3.3%이었으나, 2013년에는 1조 2,568억 원으로 2.4%로 떨어졌다. 특히, 서울시교육청의 경우는 지난 수년간 지속적으로 감축되어 학교안전을 위협하고 있다.   2013년에 1,716억 원(전체예산의 2.1%), 2014년에 1,103억 원(1,2%)에 불과하다. 2008년 6,760억 원(예산의 9.6%), 2009년에는 4,946억 원(7.0%)과 비교하면 규모면이나 전체예산 대비 비율에서 대폭 감소되었음을 알 수 있다. 최근 서울시교육청은 학교 시설의 안전을 위해서 교육환경개선사업비로 2015~2019년 5년 동안 연간 8,000억 원씩 총 4조원이 소요되는 것으로 추정하고 있다. 31년 이상 노후 교육시설은 2,171동으로 전체 건물의 35%에 이르고, 재난위험시설(D등급)이 15교에서 25동에 이르고 있기 때문이다. 

또한 복지비용 확대에 따른 재정여력이 고갈되어 교육의 질이 떨어지고, 저소득계층에 대한 지원이 줄고 있다. 전국의 영어 원어민 교사 수는 2011년 9,320명이었는데 올해는 6,785명으로 줄었다. 학교운영비가 줄고 학습준비물 지원, 저소득층 방과 후 수업 지원 등이 심각한 타격을 받고 있다. 교수학습활동에 지원되는 학교운영비가 줄어  일상적인 비품인 복사기나 PC가 고장 나면 이를 수리하고 교체하는데 수개월이 걸린다고 일선교사들은 하소연하고 있다. 왜 이렇게 교육복지지출이 대폭적으로 증가해서 학교운영을 어렵게 하고 있는지, 논란이 되고 있는 무상보육과 무상급식을 중심으로 살펴본다. 

 2. 선거가 복지포풀리즘 부추켜: 무상급식은 야당, 무상보육은 여당이 공약으로 선점(issue ownership)

 무상급식과 무상보육은 가히 모든 다른 지방교육예산을 빨아들이고 있는 블랙홀이라고 할 수 있을 정도로 급속히 팽창하였다. 우선 가장 논란을 빚고 있는 무상급식에 들어가는 재정을 보자. 규모면에서 2010년 1조원 규모에서 2013년에 2.3조 원 규모로 대폭 증가되고 세출결산에서 차지하는 비중이 2.3%에서 4.4%까지 높아졌다. 무상급식 재원은 교육청이 59%인 1조 5,666억원을 부담하고 지방자치단체가 41.0%인 1조 902억 원을 부담하고 있다. 2010년에는  전체 초·중·고 학생의 19%인 138만 명이 무상급식을 받았으나,  2014년에는 69.1%인 445만 명이 무상급식을 받고 있어 대상자수가 대폭 증가하였다. 

 무상급식은 2010년 6.2 지방선거에서 가장 뜨거웠던 선거 이슈였다. 당시 민주당(새정치연합)은 모든 초․중 학생들에게 친환경 급식을 무상으로 지원하겠다는 것을 1번 공약으로 내세웠다. 민주당에서는 헌법상 의무교육의 무상범위에 급식비가 포함되고, 선별적으로 급식비를 면제하면 혜택 받는 학생들에게 수치감을 준다는 이유, 그리고 학부모의 교육비 부담을 덜어 준다는 논리로 의무교육 대상자인 초·중학생 전원에게 2011년부터 무상급식을 전면 제공하겠다고 공약하였다. 이에 반해 당시 한나라당(새누리당)은 학부모의 소득 수준을 고려하지 않고 모든 학생에게 무상급식을 실시하는 것이 사회정의에 반한다는 논리로 소득 하위 30% 학생과 농어촌 지역학생에게 점진적으로 무상범위를 확대하겠다고 공약하였다. 그러나 민주당의 무차별 무상공약은 약효를 발휘하여 한나라당보다 많은 7명의 시·도지사를 배출하였다. 민주당과 같이 무상급식을 공약으로 내세운 진보성향의 후보도 6개 시·도교육감으로 당선되었다. ‘애들 밥 한 끼를 공짜로 먹이지도 못 하느냐’며 국민정서에 호소하는 선거 전략이 먹혀들어 무차별 무상급식 공약이 승리한 것이다. 

복지 이데올로기 차이에서 오는 갈등은 2011년 당시 오세훈 서울시장과 서울시 의회가  '친환경 무상급식 지원에 관한 조례안'의 의결을 둘러싸고 충돌하면서 본격적으로 표출되었다. 오세훈 당시 시장은 “본격적으로 몰아닥치고 있는‘망국적 무상 쓰나미’를 지금 이 순간, 수도 서울에서 막아내지 못한다면 국가의 백년대계가 흔들린다”며 주민투표를 제안했다. 오시장은 전면적인 무상급식 실시를 무상 복지 포퓰리즘의 대표적인 복지 정책으로 보고 정치적인 승부를 걸었다. 그러나 투표율 미달로 무상급식 주민투표가 무효화 되면서 오 시장은 자진 사퇴를 하였고, 서울시장 보궐선거(2011.10.26.)에서 친환경무상급식을 공약한 박원순 후보가 시장으로 당선되면서 무상급식 정책은 급물살을 탔다.  박원순 시장은 취임 후 1호 결재로 무상급식에 대한 지원결정을 하여 무상급식에 대한 강한 의지를 보였다. 이처럼 무상급식을 둘러싼 복지철학 논쟁은 복지국가로 지향하는 전환점이 된 동시에 정치지형을 바꾸는 역할을 하였다. 

그러나 재정을 고려하지 않은 급격한 무상급식 등 무상복지가 가져올 부작용은 간과하고 있었다. 복지확대는 스스로 증폭하는 자기증폭성과 한번 늘어난 복지는 줄이기 어려운 불가역성을 지니고 있다. 재정적 부담이 커지는 데 과연 우리 경제력으로 감당할 수 있는지에 대해서 진지하게 고민하지 않았고, 복지의 순서와 방향 등 복지국가에 대한 커다란 밑그림 없이 선거를 의식하여 무리하게 시작한 것이다. 나아가 복지수혜자와 복지 재정부담자간의 갈등, 복지 부담을 둘러싼 세대 간의 갈등, 한쪽의 복지를 확대하면 다른 부문의 복지축소를 초래하는 ’복지의 역설‘ 등 사회적 갈등을 부추길 요인 등 부작용에 대한 대비가 부족하였던 것이다. 

한편 무상보육은 저출산 대책 명분을 내세워 영유아부모 유권자를 의식한 선심성 공약으로 추진된 면이 크다. ‘아이를 키우기 편한 세상’을 만들어 OECD 국가 최저출산율(1.19)을 극복하려는 정책적 의도도 있었지만 표를 의식한 무상시리즈의 한편이라고 할 수 있다. 2010년 무상급식 이후 무상복지공약 경쟁이 붙으면서 대선을 앞둔 2011년 말에 여야합의로 무상보육 법안이 통과되었다. 2012년 대선에서 박근혜 대통령후보도 “0-5세 보육 및 유아교육 국가완전책임제 실현”을 내세우면서 누리과정 지원비용을 증액하고 관련예산을 안전적으로 확보하겠다고 공약집에 명시하였다. 그러나 모든 5세 아동에게 보육비 지급으로 인해 급격히 늘어난 보육예산의 재원조달문제가 심각하게 대두되었다.   

무상보육에 대한 논란은 내년도 예산안에 시·도교육청에 배분되는 지방교육재정이 1조 4천억 줄어드는 반면에, 시·도교육청이 부담해야할 누리과정예산은 약 5천억 정도 증가한데서 시작되었다. 누리과정 지원 대상자가 3-5세로 확대되었지만, 교부금은 이에 비례해 늘지 않은 점이 혼란을 가중시켰다. 중앙정부는 무상보육인 누리과정 예산은 시·도교육청이 지원해야 한다고 주장하고 있다. 2012년 2월 개정된 영유아보육법 시행령 제23조에는 ‘영유아 무상보육 시행에 드는 비용은 예산의 범위에서 부담하되 지방교육재정교부금법에 따른 보통교부금으로 부담한다’고 돼 있다. 하지만 시·도교육청은 “상위법인 영유아보육법에 ‘무상보육 시행에 드는 비용은 국가나 지방자치단체가 부담하거나 보조해야 한다’고 규정되고, ‘지방교육재정교부금법’에 따르면 교부금은 ‘교육기관’에만 쓸 수 있기에  교육기관이 아닌 보육기관인 어린이집에는 지원하지 않겠다.”는 논리를 펴고 있다. 서로 어린이집 보육비 재원 부담을 떠넘기를 하고 있는 것이다. 

3. 무상급식, 부상보육문제 어떻게 풀어야 하나? 

 가. 보편적 복지를 넘어서 선택적 복지로 재설계해야

 무상 보육과 무상급식의 수혜를 받는 대상을 소득수준에 따라 선정하는 방식으로 전환하는 것이 필요하다. 그러면 한정된 공적재원을 어려운 여건에 놓여 있는 학생들에게 집중할 수 있어 정책의 사회적 효과성이 높아진다. 급식비 부담능력이 있고 부담 의사가 있는 학생들에게까지 급식비를 지원하는 것은 과잉복지이다. 선진국에서도 스웨덴, 핀란드 등 복지천국인 국가에서만 실시하는 무상급식을 성급하게 도입한 것을 반성하고  선별급식을 시행하는 교육청 사례를 본 받아야 한다. 대구․울산․경북 교육청은 농어촌지역과 도시의 저소득층 학생을 대상으로 선별적으로 무상급식을 제공하여 무상급식 수혜율이 전체 초․중․고 학생의 40% 내외를 유지하고 있다. 다른 교육청도 이들 교육청처럼 지원 대상을 농어촌․저소득 계층 등 사회 하위영역으로 한정하는 노력이 요구된다. 

 무상보육도  국내 여성취업율이 약 50%에 불과한데 모든 계층에게 종일보육을 보장하는 것은 과잉이라는 지적이다. 상위소득 전업주부에게까지 보육지원을 해야 하는지 재검토가 필요하다. 복지국가 스웨덴에서도 부모의 취업여부에 따라 정부가 보장해주는 어린이 집 이용시간에 편차를 둔다. 2012년 무상보육관련 법안 심의 과정에서 정부 측이 무상보육 과잉에 따른 재원문제를 거론하면서 제시한 선별적인 지원 방안, 예컨대 반일제 도입, 전업주부 자녀의 어린이 집 이용제한, 소득에 따라 보육료 차등 지급 등을 검토하여 반영할 필요가 있다. 이처럼 보편적 복지를 선별적 복지로 전환해서 복지비용을 줄이고 효율성을 증대시킬 수 있도록 해야 한다.

나. 내년도 어린이집 보육에 금년보다 추가로 소요되는 재원은 정부가 지원해야

 정부가 무상보육은 교육청 의무사항이고 무상급식은 재량사업이라면서 누리과정 예산에 들어가는 재원을 교육청에 떠넘기는 것은 속이 좁아 보인다. 2015년 교교부금이 금년보다 1조 4,000억 원이 줄어서 지방채(4.9조 예정)를 발행해서 부족분을 메꿔야 하는 딱한 형편이다. 교육청은 재정 수입의 91%를 국가와 자치단체에 의존하는데다 경기침체에 따른 세수부족으로 올해는 재정 사정이 매우 심각하다. 교육세가 도입된 1982년 이후 1999년과 2009년에 이어서 세 번째로 교부금이 전년도보다 감소하는 재정 위기를 맞고 있다. 그동안 지방교육재정이 매년 2-3조 증가하던 재정상황에 비춰보면 재정이 매우 어려움을 알 수 있다. 복지의 불가역성(不可逆性)으로 인해 복지지출을 단시간 내에 삭감할 수 없는 현실을 감안할 때, 정부의 국고지원이 없으면 교육청이 빚을 낸다하여도 교수-학습활동 지원과 학교안전을 위한 투자비용의 대폭적인 감축이 예상되어 교육의 질 저하가 우려된다. 더욱이 2011년 5월 누리과정을  교육청에서 부담하기로 합의할 때 예측했던 지방교육재정 세입 전망보다 실제 교부금 증가 규모가 대폭 축소되었다. 따라서 무상보육비 일부 지원은 불가피하다. 아래 표에서 보듯이 매년 3-4조 원 정도 교육교부금이 증가할 것으로 추계하였으나 실제로는 그에 훨씬 못 미치는 1-2조 원 정도 증가에 그쳤다. 전국 교육감들이 요구하는 2015년 누리과정 어린이집 보육료 예산인 2조 1,000억 원은 과다하다 할지라도 최소한 수혜어린이 증가에 따른 추가적인 비용은 보전해주는 것이 국가의 약속을 지키는 일일 것이다.   

 다. 교육청은 세출 구조조정하고 학부모의 교육투자를 공교육으로 흡수해야

그동안 학생 수가 줄고 있음에도 불구하고 지방교육재정은 매년 2-3조원씩 증가하였다. 그런데 교육청들은 잉여재원을 무상복지확대 쪽으로 투입하는 데만 관심을 두고 국가 세금을 효율적으로 쓰려는 노력이 부족하였다는 비판에서 자유롭지 못하다. 앞으로 지방교육재정 세입전망이 어두운 경제현실을 감안하여 교육청은 재정을 효율적으로 운영하려는 각고의 노력을 할 필요가 있다.

첫째, 각종 교육감의 공약사업을 재검토하여 불필요한 사업은 과감하게 정리하고, 특히 교육복지사업은 동결하고 축소하는 방향으로 나아가야 할 것이다. 

둘째, 소규모 학교를 많이 갖고 있는 교육청은 과소학교문제를 해결하려는 의지를 보여야한다. 학교당 60명 미만 초등학교가 1,459교, 중·고등학교가 525교로, 총 1, 984학교에 이른다. 

셋째, 교육서비스의 사적구매를 허용하는 학교가 많이 허용되어 세금으로 지출되는 교육비용을 절감해야한다. 교육의 질적 개선 욕구가 강한 학부모들은 무료로 공급되는 것을 포기하고 더 나은 교육을 제공하는 학교에 교육비를 지출할 것이다. 예컨대 요즈음 존폐문제로 논란이 일고 있는 서울의 자율형사립고의 경우를 보자. 이들 학교는 학부모로부터 일반고보다 3배정도 등록금을 더 받아서 교육청의 국고지원 없이 자립운영하고 있다. 만약 이들 자사고가 일반고를 전환하면 교당 40-50억 원의 재정을 교육청으로부터 받게 된다. 서울의 25개 자사고 전체로 계상하면 1,000억 원 이상의 금액이다. 이 돈이면 올해 서울시교육청의 교육환경개선비를 2배 이상으로 증액할 수 있다. 전국적으로 사립학교 인건비․운영비 지원으로 지출되는 연간 예산이 약 5조 원이다. 전국 사립중고의 1/5 정도를 사립초등학교처럼 스스로 재정독립을 하도록 허용하여 준다면 약 1조 원 정도 예산을 절감할 수 있는 것이다. 이 세금이 공립 중․고등학교와 저소득층에 투입된다면 교육의 질이 더 높아지고, 교육청의 예산 부족 문제도 많이 해결될 것이다. 지나친 교육 평등 논리에 매몰되어 비효율적인 교육 정책을 고집하기 보다는 일부 학부모들의 교육 투자동기를 수용할 수 있는 학교들을 늘리면서 그로 인해 절약되는 예산을 다른 곳에 쓴다면, 학부모들의 교육 욕구 충족과 빈약한 교육청 재정의 확충에 큰 힘이 될 것이다.

끝으로, 정치권의 대승적인 결단과 교육감들의 교육자다운 판단을 기대해 본다.