주택시장 안정을 위한 거시건전성 규제 관련 이슈 및 시사점 > News Insight

<핵심 내용>

글로벌 금융위기 이후 주요국 정책 당국은 주택시장 거품 형성과 붕괴로 인한 부정적 충격을 예방하기 위해 거시건전성 규제를 보다 적극적으로 활용해 오고 있다.1) 주택시장 안정을 위한 거시건전성 규제는 이미 1990년대 초 이후 점진적으로 도입이 확산되고 있었으나, 주택시장으로의 과도한 신용 공급을 완화하기 위해 거시건전성 정책을 보다 적극적으로 활용하기 시작한 것은 글로벌 금융위기 이후라 할 수 있다. 

거시건전성 규제의 효과에 대한 연구 결과도 축적되고 있는데, 여전히 논쟁의 여지가 존재하나 대체로 거시건전성 규제의 강화가 가계신용 확대 및 주택가격 상승을 억제하는 효과가 있음을 보여주고 있다. 국가별 거시건전성 규제 정보를 활용한 초기 패널 회귀 분석 결과2)가 다수의 거시건전성 규제 수단이 신용 사이클의 경기순응성을 완화시킬 수 있다는 긍정적 결과를 제시한 이후로, 보다 확장된 데이터를 이용한 후속 연구가 진행되어왔다. 대표적으로, Cerutti et. al.(2015)는 국가별로 거시건전성규제지수를 도출3)한 후 해당 지수 상승이 특히 신흥시장국 경제에 있어 낮은 신용 증가와 관계가 있음을 보였으며, Alem et. al.(2019)는 IMF의 연례 거시건전성 정책 서베이 결과와 선행연구 자료를 통합하여 국가별 거시건전성 정책 운용에 관한 데이터베이스를 구축한 후 LTV 비율 축소가 가계신용 증가율을 낮춘다는 결과를 도출한 바 있다. 

그러나 거시건전성 정책의 효과는 규제환경, 금융시장 발전 정도 및 개방도 등에 따라 국가별로 상이하게 나타나고 있다. 특히 거시건전성 정책 수행에 있어 발생할 수 있는 정책 시차와 규제 사각지대 발생으로 인한 풍선효과 등은 정책의 유효성을 제약하는 요인으로 지적되고 있다. 이러한 면에서 그동안 국가별로 도입하였던 거시건전성 정책의 성과를 점검하여 정책 유효성을 제약하는 요인들을 식별하고 이를 향후 정책 설계에 반영하려는 노력이 필요하다. 최근 BIS 글로벌금융시스템위원회(Committee on the Global Financial System, CGFS)에서 발간한 보고서4) 또한 이러한 노력의 일환으로 볼 수 있다. 동 보고서는 주택 시장과 관련된 리스크를 완화하기 위한 주요 14개국의 거시건전성 규제 운용 경험을 취합하여 정책 유효성에 영향을 미치는 요인을 열거하고 공통된 교훈을 도출하고 있다. 

본고는 BIS CGFS 보고서에 제시된 국가별 사례를 참조하여 거시건전성 정책 관련 최근 이슈를 정리하고 우리나라 입장에서의 시사점을 도출하고자 한다. 특히 거시건전성 정책의 유효성을 약화시킬 수 있는 공통요인으로 식별된 정책 시차 및 정책 누수에 대한 대응 방향에 대해 논의하고자 한다.

정책 시차

정책 시차(policy lag)는 주택시장 과열에 대한 신호를 식별하고 의사 결정을 내리는 데 필요한 시간 및 실제 정책이 시행되어 의도한 효과를 발휘하는 데 필요한 시간에 의해 발생한다. 예를 들어, 캐나다의 경우 2016년 10월 LTV 비율이 80%를 초과하는 신규 정부 보증 모기지에 대해 스트레스 테스트를 도입5)하면서 주택시장 과열에 대응하였으나 이미 캐나다 주택시장이 2015년부터 강세를 보여온 점에서 실기한 측면이 있는 것으로 평가받고 있다. 또한, 이미 시행된 정책이 당초 의도된 효과를 보여주는데 상당한 시간이 소요되는 경우도 빈번히 발생하는데, 뉴질랜드의 사례가 좋은 예를 보여준다. 뉴질랜드 중앙은행은 주택 가격이 2003~2007년의 호황기 이후 2008~2009년 약간의 조정을 거친 후 다시 연간 10% 수준으로 상승세를 재개하자 2013년 LTV 비율 80%를 초과하는 대출을 전체 대출의 10% 이하로 제한하는 조치를 시행하였다. 그러나 주택 가격은 2015년 25% 추가 상승하였고 2016년에도 약 15% 상승하면서 정책 시행 후에도 약 2년 간 가파른 상승세를 이어갔다. LTV 비율 80% 이상의 고 LTV 대출 비중도 조치 발표 직후인 2013년 20% 내외에서 하락세를 나타내기는 하였으나 새로운 균형 수준인 7% 내외로 안정되는 데에는 약 4년의 시간이 소요되었다. 

정책 시차에 따른 부작용을 최소화하는 방안으로는 자동안정화 기능이 있는 정책 수단의 적극적 활용이 있다. 자동안정화 기능이 내재된 정책수단의 대표적 예로 총부채원리금상환비율(Debt Service Ratio, DSR) 규제를 들 수 있다. 주택가격 증가율이 소득 증가율을 초과하여 상승하는 기간이 길어질수록 신규 차입 시 소득에서 대출원리금 상환이 차지하는 비중이 자연스럽게 증가하는 경향을 보이게 되므로 주택시장이 호황을 지속할수록 추가적인 신용 공급을 제한하는 효과를 내기 때문이다. 이는 자동안정화 기능이 없는 여타 규제와 대비되는 특징이라 할 수 있다. 예를 들어, LTV 규제의 경우 주택 시장이 호황을 지속할수록 담보 가치 자체가 증가하므로 대출 가능 금액도 늘어나게 된다는 맹점이 있다.

이러한 관점에서 우리나라가 2021년부터 DSR 규제 비율을 강화하여 대출자 상환능력 중심의 가계대출 관리체계를 구축해 온 점은 정책 시차를 완화하고 주택시장으로의 과도한 유동성 공급을 제한하기 위한 긍정적 변화로 볼 수 있다. 규제지역에 대한 LTV, DTI 규제 등 이미 활용되고 있던 건전성 조치와 더불어 DSR 규제 강화는 신용팽창기 과도한 가계부채 증가를 억제하여 우리 가계가 2022년 이후의 고금리 충격에 대응하는 데 기여하였다. 이에 더하여 정부는 올해 2월부터 스트레스 DSR 도입을 예고하고 있는데 이는 실제 계약금리에 최소 1.5%p의 스트레스 금리를 더해 소득 대비 대출원리금 상환비율을 계산하는 방식으로 향후 금리 변동 위험을 감안하였을 때에도 차주의 상환능력이 안정적으로 유지될 수 있는 수준으로 대출 규모를 제한하는 효과가 있을 것으로 기대된다. 또한 전체 대출 기간 중 고정금리 기간이 길수록 스트레스 금리 적용 수준을 완화하여 고정금리 선택에 대한 인센티브를 부여하고 있기 때문에 차주의 고정금리 선택을 유도하는 효과도 있을 것으로 예상된다. 다만, 변동금리부 가계대출의 비중이 70%를 초과하는 우리나라의 상황6)에서는 DSR 규제가 가계대출의 경기순응성을 완화하는 기능이 반감된다는 점에서 향후 장기 저금리 기조가 재안착되는 경우의 미세 정책조정 가능성도 염두에 두어야 할 것으로 보인다.

일반적으로 저금리 환경 하에서 가계신용증가 위험이 높아지는데, 대부분의 신규 가계대출이 변동금리부로 이루어지는 경우 저금리 환경에서는 낮은 계약금리로 인해 원리금 상환 부담도 낮아지므로 추후 금리 상승 위험에 대한 대비가 충분히 이루어지지 않을 수 있다. 물론 스트레스 DSR 도입 시 최소 1.5%p의 금리 상승에 대비하여 스트레스DSR 산출이 이루어지게 되나, 현행 규제는 과거 5년 간의 대출 금리만 참조하여 스트레스 DSR 적용금리가 산출되므로 저금리 기조가 장기화 될 경우 스트레스 DSR에 적용되는 금리 수준 자체가 충분히 높지 않을 수 있다. 예를 들어, 팬데믹 직전인 2019년 말 기준 스트레스 DSR 적용 금리는 약 4% 중반대로 산출되나,7) 2022년 중 대출 금리 수준이 5% 중반을 초과하였던 바 있다. 따라서 시중 계약금리가 이미 낮은 수준을 장기간 유지한 경우 스트레스 DSR 산출 시의 최소 가산금리를 탄력적으로 높이거나, 캐나다(최소 5.25%), 네덜란드(5%) 등의 사례와 같이 스트레스 DSR 산출 시 적용하는 금리 하한선의 절대적 수준을 미리 정해놓을 필요가 있다.

또한 향후 경기 사이클에 관계 없이 DSR 규제를 근간으로 한 가계대출 건전성 관리를 일관성있게 추진함으로써 장기적으로 고정금리 가계대출 비중을 확대하여 금리변동 위험을 근본적으로 낮출 필요가 있다. 스트레스 DSR이 고정금리 차주에 대해 대출한도를 더 제공하는 방식으로 고정금리 선택에따른 인센티브를 제공하고 있으나, 현재 금리 수준이 2010년대의 장기 평균 수준에 비해 여전히 높다는 점을 감안하면, 단기적으로는 향후 금리 인하에 대한 기대로 인해 고정금리를 선택하는 차주의 비중이 예상보다 낮을 수 있다. 그러나 스트레스 DSR 제도가 장기적으로 안착한다면 차주들이 경기상황 및 금리 변동에 관계 없이 자발적으로 고정금리를 선택하는 계기를 마련할 것으로 본다. 

정책 누수와 풍선효과

BIS CGFS의 보고서는 거시건전성 규제 운용과 관련한 대표적인 정책 누수(policy leakage)의 유형으로 (i) 대출만기 연장을 통한 DSR 규제 회피, (ii) 법인 등 규제 대상 이외 차주를 통한 규제 회피, (iii)비은행금융기관 등 규제 강도가 상대적으로 약한 금융기관으로의 풍선효과 (iv) 모기지 대출 이외의 대출 활용 등을 열거하고 있다. 

이 가운데 대출만기 연장을 통한 DSR 규제 회피 및 법인을 통한 규제 회피에 대해서는 이미 정책적 보완이 이루어진 바 있으며, 비은행금융기관으로의 풍선효과 또한 아직 뚜렷하게 나타나고 있지는 않은 것으로 판단된다. 대출만기 연장을 통한 DSR 규제 회피 행위에 대해서는 2023년 9월부터 상환능력을 확인하기 어려운 경우 DSR 산정 만기를 최대 40년으로 제한하는 방향으로 규제 보완이 이루어졌다. 이는 2022년 8월 50년 만기 주택담보대출이 도입된 이후 DSR 규제를 우회하여 대출 상한을 늘릴 수 있다는 점이 부각되며 50년 만기 주담대 상품 취급액이 급증한 데 따른 조치이다. 특히 60세 이상 차주에게도 50년 만기 주담대가 별다른 제약 없이 공급되는 등 차주의 상환능력을 고려하지 않은 무분별한 대출이 이루어지고 있었다는 점에서 신속하게 정책 보완이 이루어질 필요가 있었다. 또한 2019년부터 부동산 법인 설립을 통한 주택 투자가 급증하면서 2020년 6월 법인 보유 주택에 대한 종부세율을 개인 최고세율로 인상하고 법인 보유 주택 양도 시 추가세율을 부과하는 등 법인 설립을 통해 가계대출 규제를 우회하는 행위를 억제하기 위한 대책이 시행된 바 있다. 한편 비은행예금취급기관 및 기타금융기관의 가계대출 규모도 최근 10년 간 전체 가계대출의 약 절반 내외 수준에서 안정적으로 유지 중이다.

그러나 우리나라에는 전세 제도라는 일종의 사금융이 확고하게 자리를 잡고 있기 때문에 외국에 비해 가계가 금융기관이 제공하는 모기지 대출 이외의 사금융을 통해 거시건전성 규제를 우회하기 용이한 상황이다. 전세를 통해 주택구입자금을 조달하는 이른바 갭투자가 가능한 상황에서는 정부가 LTV규제 비율을 낮춘다고 하더라도 전세를 이용해 규제를 우회할 수 있기 때문이다. 즉, 시중 전세가율이 LTV 규제 비율보다 높은 상황에서는 전세가율이 LTV 규제의 실효 하한을 결정하게 된다. 이러한 문제점은 전세 제도가 가지는 부(-)의 외부효과를 잘 드러낸다. 임대인과 임차인 개인은 전세를 활용한 무이자 자금 조달 및 저비용의 주거서비스 이용이라는 각각의 목적을 위한 합리적 판단으로 전세를 선택하지만, 경제 전체적인 관점에서는 전세 제도가 주택시장 사이클의 경기순응성을 완화하기 위한 정부정책의 효과를 반감시키기 때문이다. 그리고 이러한 정책 누수는 주택 가격 급등기에 정부가 LTV 비율을 낮은 수준으로 억제하고자 할 때 더욱 선명하게 드러난다.

전세 제도의 부정적 외부효과를 감안할 때 전세 제도에 부여된 각종 인센티브를 줄여나감으로써 전세 제도에 대한 의존도를 점차 낮춰 나갈 필요가 있다. 이때, 부정적 외부효과의 크기가 클수록 전세 선택에 따른 비용 또한 커지도록 정책을 설계하여 외부효과의 내재화를 꾀할 수 있다. 예를 들어, 주택가격 대비 전세보증금의 비율이 높을수록 전세자금대출 금리에 위험 프리미엄 형식의 가산금리를 부과하거나, 전세보증금 보증 보험 요율을 인상하는 방안 등을 고려해 볼 수 있다. 최근 정부는 그동안 DSR규제 대상에서 제외되었던 전세대출에 대해 DSR 규제를 확대하는 정책을 추진하기로 발표하였는데, 현재 유주택자의 전세대출 가운데 이자상환분으로 그 적용 범위를 제한할 것으로 예상되나, 향후 적용범위 확대 시 전세가율이 높은 계약을 우선적으로 적용 범위에 포함하는 것을 고려해 볼 수 있다.

다만, 이러한 변화가 초래할 수 있는 서민 주거 비용 인상 가능성에 대비한 대체 정책 수단의 모색 또한 중요하다. 그동안 전세 제도의 부정적 측면에도 불구하고 저리의 전세자금 대출 지원, 전세대출의 DSR 규제 예외 인정 등의 배려가 유지되어 온 것은 정부 입장에서 서민 주거 안정 지원 측면을 외면하기 어려웠기 때문이다. 또한 위에 제시한 정책들은 전세가율이 높은 전세 계약을 위주로 월세화 또는 반전세화를 유도하는 효과를 낼 것으로 기대되는데 현실적으로 전세가율이 높은 주택 중 상당수가 공시가격 3억원 이하의 저가 주택8)임을 감안하면 저소득층 주거 비용 상승을 초래할 가능성이 크다. 따라서 전세 제도에 대한 인센티브를 점진적으로 축소하는 한편 월세 비용 소득공제 확대, 공공 및 민간 임대주택 공급 확대 방안 등 서민주거 안정 지원을 위한 지원책을 종합적으로 모색해 나갈 필요가 있다.

결론

글로벌 금융위기 이후 주요국의 거시건전성 규제 수단 운용 경험이 축적되면서 각국의 정책 운용 경험을 종합하여 향후 정책설계에 반영하고자 하는 노력이 진행 중이다. 본고는 특히 거시건전성 정책의 유효성을 제약하는 이슈로 주목받고 있는 정책 시차와 정책 누수 문제에 대해 살펴보았다.

거시건전성 정책 수행에 따르는 정책 시차는 일정 부분 필연적인 측면이 있으나 캐나다와 뉴질랜드의 사례는 정책 시차로 인해 정책효과가 반감될 수 있음을 보여주고 있다. 정책의 적시성 및 효과성 확보를 위해서는 DSR 규제와 같이 자동안정화 기능을 갖춘 정책을 보다 적극적으로 활용할 필요가 있다. 스트레스 DSR 도입은 고정금리 선택에 따른 인센티브를 부여하여 앞으로 고정금리부 가계대출의 비중을 확대할 것으로 기대되는데, 향후 경기상황 및 금리 변동에 관계 없이 스트레스 DSR 비율을 일관성 있게 유지하여 고정금리 선택을 유도함으로써 우리 가계의 금리 변동 위험 노출을 근본적으로 줄여 나갈 필요가 있다.

정책 누수 측면에서는 전세 제도를 통한 규제 우회를 가장 심각한 문제로 지적할 수 있다. 전세 제도에 따른 정책효과 제약을 감안할 때 전세 선택에 대한 인센티브를 줄여나감으로써 전세 의존도를 낮출 필요가 있다. 다만 그동안 전세 제도가 서민 주거 안정에 기여해 온 역할을 대체할 수 있는 서민 주거 안정 지원책을 적극적으로 모색하여 전세 인센티브 폐지에 대한 사회적 합의를 도출해 나갈 필요가 있다. <KIF>

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1) 일례로, Akinci and Olmstead-Rumsey(2017)는 2000년에서 2013년까지 주요 57개국의 거시건전성 정책 사용 빈도를 분석한 결과 선진국 및 신흥국 모두에서 2011년 이후 거시건전성 정책의 사용 빈도가 증가하였음을 보인바 있다.

2) Lim, C.H., Costa, A., Columba, F., Kongsamut, P., Otani, A., Saiyid, M., Wezel, T. and Wu, X., 2011, ‘Macroprudential policy: what inꠓstruments and how to use them? Lessons from country experiences.’, IMF Working Paper, WP/11/238. 

3) 국가 및 시점별로 12개의 거시건전성 수단 채택 개수를 단순 합산하여 지수를 구성

4) BIS, 2023, ‘Macroprudential policies to mitigate housing market risks’, BIS CGFS Papers No. 69

5) 동 조치는 캐나다 중앙은행의 고시 금리와 계약 금리 중 높은 금리 하에서 차입자의 모기지 상환비용, 재산세 및 주택관리비가 월 수입의 44%를 초과하지 않는지 테스트하여 대출여부를 결정하도록 하였다.

6) 금융위원회에 따르면 2022년 기준 우리나라 가계대출의 고정금리 비중은 24.7%임.

7) 한국은행 예금은행 가중평균 대출금리 신규취급액 기준

8) 문윤상, 2023, ‘전세보증금 반환보증제도 개선방안’, KDI 포커스 Vol. 125.

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