박근혜 정부 전반기를 평가한다. (7) 국정 지휘체계 > News Insight

국정컨트롤 타워의 분화가 필요하다.

 박근혜정부 전반기는 큰 사건의 연속이었다. 그 때마다 국정의 지휘체계는 다소 혼란스런 모습을 보였던 것이 사실이다.

  세월호 사태와 메르스 사태 때는 국정 컨트롤타워가 도마 위에 올랐다. 그러나 확산일로에 있던 남북한의 대치문제를 협상으로 풀어내는 과정에서는 일체 컨트롤 타워에 대한 비판이 없었다. 메르스 사태 때 대통령의 방미 연기를 두고는 찬반 논쟁이 좀 있었다. 왜 그럴까? 대통령이 신속하게 컨트롤 타워로서 가시화되면 시시비비가 없어지는 것인가? 대통령이 모든 국정현안의 컨트롤 타워가 되어야 하는가?

 국정 컨트롤 타워란 ?  

   흔히 언론에서 쓰는 컨트롤 타워 (Control Tower)는 군사작전시의 통제부나 비행장 또는 자동차경주의 관제탑(管制塔)을 지칭한다. 물리적인 개념이다. 최고로 높은 중심에 서서 모든 사안을 지시하고 통제하는 방식을 지칭한다. 사전에 정해진 대로 체계적이고 일사불란한 통제가 신속, 안전, 효율을 지향하며 이루어지는 것을 의미한다. 필요하면 외부의 정보와 지원을 확보하는 종주(宗主) 의미도 포함된다. 

 대통령제 국가에서 국정의 컨트롤 타워는 그것이 위기 상황이든 정치 문제든 개념적으로는 정점에 위치하는 대통령이다. 하지만 국정은 복잡하고 대통령실은 집권과 과부하를 항상 경계하여야 한다. 대통령이 모든 정책이슈를 휘어잡고 그 배경과 앞으로의 전개과정을 바쁜 일정 속에서 다 파악하는 데는 한계가 있을 수밖에 없다. 국정은 지체되고, 전문성의 부족으로 일을 그르치는 경우도 있을 것이다. 그래서 국무총리 제도를 잘 활용하는 것이 필요하다. 어쩌면 우리에게 총리제도는 혜안이었는지도 모를 일이다. 문제는 원만한 분담에 달렸다.  

  대통령만이 컨트롤 타워 ? 

   컨트롤 타워는 고도의 집권과 통제를 의미하므로 잘못 설정되면 손실도 적지 않다. 그래서 청와대는 조정하고, 실질적인 과제는 전문부처의 수장들이 문제의 조기 진단과 위기관리를 맡도록 하는 것이 권장되어 왔다. 내각 중심인가, 아니면 청와대 중심인가는 일률적으로는 판단할 수는 없지만, 외교나 국방 그리고 대통령의 주요 국정과제가 아니면 내각의 에너지를 활용하는 것이 우선시되어야 한다.

 컨트롤 타워도 이러한 원칙에 근거할 때 좋은 효과를 볼 수 있을 것이다. 그래서 메르스 사태로 인한 대통령의 방미연기 문제는 쟁점이 되었다. 메르스 사태의 컨트롤 타워가 정치적으로는 어떨지 모르지만, 문제해결 면에서 본다면 내각에 있어야 한다는 주장이 더 설득력을 갖는다.   

   민주국정은 다양한 전문가의 판단이나 다수 시민의 관심과 자발성, 그리고 과거 경험의 비교 등 참여와 수렴이 핵심이 되어야 한다. 그리고 국면 전환이 필요한 경우 리더의 작심이 필요한 것이다. 국정 컨트롤 타워의 필요성이 거론될 수 있는 상황은 어떤 것이 있을까? 그것은  (1) 국내 및 글로벌 위기상황, (2) 갈등이 고질화되어 얽혀있는 상황,  (3) 정책표류, 또는 중복 등으로 난맥상이 지속되는 상황 등이 될 것이다. 

   위기상황을 좀 더 세분해보면, 글로벌 차원으로서는 석유위기, 금융위기, 환경위기 등이 존재하며, 핵정상회담, FTA, G20, APEC 등으로 불리는 다양한 다자와 양자 정상회담이 컨트롤 타워를 필요로 하고 있다. 대부분 대통령이 직접 컨트롤 타워 역할을 수행할 것을 국민들이 기대하고 있다. 외교와 국방과 관련해서는 대통령이 컨트롤 타워가 되는 것이 헌법의 정신에도 부합한다. 메르스 사태 때 방미를 해야 한다는 주장은 이를 근거로 한다.  

   우리가 추구하는 3안사회(三安社會: 安全, 安心, 安定)에 대한 위기는, (1) 국방안보: 북한으로부터의 위기, (2) 공간상의 위기 (해상. 공중. 지상. 지하 등 장소에 국한된 것), (3) 전염병과 같은 보건위기, (4) 원자력 안전문제, (5) 사이버 위기, (6) 물 ․ 가스 ․ 전력 그리드 등 공공설비(utility) 위기, (7) 실업 , 인플레이션, 재정적자 등 경제위기 등을 꼽을 수 있다. 그런데 이 모든 위기에 대통령이나 청와대가 컨트롤 타워의 역할을 한다는 것은 무리이고 위기의 대응이나 문제해결에 최선의 방책이라고 보기도 어렵다.

국내위기에는 명확성을 원칙으로 다시 설계해야    

 이를 좀더 구체적으로 짚어보자.

  (1)국방과 안보문제는 NSC를 청와대가 직접 운용하기 때문에 넓은 의미의 안보(national security) 분야는 대통령이 컨트롤 타워가 되는 것이 적절하다고 본다. 하지만 군사와 안보전문가가 아닌 민간대통령이 적절한 지휘를 할 수 있게 보좌기능이 강화되고 그들에게 책임소재도 부여되어야 할 것이다. 구체적인 대응책이나 해결수단까지 대통령이 직접 고안하여야만 한다든가, 군사 기술적 판단까지 대통령에게 의지하려는 경향을 개선되어야 한다. 

  그 다음의  (2)에서 (7)까지는 개념적으로는 대통령이 컨트롤 타워이지만 실질적인 컨트롤 타워는 헌법과 정부조직법 및 관련 법규에 따라서 행정효과를 극대화하기 위한 조직으로 개선해 나가야 한다. 이미 컨트롤 타워가 정확하게 규정되어 있는 경우도 있다. 사이버 위기나 원자력 안전과 같은 경우가 그러한데, 문제는 이러한 조직의 가동에 개선점이 많다는 것이다. 다른 분야의 경우 너무 복잡해서 실질적 업무 구획이 애매하고 작동에 신속성과 전문성에 한계가 드러날 것이 예상된다. 명확성을 강조하면서 제도화를 서둘러야 할 필요가 있다. 피해의 규모를 보면서 직위가 높은 곳으로 올라가는 계서제적(階序制的)인 설계는 바람직하지 않다. 특히 (6) 공공설비의 경우에는 지방자치단체장이나 공기업 수장의 책임인 것도 적지 않은데 중앙정부부처의 책임을 분명히 할 필요가 있다.

총리가 컨트롤 타워로 나서야 할 분야 많다   

   헌법 66조 4항에 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다고 하여 대통령이 행정의 개념상 컨트롤 타워임을 밝히고 있다. 하지만 이 권한을 총리나 장관에게 위임할 수 있음을 전제로 하고 있다. 국정 내부 깊숙한 곳에 방치되어 있는 위험과 정책 난맥상에 대해서는 누가 컨트롤 타워가 되어야할까? 토지나 도시계획, 인구노령화와 저출산 등과 같이 장기정책이 효과적인 수단을 찾지 못하여 방치되고 있는 경우가 많다. 이미 결정된 정책의 경우에도 집행이 되지 않고 있거나 비효율적으로 집행되고 있는 분야도 적지 않다. 부처간 유사사업의 중복과 낭비는 이미 많이 지적되어 있다. 인력교육훈련, 정보화지원, 지역발전, 문화육성 등의 분야에서 각 부처가 영세한 사업을 중복적으로 시행하는 것은 우리 정부의 대표적인 문제꺼리다. 

중앙정부와 지방자치체간의 정치적 대립과 이해충돌로 집행과정에서 난맥상의 보이는 사업도 적지 않다. 이러한 과제를 신속처리로 몰아가서는 안 되지만, 국가-사회에 매우 큰 부담을 지우고 있다는 점에서는 위기적 상황과 유사하다. 이러한 분야에서 컨트롤 타워는 총리가 되어야 할 것이다.

   헌법 제86조 2항에서는 총리가 대통령을 보좌하여야 하고, 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할한다고 되어 있다. 대통령의 명을 받는 것을 재가(裁可)라고 하는데, 재가를 구체적으로 받을 수도 있고 일반적으로 받아서 사전 보고를 하지 않더라도 총리가 조정하고 통제할 수 있는 메카니즘이 필요하다. 이 때 청와대의 수석비서관이나 실장이 같이 하면 그 의 컨트롤 타워는 효과적으로 움직일 수 있다.

   대통령실로 모든 사안의 컨트롤 타워를 모으는 것은 좋은 대책이 아니다. 위기와 고질적인 문제에 효과적으로 대응하기 위해서는 적절한 역할을 명확하게 분담하는 구조가 바람직하다. 전문성과 대처 역량의 소재를 고려하지 않는 상급부서중심의 컨트롤 타워나 정치적 차원의 청와대 중심 컨트롤 타워는 바람직하지 않다. 지금부터라도 이러한 원칙에 따라 국정컨트롤 타워의 역할 분담을 확실히 재정립하고 국정을 차질없이 챙겨나가는 자세를 가다듬어야 할 것이다.