윤석열 정부의 규제개혁이 성공하려면… > News Insight

규제개혁을 쉽게 생각해선 안 된다

정부가 새로 출범할 적마다 예외 없이 규제개혁을 최우선과제로 내세우곤 했다. 그만큼 절실한 과제이기도 하고, 그만큼 어려운 과제이기도 하기 때문일 것이다. 그러나 출범 초기의 의욕만큼 그 성과를 자랑하며 떠나간 정부를 찾기는 쉽지가 않다. 의욕만 앞세웠을 뿐 규제의 본질을 정확하게 파악하지 못하고 덤비기만 때문이다. 그러다보니 하는 척만 하고 만 정부가 하나 둘이 아니다. 

정부가 규제의 본질을 잘 모른 채 의욕만 앞세우면 규제개혁을 제대로 추진할 수 없다. 그렇게 되면 노련한 규제자들은 어떻게 하면 구제개혁의 칼날을 회피할까 궁리하기 일쑤다. 

윤석열 정부 출범 직전 대통령직인수위원회 시절에도 당시 안철수 위원장이 네거티브 규제 개념을 도입하겠다는 의지를 피력하고 나섰다. 

비단 안철수 위원장뿐 아니라 규제개혁을 생각하는 많은 사람들이 네거티브 제도를 쉽게 떠올리곤 한다. 마치 네거티브 제도의 도입이 만병통치약인 양 기대를 걸고 있는 것이다. 그러나 네거티브 규제의 도입은 말처럼 그렇게 쉽지가 않다. 그게 그렇게 쉬운 일이었다면 벌써 실현되었을 일이다.

사전 규제가 아닌 사후 감독 체계로 가야한다

네거티브 제도의 도입이 어려운 까닭은 우리 법체계가 원칙적으로 모든 걸 금지하고 예외적인 사항을 나열하는 열거주의(Positive System) 특성을 지니고 있기 때문이다. 기술규제의 경우 이러한 특성이 매우 강하게 나타난다. 법률은 물론이고, 시행령과 시행규칙에 폭넓게 규율되고 있으며, 심지어 각종 지침 및 관리규정 등에도 명시되어 있다.  

사실 기술과 산업의 장르가 단조로웠던 시절에는 포지티브 시스템이 그런대로 유효하게 작동될 수 있었다. 그러나 융합 기술에다 산업융합이 활발해진 시대에는 사정이 달라진다. 법과 제도가 산업과 사업, 관련 시장을 미리 규정하면 창의적인 아이디어는 제한을 받게 되고, 사업을 다양하게 정의하여 발전시키는 데 장애요인으로 작용하기 마련이다. 

시대적 요구를 반영하여 정부 규제도 가능하면 시장 자율에 맡기는 방식으로 운용될 필요가 있다. 법체계를 한꺼번에 ‘원칙 허용, 예외 금지’가 적용되는 시스템으로 전환할 수는 없어도, ‘사전 허용, 사후 규제’ 원칙이 적용되는 제도로 운용하는 것은 가능하다. 후자의 경우도 넓은 개념의 네거티브 제도라 할 수 있다. 

이를테면 새로운 개념의 제품이나 서비스, 비즈니스 모델 등의 시장 출시를 일단 허용하되, 필요할 경우 사후 감시나 감독을 취하는 제도를 운용해 보자는 것이다.  지금 시행되고 있는 ‘규제 샌드박스’를 더 적극적으로 운용하면 충분히 가능할 수도 있는 일이다. 

이러한 규제시스템을 채택할 때에는 시범운행 단계와 상용화 단계를 구분하는 게 좋다. 시범운행 단계에서는 테스트 베드를 구축하는 데에 주안점을 두고 우리 법체계가 이를 근본적으로 차단하는지를 점검해 나가도록 한다. 기존 제도와 새로운 흐름이 충돌하는 경우 예외 규정을 설정할 수 있고, 기존 규제에 명시적으로 허용되지 않더라도 적극적 법 해석을 통해 장애를 제거해 나가면 된다. 그리고 시범운행 단계의 성과를 바탕으로 상용화 단계에서는 시장 창출에 걸림돌이 되는 진입장벽을 제거해 나가는 일에 주력하자는 것이다. 

시범운행 단계건 상용화 단계건 간에 시장 현장에서 나타나는 제반 현상을 면밀하게 모니터링하고 관련 통계와 자료를 체계적으로 수집하는 일이야말로 향후 해당 분야의 규제와 제도의 구축에 중요한 기초가 될 것이니만큼 필수 과제라 할 수 있다. 당연히 이에 따르는 투자도 병행되어야만 한다.

여기에서 사전 규제를 푸는 것 못지않게 사후 감독과 규율은 제대로 정비해야 한다는 점을 유념해야 한다. 오랫동안 포지티브 시스템에 익숙했던 규제당국은 인･허가를 해 줄 것인가 말 것인가에는 관심이 많았어도, 정작 그 다음 일엔 무관심한 경우가 비일비재했던 게 사실이었다. 그러나 시장진입을 자유롭게 허용하는 국가들은 시장에서의 사후감독이 철저하고 구제제도가 잘 구축되어 있다. 

시장에서 규율을 어기고 시장 질서를 교란시키거나 불량제품을 출시하면 천문학적인 피해배상이 부과되는 사례가 다반사고, 심지어 시장퇴출이 일어나기도 한다. 지금까지 소홀했던 시장 감시 기능을 확충하기 위한 상당한 노력이 수반되어야 한다는 뜻이다. 

철저한 사후규제를 위해 상당한 수준의 행정력을 추가로 확보해야 하고, 이에 따른 추가비용도 당연히 지출할 준비가 되어 있어야 하는 것이다.

그동안 규제 샌드박스를 적용한 케이스들을 살펴보면, 역설적으로 우리 법체계에서 네거티브 규제의 도입이 얼마나 어려운지를 알 수 있다. 그렇다고 시도조차 하지 말자는 뜻은 아니다. 시행착오를 겪더라도 시도할 만한 가치는 있다. 다만 조급한 성과를 기대하기보다는 긴 안목이 필요해 보인다. 사전 규제를 풀고 사후 감독과 규율은 강화해 나가자는 것이지만, 규제자 입장에서는 인·허가 권한을 행사하는 것보다 마뜩찮게 여길 수도 있다. 포지티브 시스템에 익숙한 규제자들을 설득하는 한편으로, 새로운 규제시스템을 구축하는 데 앞장서는 공무원을 우대하는 제도가 필요하다고 본다.

이벤트성 행사가 아닌 시스템적 접근이 더 효과적이다

규제개혁의 함정 중 하나는 단방약을 찾을 수 있을 것이란 기대를 갖는 것이다. 마치 영생을 꿈꾸던 진시황이 신비한 불사초를 찾아 나선 것과 마찬가지다. 진시황은 결국 불사초를 찾지도 못했을 뿐 아니라 그의 바람과는 달리 36세 젊은 나이로 요절하고 말았다. 그가 죽고 난 뒤 얼마 안 있어 진제국도 멸망하고 말았으니 허황된 꿈의 결말이 그저 허망할 뿐이다. 

규제개혁 역시 단방약이 있을 수 없다. 규제개혁은 당대에 시작해서 당대에 마무리되는 성격의 과업이 결코 아니기 때문에 꾸준히 노력하고 지속적으로 추진하는 수밖에 없는 것이다. 과연 윤석열 정부는 그럴 의지와 인내를 갖고 규제개혁에 나설 것인지 지켜볼 것이다.

역대 정부 가운데 규제개혁이 성공한 예로 김대중 정부 시절을 드는 전문가들이 많다. 무조건 규제를 절반으로 줄이라고 하는 다소 막무가내식 접근이었지만, 규제의 속성과 본질을 꿰뚫어 본 조치였기 때문이다. 특히 1998년 ‘규제개혁위원회’를 행정규제기본법에 입각해 설치한 것은 평가할 만하다. 정부가 바뀌어도 규제개혁을 지속적이고 체계적으로 추진할 수 있도록 제도화한 것이다. 

그 후에 들어선 정부에서 규제개혁이 성과를 보지 못한 데에는 이러한 시스템의 작동보다는 이벤트성 성과에 집착했기 때문이다.

규제를 대형 트레일러의 길목을 가로막는 전봇대라고 비유하며 규제개혁에 결연한 의지를 보였던 이명박 정부는 ‘국가경쟁력강화위원회’란 걸 설치하고 정작 ‘규제개혁위원회’는 그 인력과 기능을 상당 부분 무력화시켰다. 초기에는 국가경쟁력강화위원회에 규제개혁위원장이 참석하지도 못했다. 시스템보다는 보여주기식 이벤트성 성과에 집착했던 것이다. 

규제를 ‘손톱 밑 가시’라 했던 박근혜 정부에서는 ‘규제개혁장관회의 겸 민관합동 규제개혁 점검회의’를 대통령이 장시간 주재하고 이를 TV로 생중계한 일도 있었다. 그동안 추진해 온 규제개혁 과제를 평가하고 향후 방향을 논의하는 자리라고 했지만, 그에 대한 평가는 그리 높지 않았다. 다분히 이벤트성 행사였을 뿐이었기 때문이다. 

19세기 붉은 깃발법과 같은 시대착오적인 규제들을 혁파하겠다고 나선 문재인 정부에서는 ‘4차산업혁명위원회’를 설치하고 ‘규제 샌드박스’ 제도를 도입했지만 규제개혁에는 한계를 보이고 말았다. 거창한 이름을 달고 나선 ‘4차산업혁명위원회’는 규제의 틀을 혁명적으로 바꾸는 데는 실패하였고, 규제 샌드박스 역시 한 건 한 건 심사하여 시범적으로 예외 케이스를 선별하려고 했을 뿐 이를 제도화하는 데까지는 엄두를 내지 못하였다.

이러한 경험들에 비추어보면, 적어도 규제개혁에 관한 한 이벤트성 행사로는 안 된다는 교훈을 얻을 수 있다. 보여주기식 행사는 그야말로 빛 좋은 개살구일 뿐이다. 규제의 속성상 규제개혁은 영원히 끝나지 않을 작업이고, 정부가 존재하는 한 규제개혁은 영원한 숙제다. 

규제개혁은 몇 차례의 이벤트성 행사를 통해 성사될 수 있는 사안이 결코 아니며, 상시 진행되는 정부 혁신으로 연결되어야 마땅하다. 그러므로 진정 실효적인 규제개혁을 원한다면 시스템에 힘을 실어주어야만 하는 것이다. 

규제개혁이 국정의 최우선 과제하면 규제개혁위원회 (민간)위원장이 국무회의에 배석하도록 해야 하는 건 당연한 일이다. 주기적으로 대통령이 주재하는 국무회의에서 규제개혁 성과를 보고하도록 한다면 그 효과가 있을 것이다. 

규제개혁위원회를 보좌하여 사무국역할을 하는 국무총리실 규제조정실의 인력과 예산을 확충하는 일도 필수적이다. 규제개혁은 돈을 안 들이고도 투자를 활성화하고 경제 활력을 제고할 수 있는 수단이라는 논리에는 동의할 수 없다. 규제개혁에는 반드시 비용이 따르기 마련이기 때문이다. 규제개혁 자체를 투자의 개념으로 접근해야 성공 가능성이 더 높아진다. 

실제 규제개혁에 따르는 비용이 만만치 않을 수도 있다. 기존 규제에 따른 영향을 추계하거나 평가하는 비용을 지불해야 하고, 새로운 산업의 시장진입을 모니터링 하는 데에도 비용이 들기 마련이다. 게다가 규제완화에 따른 보완 시책에도 많은 노력이 투입되어야 하는 등 규제 이행을 위한 집행 비용도 고려해야 하는 것이다.   

연간 1,000여 건의 규제가 신설되거나 강화된다 

전국경제인연합회에 따르면, 이명박 정부 당시 신설 강화된 규제가 5,827건, 박근혜 정부에서는 4,861건, 문재인 정부는 5,798건에 이른다. 대통령 임기가 5년인 걸 감안하면 중앙정부에서만 매년 1,000여건의 규제가 신설되거나 강화되는 셈이다. 물론 신설 강화되는 규제 전부가 잘못된 것은 아니다. 그러나 포지티브 시스템 하에서 신설되거나 강화되는 규제는 자칫 피규제자의 자유로운 활동을 원천적으로 제한하거나 새로운 비용이나 의무를 부가할 수 있다는 점에서 엄격하게 심사할 필요가 있는 것이다. 

기존 규제의 운용도 문제다. 모든 규제는 분명히 설정될 당시 그 이유가 있을 것이다. 그러나 지금 이 시점에서도 여전히 그 사유가 타당한 지를 따져볼 필요가 있는 것이다. 

견고한 규제일수록 자칫 규제자와 기존 피규제자 간에 암묵적인 카르텔이 형성될 수도 있다는 점을 경계할 필요가 있다. 이러한 카르텔은 시장에서 일어나는 사업자 간 담합보다 더 은근하게 이루어질 가능성도 있다는 점도 유념해야 한다. 

최근 들어 새로 출현하는 기술이나 신산업이 시장에 진입하고자 할 때 기존 규제가 이를 가로막는 사례들이 비일비재하다. 그 가운데는 새로운 기술이나 사업의 도입에 따른 불확실성에 기인한 것이 대부분이겠지만, 때로는 기존 규제로 덕을 보는 기득권자와 규제자인 정부 당국자의 암묵적인 카르텔이 작동하는 것도 있을 수 있다. 

시대가 변하고 새로운 융합기술이 등장해도 기존의 권한을 움켜쥐고 싶어 하는 규제자와 기존의 규제 안에서 안주하고 있는 기득권자의 이해가 본의 아니게 일치할 수 있다는 의미다. 때로는 이들이 힘을 합해 규제개혁 작업을 막으려 할 것이고 새로 진입하기를 희망하는 시장참여자들을 달가워하지 않을 것이다. 문제는 이런 결과가 단순한 진입장벽을 넘어 시장과 사회의 혁신을 저해하는 장애가 될 것이라는 점이다.  

규제자를 규제개혁의 주체로 삼아야 한다   

규제개혁을 의욕적으로 추진한다고 해서 규제자 입장인 정부의 공무원 집단을 다그치거나 일방적으로 몰아세울 수는 없는 일이다. 규제는 정부 정책을 구현하는 중요한 수단 가운데 하나이기 때문이다. 그러므로 차제에 공무원교육을 강화하여 규제자들이 규제개혁에 보다 적극적으로 나서도록 하는 게 바람직하다. 

정부 당국자가 규제개혁의 주체로 나서는 길은 의외로 간단할 수 있다. 통상 법규에 허용되는 항목을 열거할 땐 마지막에 ‘등(等)’이란 의존명사가 덧붙여지는 경우가 많다. 실무적으로 관련 법규를 적용하고자 할 때 ‘등(等)’의 항목을 폭넓게 해석해서 운용하는 것도 기존의 법체계 하에서 할 수 있는 좋은 방법이 될 수 있다. 정부의 분위기가 이를 적극 권장하고 그 성과를 포착하여 인센티브를 제공하는 것도 생각해 볼 수 있을 것이다. 

또 중앙정부의 협업을 촉진하기 위해 각 부처에 협업조정관이나 융합규제조정관의 고위공무원 직책을 신설하는 일도 생각해 봄직 하다. 이들의 임무는 부처를 넘어서는 정책 이슈의 규제 코디네이터로서의 역할이다. 새로운 시대에 걸맞은 규제 및 제도의 설계자로서의 역할도 수행할 수 있을 것이다. 

규제 코디네이터가 곧 정책 코디네이터가 되는 셈이다. 피규제자 입장에서는 협업조정관이나 융합규제조정관을 융합 관련 이슈의 단일 창구로 활용하도록 하는 게 새로운 직책을 설치하는 취지에 부합된다. 

이들 활동의 성과는 주기적으로 국무총리실(정부업무평가실)과 규제개혁위원회를 통해 국무회의에 보고되도록 하는 게 효과적이다. 각 부처별로 협업 우위(Cooperative Advantage)인가, 협업 열위(Cooperative Disadvantage)인가를 판단하는 과정에서 부처 간 협업의 필요성에 대해 문제의식을 공유하는가, 협업의 과정에서 소통은 원활히 이루어지는가, 협의된 사항은 잘 이행되고 있는가 하는 것 등을 평가할 수 있을 것이다. 

협업 성과와 함께, 협업이 이루어진 과정도 함께 평가할 필요가 있다. 이 과정에서 특히 주연이 아닌 조연의 역할을 기꺼이 수행하고자 하는가도 중요한 평가 항목 중의 하나다. 협업의 성과를 평가할 때 주연의 역할을 하는 부처 못지않게 조연의 역할을 하는 부처에 대해서도 정당한 평가를 부여해야 마땅하다고 보는 것이다. 

규제자 공무원들을 규제개혁의 주체로 양성하기 위해 신입 공무원 교육부터 고위 공무원 교육에 이르기까지 각급 연수과정에서 규제개혁 강좌를 강화하자는 제안을 해 본다. 우리의 유능한 공무원들이 규제 운용에 대한 새로운 접근에 대해 교육 과정을 통해 진지하게 고민해 보도록 해 보자는 것이다. 

단순한 이론 교육에 그칠 게 아니라 사례 분석에 중점을 둔 다양한 교육프로그램이 갖추어진다면 그 효과를 기대해 볼 수 있겠다. 강의 시간을 대폭 늘리고 연수성과가 실무로 연결될 수 있도록 실질적인 교육이 이루어지는 게 좋을 것이다. 

규제개혁은 집권자들만의 전유물도 아니고 시장참여자들의 일방적인 요구사항이 되어서도 성공할 수가 없다. 규제자인 정부 공무원 집단이 피동적으로 참여하거나 마지못해 끌려가는 규제개혁 또한 성공하기 어렵다. 

그들이 새로운 시대적 요청에 부응하여 국가의 혁신 동력을 높여나가는 데에 정책의 주안점을 두고 규제개혁의 주체로 나서야만 성공할 수 있는 것이다.