뉴딜(the New Deal) 정책 대해부 : <제1부>정책과 정치의 갈림길 ⑧FDR의 집권100일 계획 <하>(제1부끝) > News Insight

 ⑥ 연방긴급구조법(The Federal Emergency Relief Act, FERA, 1933)

FDR은 실업 등 총체적 경제적 어려움에 처해있는 기업과 개인을 구제하기 위하여 연방긴급구조법(The Federal Emergency Relief Act, FERA, 1933)을 제정하고 5월 12일 서명하였다.

FERA의 궁극적인 목표는 시효가 다하는 1935년 12월까지,

  · 지방정부의 비숙련일자리 창출을 지원하여 실업고통을 줄이고,    

  · 경제난을 줄이기 위한 협력과 협조를 강화하며

  · 이를 위해 개발금융공사(RFC)에 $5억의 추가자금을 지원하고  

  · 새로운 정부기관, 즉 연방긴급구조청(FERAdministration) 설립하는 것이다.  

1933년 5월부터 1935년 12월까지 FERA는 총책임자 해리 홉킨스(Harry Hopkins) 지도아래 총 $31억을 지출하였는데 현금이 아닌 물품으로 지원하였다.

  · 절반은 지방정부 3, 연방정부 1 의 비율로 매칭 펀드를 구성하게 하였고 

  · 절반은 필요에 따라 지출하도록 하였다.

FERA는 약 2천만 명에게 일자리를 제공하여 공공시설을 확충하거나 국유지를 개발하도록 하였다. 이 제도는 지원대상자를 선정하는 과정이 너무 비인간적이고 치욕적이며 때로는 정치적인 성격을 띠면서 운영되었기 때문에 FDR의 많은 뉴딜정책 중에서 ‘국가를 굴욕화(national degeneration)’ 시켰다는 혹평을 받는 정책이 되었다.

1933년 하반기가 되어서도 실업문제가 개선되지 않자 1933년 11월 FERA는 민간일자리청(the Civil Works Administration, CWA)을 설립하여 $8억 달러를 들여서 4백 20만개 5개월짜리 단기 일자리를 만들었다. 

연방긴급구조청은 1935년 근거법의 시효(1935년 12월)가 만기되는 바람에 문을 닫고 그 업무는 두 개의 기관, 즉 일자리개선청(The Works Progress Administration, WPA)와 사회안전청(The Social Security Administraion)으로 이관되었다. 

<일자리개선청(Works Progress Administration, WPA), 1935-1943> 

일자리개선청 (WPA)는 행정명령 7034에 따라 1935년 5월 6일 설립되었다. 초대 청장은 홉킨스(Harold Hopkins)였다. 1939년에는 일자리계획청(the Work Projects Administration)으로 개명하였다. 대부분 비숙련지원자를 동원하여 공공사업을 수행하였는데 1935년 예산은 $49억 이었고 이는 당시 GDP의 6.7%에 달하는 거액이었다. 

반드시 지방정부와 협력하여 사업이 지원되었는데 통상 연방정부가 10%-30%의 재원을 주로 임금으로 지원한 반면 지방정부는 토지나 교통수단이나 혹은 물자를 공급하였다. 이 프로그램으로 1천 km 이상의 도로와 1만개 이상의 교량이 건설되었으며 주택건설과 공황활주로 건설도 함께 이루어졌다.

이 프로그램으로 건설된 사업 중 단일사업으로 가장 큰 것이 TVA 사업이며 그 외에도 대통령 휴양시설인 캠프 데이비드와 금문교 진입도로 건설 등이 이 사업으로 지원되었다. 약 3백만 명에게 일자리를 제공하였고 문을 닫는 1943년까지 총 850 만개 고용효과가 발생했다.

⑦ 국가산업부흥법(The National Industrial Recovery Act, NIRA, 1933년 6월 16일)

이 법은 대통령으로 하여금 경제부흥을 위하여 2년 동안 한시적으로 산업활동에 개입하여 공정한 임금, 가격, 판매 혹은 경영에 개입하는 것을 허용하도록 하는 법이다.  이 법에 근거하여 국가부흥청(the National Recovery Administration, NRA)와 공공일자리청(the Public Work Administration, PWA)가 설립되었고 초대 국장에는 FDR의 최측근인 휴 존슨(Hugh Johnson)이 임명되었다.     

<배경>

NIRA는 FDR의 집권 초 100일 정책의 대미를 장식하는 법이다. 집권 직후에는 오직 금융위기 수습과 농업부문에 몰입되었던 관계로 산업부문에 대한 대책은 4월이 되어서야  모양새를 갖추게 되었다. 존슨, 몰리, 터그웰, 프랭크 및 바루치와 같은 FDR의 브레인 트러스트 들은 대공황의 근본원인을 내부의 구조적인 문제, 즉 과도하고 무분별한 경쟁체제에 있다고 보았다. 따라서 정부는 강력한 행정력을 가지고 계획을 수립하고, 적절히 규제하며 경제단체의 행동을 통제하여 공정하고 질서있는 경제거래를 보장하면서 동시에 작업장의 민주화(democratization of the workplace)를 실현해야 한다고 믿었다. FDR은 이런 규제를 연방정부가 일방적으로 강요할 것이 아니라 경제주체들이 자체의 단체규율을 통하여 스스로 자율적으로 갖추어 나가는 것이 가장 효과적이면서 비개입적이라고 보았다.  

그렇지만 의회에서는 상원의원 와그너, 코스티건, 라폴레트, 블랙 등을 중심으로 산업정책과관련된 법안들을 열심히 준비하고 있었다. FDR은 측근 몰리에게 지시하여 이들 상원과협력하여 입법안을 마련하게 하였다. 1933년 5월경 기업인들과의 협력을 통하여 상무부장관 디킨슨의 안(주로 공정거래에 관한 내용)과 NRA청장 존슨의 안(주로 공공일자리에 관한 사항)이 준비되었는데 이 두 안을 1933년 5월 15일 의회에 상정하였다. 하원은 7일 만에 통과했으나 상원에서는 진통을 거듭했다. 기업인들과 재계가 강력하게 반발하고 나섰다. 쟁점은 독점금지법의 예외적용 문제였다. 우여곡절 끝에 와그너의 리더십을 바탕으로 6월 13일 57대 24의 표결로 상원을 통과하였다. FDR은 6월 16일 서명하였다.

이 법의 구조와 내용은 다음과 같다.

<Title 1> 산업부흥

    제2조 : 이 법의 시효는 2년

    제3조 : 경제 거래나 경제기관은 대통령이 허용한 공정경쟁의 규율에 따를 것  

    제5조 : 위 제3조의 경우에 독점금지법의 예외로 간주할 것   

    제7조(a) : 노동조합 결성권 허용 및 노조비가입채용계약(yellow-dog)의 금지,  

    제7조(b) : 작업규칙을 제정할 것     

    제7조(c) : 자율적 타협이 어려울 때의 대통령의 강제규칙 적용권 허용

    제9조 : 석유 파이프 라인과 가격통제 허용

    제9조(b) : 법 위반시 석유지주회사의 모든 관계회사 강제인수권한 허용

<Title 2> 공공일자리청(the Public Works Administration) 설립

    제201조 : 2년 일몰제

    제202조 : 공공일자리의 유형 

    제203조 : 지방 정부 및 기관에 대한 지원방법

    제204조 : $4억 달러 지원 

    제208조 : 대통령의 $2천 5백만 달러 증액 가능

    제209-220조 : 재원조달 방법

<Titla 3> RFC에서 PWA로의 업무이관에 관한 규정

(평가) 

불과 2년 동안만 발효할 이 법에 따라 무수한 작업규칙, 경제활동 규제 및 인허가 원칙이 국가부흥청(NRA)을 통해 발생하였다. 규제문서의 양만 1만 3천 쪽이었고 1만 천개의 규제에 4500명의 인원이 기업을 감시하고 옥죄었다. 정부와 기업 사이에 수없는 마찰과 갈등이 일어났으며 특히 1935년 5월 27일에는 <Title1>의 작업규칙 규제가 위헌이라는 판결을 받게 되었다. (Schechter Poultry Corp. v. United States, 1935). 그 당시에는 물론 지금까지도 NIRA는 정책적 실패로 평가받고 있다. 

언론에서는“말할 수 없이 나쁘고 상상할 수 없으리만치 더 나쁘다” (unspeakably bad unimaginably worse), “뉴딜의 상상력 빈곤과 대공황에 대한 미약한 처방”(poverty of NDs imagination) and meagerness of its methods against GD) 이라고 했고 리프먼(W.Lippman)은 ”극도의 중앙집중과 독재자적 근성(excessive centralization and dictatorial spirit)에다가 미 국민의 경제활동에 대한 관료적 규제(bureaucratic control of American economic life)라고 맹비난을 가했다. 

노조의 결성과 활동을 적극적으로 지원하는 FDR과 민주당의 정책입장에 따라 현장에서는 엄청난 혼란과 분규와 소요가 발생했지만 담당 주무부서 NRA는 전혀 준비되지도 않았고 노사분쟁을 해결할 조직이나 체계를 갖추지 못했다. FDR은 이런 문제를 해결하기 위하여 NRA감독위원회를 설치했지만 이 또한 문제해결에는 도움이 되지 못했다. 초대 청장인 존슨은 폭발적으로 늘어나는 노사분쟁을 해결하기 위하여 국가노동위원회(The National Labor Board, NLB)를 구성하였지만 항상 기업에 우호적인 방향으로 결정을 내리자 노동자 측에서 존슨에 대한 불신임을 선언하였고 그로 인하여 존슨은 1934년 10월 청장을 사임하였다. 결국 의회가 나서서 1935년 노사관계법(the National Labor Relations Act 1935)을 제정하여 입법적으로 문제를 다루게 되었다.  

<공공일자리청(the Public Works Admin, PWA, 1933-1944>

이 기구는 국가산업부흥법(NIRA)에 의해 1933년 6월 설립되었다. 원래 설립 초기에는 공공일자리를 위한 연방긴급기구였다가 NIRA를 입법하면서 명칭을 PWA로 바꾸었다. 초대 청장은 당시 내무장관이던 해롤드 이크스가 겸임하였다. 이 기구는 일자리와 경제활력을 제고시키려고 주로 댐, 교량, 학교 건물 등 대형 공사를 발주하여 총 7억 달러를 지출하였다. 

해롤드 이크스가 주도한 PWA는 명칭에서나 업무성격이 해리 홉킨스가 주도한 일자리개선청(WPA)와 비슷해서 많은 혼동이 따르기는 하나 PWA가 국가적 대형 사업을 일으켰다면 WPA는 비숙련 노동자를 고용하여 지역의 소규모 사업을 주도했다고 구분할 수 있다. 

PWA가 이룬 주요 사업은 다음과 같다.

   · 뉴욕시 링컨 터널(Lincoln Tunnel in New York City

   · 키웨스트 해양고속도로(Overseas Highway connecting Key West, Florida)

   · 트리보로 교량 (Triborough Bridge)

   · 캐이프 카드 철도교량(Cape Cod Canal Railroad Bridge)

   · 보온 교량(Bourne Bridge)

   · 새거모어 교량(Sagamore Bridge)

   · 댑(페크 댐, 후버 댐, 그랜드 쿨리 댐, 팬사콜라 댐)

그러나 대형 주택건설 프로젝트는 목적한 성과를 거두지 못한 실패한 정책으로 평가되고 있다.

⑧ 다목적공공사업과 노리스(George Norris) 상원의원   

초기 뉴딜의 다목적 공공사업은 테네시밸리공사법(the Tennessee Valley Authority Act, TVA, 1933년 5월 18일)으로 수행되었다. 이 TVA 사업의 목적은

 · 테네시강 유역 광대한 지역(테네시,알라바마,미시시피,켄터키,조지아,노스캐로라이나 등)의

 · 홍수조절,

 · 전력공급,

 · 650 마일 수로개발 및 조운,

 · 비료생산 등을 통하여 지역 경제발전과 일자리 창출

 · 관광 휴양

 · 자연보호 

이었다. 원래 이 사업은 네브라스카 주 상원의원 노리스가 1920년대부터 ‘머슬 숄즈(the Muscle Shoals Project)라는 이름으로 지지해 오던 사업이었다. 그러나 공화당의 쿨리지 대통령과 후버 대통령은 번번히 의회의 결정을 거부했는데 그 이유는 혜택의 대부분이 민주당이 주도하고 있는 남부지역에 쏠린 때문이었다.  

(조지 노리스 상원의원)

FDR의 뉴딜을 가장 강력하게 지지한 네브라스카 공화당 상원의원 노리스(1861-1944)는 미국의 지방전력화 사업의 대부로 평가받고 있다. 그는 가난하고 헐벗은 지방에 전력을 공급하는 일이야 말로 보통 사람들에 의한 민주주의 발전과 문화 번영에 가장 필수적인 일이라고 보았다. 그는 “가장 모범적인 입법”이라는 제목의 1934년 연설에서 이렇게 말했다.

  “ 좋은 정부를 가지고 또 유지하기 위해서는 반드시

    자유를 사랑하고 

    교육을 받았으며

    현명한 시민들이 

    자신의 권리와 자유를 보호하고 방어할 수 있도록

    항상 주의 깊게 살펴보는 일이다.

    (To get good government and to retain it, 

     it is necessary that a liberty-loving, educated, intelligent people 

     should be ever watchful, to carefully guard 

     and protect their rights and liberties.)“     

1936년 공화당에서 민주당으로 당적을 옮겼으나 곧바로 FDR의 대법원판사 교체 계획에 반대하고 민주당의 부패한 관료정치에 강력히 항거하였다. 1942년 선거에서 패배한 뒤 정계에서 ”나는 정부의 잘못된 것을 시정하고 정부 내의 사악한 것들을 도려내는 데에 대한 내 할 일은 다했다.“고 말하고 물러났다. 케네디 대통령은 자신의 저서 ’위대한 용기(Profile in Courage)에 소개된 7명의 정치인 중에 노리스를 포함시켰다. 

전력이 공급되지 않는 많은 지역의 전력화 사업, 즉 발전,송전 및 배전사업을 위하여 1935년 5월 FDR은 행정명령 7037을 발동하여 지역전력화사업청(the Rural Electrification Administration, REA)을 설립하고 이를 지역전력화사업법(the Rural Electrification Act, 1936)으로 뒷받침하였다. 

⑨ 1933년 글래스-스티걸 법과 은행분리

1933년의 은행법(the Banking Act 1933)이라고도 불리는 이 법은 상업은행과 투자은행의 영업을 근본적으로 분리하는 내용을 담고 있다. 그리고 상업은행의 위험을 줄이기 위하여 다음과 같이 은행의 영업을 금지시켰다.  

  · 민간회사채의 대고객 거래업무,

  · 투기등급증권의 자기매매거래,

  · 증권의 인수 혹은 유통거래,

  · 증권거래 기관과의 연계 혹은 진원공유 .

이 법의 내용 중 은행과 증권사의 직원공유제한은 1999년 그램-리치-블라일리 법(the Gramm-Leach-Bliley Act, GLBA,1999)에 의해 무효화되었다.

이 법의 효력은 연방준비제도에 가맹한 금융기관에만 적용될 뿐 저축은행이나 주법은행에게는 적용되지 않았다, 따라서 1960년대에는 저축은행 등 이 법의 적용을 받지 않는 금융기관들이 새로운 상품(예컨대 MMF)을 대량으로 개발하면서 사실상 은행의 고유 업무인 예금과 대출업무를 잠식하면서 은행의 존립에 심각한 악영향을 미쳤다. 

<제1부 끝>

'<제2부> 가중되는 경제혼란과 제2차 뉴딜​' 로 계속 연재됩니다.