뉴딜(the New Deal) 정책 대해부:<제1부> 정책과 정치의 갈림길 ⑦FDR의 집권100일 계획 (상) > News Insight

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<14> FDR의 집권 100일 계획 : 제1차 뉴딜

 FDR은 취임하자마자 국가비상사태를 선포하고 금수출금지를 비롯한 비상경제조치들을 쏟아냈다. 독자들의 글내용 이해 편의를 위해 우선 FDR이 집권초기 내놓은 입법조치들을 한데 모아 표로 정리해보았다. 이를 토대로 경제개혁조치들을 하나씩 살펴보고자 한다.

① 1933 (비상)경제법(The Economy Act, 1933년 3월 20일) : 공공부문 구조조정

 대통령으로 취임한 지 6일이 되는 1933년 3월 10일 FDR은 $36억 달러에 달하는 연방정부재정규모에서 지출을 약 15%, $5억 삭감하는 비상경제법을 의회에 제출하였다. 2020년 화폐가치로는 약 $100억 달러였다. 그 주요 내용은 중복되는 정부기관을 통폐합시키고 국회의원을 포함하는 공무원의 급여, 퇴직공무원과 군인의 연금을 대폭 감축한다는 것이었다. 특히 연로한 두 대법관(서더랜드와 드 밴터)의 연금을 50%나 감축하고자 하였다. 특히 문제가 되었던 조항은 제1차세계 대전 참전용사에 대한 과거의 혜택을 거의 50%나 줄이는 내용이었다. 참전용사들과 그 가족들의 불만이 터져 나왔다.

한편으로는 1932년 6월의 보너스 군단(The Bonus Army)의 폭동에 이어 제2의 보너스 소요가 일어났고, 다른 한편으로는 이 법에 대한 소송이 제기되었다. 이 법의 일부 조항(보험혜택 거부)에 대해서는 대법원의 위헌판결이 내려졌다. 

최종적으로 정부지출 삭감규모는 FDR이 원했던 $5억 달러에서 $2억 43백만으로 줄어들었으며 실제로 연방정부의 재정적자를 크게 줄이지 못하였고 경제회생에도 기여하지 못했다. 줄이려 했던 공무원 혜택을 석 달 뒤인 1933년 6월 다시 늘렸고 1934년 1월에는 참전용사에 대한 지원을 $12백만 확대했다. 정부의 지출을 줄임으로써 대공황의 타격을 더 심화시켰다는 비판이 일어났다. 대통령으로 취임하고 난 뒤 가장 먼저 취해진 조치라고 할 1933 비상경제법은 두 가지 측면에서 FDR의 뉴딜정책에 매우 중요한 시사점을 던진다.

첫째는 FDR과 그의 측근이라 할 브레인 트러스트는 대공황의 의미를 정확히 인식하지 못했다는 점이다. 연방정부의 재정건전성 유지가 무엇보다도 가장 중요한 정책과제로 보았던 그들은 집권하자마자 제일 먼저 1933년 비상경제법을 제정했는데 문제는 연방정부의 재정건전성 유지가 아니라 민간부문의 구매력을 높이고 해외수요를 개발하여 수출을 늘이는 것이 문제해결의 핵심이었다는 것을 자각하지 못했다. 

둘째로는 연방정부의 구조조정 차원에서 대대적으로 정부조직을 슬림화 하겠다는 것이 잘못이었다. 사실 대공황의 상황에서 정부의 역할은 더 중요해졌고, FDR 정부하에서 많은 기관들이 생겨났고 강화되었음에도 불구하고 거꾸로 정부조직을 줄인다는 법을 제정한 것은 아무리 그 기구가 무의미한 기구였다 할지라도 자가당착적이라고 할 수 있다. 실제로 폐지된 기구는 거의 유명무실한 조직이었으며 그나마 몇 개 되지도 않았다. 결국 FDR과 그의 측근들은 대공황 상황에서 경제현실을 잘못 인식하고 있었고 또 공공부문의 구조조정을 단행한다는 정치적인 제스쳐를 취한 것이라고 볼 수도 있다.

② 농업조정법(The Agricultural Adjustment Act=AAA, 1933년 5월 12일)

일명 농장법(The Farm Bill) 이라고 불리기도 하는 농업조정법은 1933년 5월 12일 상하 양원을 통과하고 즉시 FDR이 서명하여 효력을 발휘하였다. 이 법은 두 가지를 목적으로 하였다.

    1) 심각한 부채를 지고 있는 농민을 금융으로 지원하는 것, 

    2) 농산물 공급을 제한하여 농산물의 가격을 상향시키는 것.

이 목적을 위하여 법에는 다음과 같은 내용을 담았다.

  · 생산할당제도(domestic allotment program) 도입 : 농무부가 사전에 정한 

    생산량을 유지하기 위해 상호 합의한 대로 경작지를 줄이는데 대한 지원

  · 농산물의 유통에 대한 국가적 규제(허가제, 할당제 등) 국가수매

  · 영양공급 지원제도(food stamp의 전신) 

  · 농무부의 지원자금을 마련하기 위한 농산물가공세 도입

이 법은 세 가지 근본적인 한계를 안고 있었다. 

하나는 인위적으로 공급량을 줄이는 과정에서 임신한 가축이나 어린 가축을 강제로 죽이거나 멀쩡한 과일이나 곡물을 소각하는 일들이 발생하면서 도덕적으로 적절한 법인가에 대한 회의가 일어났다. 특히 많은 사람들이 경제적 빈곤으로 굶어 죽는 상황에서 받아들이기 어려운 면이 많았다. 

다른 하나는 농산물 공급을 제한하기 위해 도입된 생산할당제도에 심각한 문제점이 있었다. 농가들이 생산성이 낮은 땅을 휴경지로 책정하고서 정부로부터 지원을 받음으로써 실질적으로 농산물 생산량이 거의 줄지 않았다는 점이다. 

또 다른 하나는 주내에서의 농업생산에 대한 규제와 농산물가공세가 위헌이라는 판결(US v. Butler, 1936년 1월 16일)을 받았다는 점이다. FDR의 주도 아래 의회에서는 1938년 이 AAA법을 개정하여 매 5년마다 법의 내용을 수정하도록 하도록 규정하였다. 그럼에도 불구하고 이 법은 1933년 이후 농가소득을 일정부분 향상시키는 데 크게 기여했다는 평가를 받고 있다.

이 법과 함께 농가채무의 만기를 긴급히 연장해 주고 또한 신규자금을 지원하기 위해 긴급농가주택금융법(the Emergency Farm Mortgage Act)를 통과시켰다.  

③ 농업신용법(The Farm Credit Act, 1933년 5월 12일)과 

   농업신용청(The Farm Credit Administration)

농업신용법은 공식명칭에 잘 나타나 있듯이 농업신용청(FCA)을 설립하여

  · 농산물의 생산과 유통에 대한 자금을 지원하고

  · 연방농가대출법(Federal Farm Loan Act 1916)를 수정하며,

  · 농업유통법(Agricultural Marketing Act 1932)를 수정하고

  · 연방정부의 의무적 농산물 구매를 규정하는 법이라고 되어있다.  

농가에 대한 금융지원을 통합적이고 효과적으로 수행하기 위한 농업신용체계(the Farm Credit System, FCS)를 구축하기 위해 제정된 법으로써 1933년 6월 16일 FDR의 서명으로 발효하였다. 이 FCA와 FCS는 지금까지도 미국 농업금융지원체계로 확립되어있다. 

농업신용체계(the Farm Credit System, FCS)란 중앙행정기구인 농업신용청(the Farm Credit Administration)을 중심으로 전국의 금융기관이나 협동조합이나 토지은행을 설립하여 장단기 대출을 중심으로 운영하는 조직을 말한다. 농업신용청이 주도하여 설립한 조직으로는 

 ·  12개 생산신용조합(Production Credit Associations, PCAs)  

 ·  12개 신용협동은행(Banks for Cooperatives, BCs)  

 ·  12개 토지은행(Federal Land Banks, FLBs), 그리고 

 ·  형동조합 중앙회(Central Bank for Cooperatives)였다.

FDR은 행정명령(Executive Order) 6084호를 발동하여 농업신용청(FCA)을 설립하고 1929년 후버대통령이 설립했던 연방농업위원회(Federal Farm Board)의  인력과 조직을 모두 흡수하도록 하였다. 농업신용청의 주된 기능은 농민에 대한 저리의 신용공급 및 대출구조조정이었는데 특히 농민이 보유하는 주택의 강제몰수(foreclosure)를 방지하기 위해 긴급농가부동산금융법(The Emergency Farm Mortgage Act 1933)를 제정하여 전체의 약 20%에 해당하는 농가에  저리 장기자금을 제공하였다.

④ 금본위제 포기 = Executive Order 6102 (April 5, 1933)

FDR은 집권 이틀 뒤인 1933년 3월 6일 전국적인 은행휴무를 선언하여 은행으로부터의 금의 인출을 중단시켰다. 그리고 1933년 4월 5일 행정명령(Executive Order) 6102를 내려서 미국 내에서 미국 국민의 금화(gold coins), 금괴(gold bullion) 및 금증서(gold certificates)의 보유(hoarding)를 금지시켰다.

이 조치의 법적 근거는 1917년 제정된 적국과의 교역법(The Trading With the Enemy Act of 1917)을 개정한 1933년 3월의 긴급은행법 1933 이었다. 

모든 미국시민은 1933년 5월 1일 이전까지 특별히 규정한 소액을 제외하고는 금화, 금괴 및 금 증서를 모두 온스 당 $20.67(2019년 가격으로는 약 $400)의 교환비율로 연방준비은행에 매각하도록 규정하였다. 규정을 위반하는 사람은 $1만 벌금 혹은 5년 이상 10년 이하 징역을 부과하도록 했다. (이 제한은 포드 대통령이 서명하여 1974년 12월 31일 발효한 법에 의해 무력화됨) 1933년 5월 10일까지 약 $3억의 금화와 $4억 7천만의 금 증서가 지폐로 교환되었다.

초기에는 금 거래 중단은 은행위기를 수습하기 위한 일시적인 조치로 이해되었다. 따라서 달러의 금에 대한 교환비율은 온스 당 $20 수준에서 매우 안정적이었다. 그러나 4월 20일 금 수출에 대한 ‘영구적인 중단’조치가 내려지면서 시장에서의 달러환율은 금에 대해 급격히 떨어지기 시작했다. 특히 AAA에 대한 토머스 수정입법(The Thomas amendment to AAA, 1933년 5월 12일)에서 대통령이 50% 범위 내에서 달러의 금평가(공정가격=$20.67)를 수정할 수 있도록 하고 또 6월의 상하원 공동의정서(joint resolution)로 금조항의 무력화를 선언하자 달러의 시장 금 가격은 급격히 떨어졌다. 

FDR이 당시로써는 놀라울 정도로 파격적인 금 보유 금지조치를 내린 목적은 두 가지다. 

하나는 1913년의 연방은행법(the Federal Reserve Act)이 40% 지불준비 의무를 규정하고 있었으므로 1930년대 막대한 금의 유출로 연방은행이 더 이상 유동성을 공급할 수가 없었던 형편이 깔려 있었다는 점이다. 따라서 민간보유의 금을 중앙은행으로 집중시킴으로써 지불준비자산의 획기적인 확충을 꾀할 수가 있었다.

또 다른 목적은 기본적으로 달러화와 금의 관계를 끊음으로써 디플레의 질곡에서 벗어나기 위한 불가피한 사전 조치였다. 실제로 1932년 대선 이전서부터 디플레에 대한 불만과 인플레에 대한 필요성을 진보진영과 야당이 꾸준히 제기하고 있었고 FDR도 이에 대해 상당히 긍정적으로 평가하고 있었다. 실제로 FDR은 다음해인 1934년 1월 금준비법(the Gold Reserve Act 1934)을 제정하여 그 동안 나온 행정명령의 법적 정당성을 부여함과 동시에 금 가격을 온스 당 $20.67에서 $35.0으로 전격 올렸다. 달러화 가치를 70%나 떨어뜨린 것이다.

한편으로는 인플레를 조장하고 다른 한편으로는 수입을 막고 수출의 경쟁력을 올리기 위한 포석인 것이다. 이 법으로 이제 달러화의 금에 대한 가치, 즉 환율은 대통령이 정하도록 법적인 권한이 주어졌다. 이 권한은 1971년 8월 15일 닉슨의 금 태환 정지조치로 무력화되었다. 이 조치는 달러가 금본위제도에서 금환본위제도로 넘어가는 결정적인 조치다. 금환본위제도란 민간인이 지폐를 제시하는 경우 금으로 교환해 주지 않는 제도로써 금본위제도가 사실상 폐지된 것이나 마찬가지다. 케인즈가 “ 술 취한 금본위제에 불과‘하다고 비판했지만 당시 재무부 부장관 애치슨(Dean Acheson) 마저 반대하다가 해고(1933년 11월)당할 정도로 당시에 금본위제도 포기에 대한 반발이 컸던 점을 생각하면 FDR의 용단이 아닐 수 없는 획기적 조치였다.

⑤ 단기 일자리와 CCC(the Civilian Conservation Corps)

FDR은 일자리 문제를 당장 신속하게 해결하기 위해 일단 행정명령(EO 6101)을 발동하여 단기일자리, 즉 민간보호사업단(CCC) 일자리를 대규모로 일으켰다. 이 행정명령은 긴급자원보호일자리법(the Emergency Conservation Work (ECW) Act, 1933년 3월 31일)을 제정하여 합법화하였다. 처음에는 18세와 25세 사이의 미혼 실업 청년은 대상으로 시작했다가 곧 17세와 28세 사이로 확대되었다. 

주로 연방정부나 지방정부 소유의 자원에 대한 자연보호와 개발 사업에 중점을 두었는데, 산림녹화, 산불장지, 강둑 보호관리, 도로보수, 등 10개 부류의 300여종 사업을 일으켰다. 

   · 구조개선 (교량, 산불감시탑 건축, 시설물관리건물 구축)

   · 교통인프라 개선(트럭도로, 오솔길확장, 산길개발, 활주로 건설)

   · 유실방지(댐보수, 빗물방지, 농작물보호막 설치)

   · 홍수예방(관개시설보수, 방파제 건설)

   · 산림육성(식목, 간목 사업)  

   · 산림보호(산불예방, 산불조기진압)

   · 조경 및 레크리에이션 시설치(공공캠핑시설, 피크닉 지역설치)

   · 목초지 개발(목초지 도로건설, 유해동물제거작업)

   · 야생동식물보호

   · 기타 긴급조치(조사, 모기퇴치)

FDR의 뉴딜 정책 중에서 가장 많이 알려진 정책으로 평가받고 있다. 1933년부터 1942년 까지 총 3백만 명이 참여했으며 가장 활발한 때에는 총 50만 명 이상 동원되기도 했다. 평균 월급은 $30(2020년 가치로 약 $600) 이었고 그 중 $25는 반드시 본가 가족에게로 송금하게 하였다. 

<확장기 : 1935–1936>

1935년 4월 긴급구조자금법(the Emergency Relief Appropriation Act of 1935)이 통과되어 1937년 3월 31일까지 CCC를 운영할 자금이 추가 지원되었고 지원대상 연령도 18세와 28세 사이로 확대되었다.

<목적변경 : 1937-1938>

1937년부터는 향후 3년 동안 자금지원을 계속하는 대신 조직과 지원 대상과 사업목적을 변경하였다. CCC 프로그램을 긴급보호사업프로그램(the Emergency Conservation Work program)로 조직을 변경하고 지원대상도 17세와 23세 사이로 축소하면서 재학 중이 아닌 자나 풀-타임 피고용인이 아닌 자로 자격조건을 제한하였다. 재학 중인 자는 방학 동안에만 참여가 가능했다. 이 프로그램 참가자는 직업교육을 주 10시간 반드시 이수하게 하였다. 

<전쟁준비 : 1939–1940>

1939년 의회는 모든 프로그램을 연방보안국(the Federal Security Agency) 산하로 귀속시켰고 전쟁과 관련된 사업을 중심으로 프로그램을 운영하였다.1942년 제2차 세계대전에 동원하기 위한 징집령이 발동되면서 폐지되었다. 

<계속>