<한국의 주택정책> (16) 외국의 사례(Ⅲ)-독일 > News Insight

 사실상 독일은 제2차 세계대전 이후 최근까지 주택문제가 불거진 적이 없는 나라였다. 경제적으로 세계에서 가장 강한 면모를 보이고 있는 최근에 주택문제가 대두되리라고는 생각하기는 어려웠다. 하지만 현실에서는 독일 대도시의 주택 부족문제가 심화되고 가파른 임대료 상승이 심각한 사회 문제로 부각되었다. 독일은 이러한 문제점이 생겨나기 시작하는 단계에서부터 비교적 일찍 대응하여 왔다. 그러나 그 문제를 쉽게 해결하지 못하고 있다.

독일의 사례를 통해 주택문제의 또 다른 모습을 접할 수 있을 것으로 생각된다. 문제점으로 인식되는 순간에는 이미 늦었을지도 모르는 상황이 전개된다. 즉 주택문제는 오랜 기간 동안 축적되고 소소한 잘못들이 누적되는 양상으로 진행된다. 대세적 전환이 한 번 일어나고 나면 그 추세를 누그러뜨리거나 역전시키기가 상당히 어렵다는 것을 알 수 있다. 이런 측면에서 최근의 독일 주택문제는 아주 흥미로운 주제이다.

그리고 이 문제를 해결하기 위하여 다양한 방법들을 동원하게 되는데 이 방법들 역시 우리에게 시사하는 바가 많다. 주택가격 상승 현상을 어떻게 인식하는지, 그리고 그 인식을 바탕으로 어떤 해결 방안들이 동원되는지 등이 흥밋거리이다. 그리고 독일에서도 실패하는 정책이 많다. 정책 실패의 원인이나 배경을 살펴보는 것도 우리에게는 귀감이 될 수 있다. 

1. 주택시장 동향

동서독 통일 이후 경제적 어려움이 극심하였던 독일 경제는 2010년대 들어 본격적인 성장궤도에 올라섰다. 글로벌 금융위기로 대부분의 선진국들이 곤경에 처하였지만 독일은 탄탄한 제조업을 바탕으로 글로벌 금융위기로 인한 타격을 크게 입지 않았다. 그리고 EU 통합 이후 대외거래 여건이 양호하게 전개되면서 독일 경제는 더욱 빠르게 성장하였다.

경제적 호조가 지속되면서 2010년대 들어 주택가격이 본격적으로 상승하기 시작하였다. 주택가격이 상승하기 시작하는 시점은 대략 2010년 초 무렵이다. 당시는 그리스 이탈리아 스페인 등 남부유럽 주요국들이 심각한 재정위기를 겪지만 독일은 그로 인한 충격이 거의 나타나지 않았다. 오히려 유럽 재정위기를 극복하는 과정에서 유럽중앙은행(European Central Bank, ECB)이 초저금리정책을 추진함에 따라 독일 주택가격은 더욱 상승하는 계기가 되었다. 저금리를 바탕으로 주택 구입이 더욱 늘어났기 때문이다.

독일에서도 주택가격은 인구가 모여드는 대도시를 중심으로 올라가고 있다. 반면 인구 유출 지역(주로 구동독 지역)에서도 나름대로 문제가 발생하고 있다. 빈집이 늘어나고 소수의 거주민들이 사회간접자본 운영비를 부담하여야 하기 때문에 주거비가 상승하는 등의 문제가 생겨나고 있다.

대도시를 중심으로 주택 가격이 상승하는 것은 대도시를 중심으로 일자리가 형성되면서 대도시 (그리고 대학도시) 등으로 인구 유입이 증가하였기 때문이다. 독일 경제가 호조를 지속함에 따라 다른 나라로부터 이민도 확대되었다. 창업을 위한 젊은 층의 유입도 많지만 치근에는 Brexit의 영향으로 독일로 거점을 옮기려는 다국적 기업들도 크게 늘어났다. 그리고 독일 주택에 대한 외국인의 투자도 급증하고 있다. 이에 따라 대도시를 중심으로 주택가격이 높은 오름세를 이어가고 있다. 

독일에서는 주택가격 상승 그 자체를 문제 삼지는 않는다. 문제가 되는 것은 주택 부족으로 인하여 임대료가 급등하는 것이다. 임대료 문제는 심각한 사회 문제로 비화된 상태이다. 임대료가 폭등하는 데 더하여 소위 거주민 축출 현상(gentrification)이 진행되고 있다. 임대업자들은 기존 임대주택을 대폭적으로 개보수하는 공사를 진행하고 이를 통해 임대료 인상을 꾀하고 있다. 이에 따라 임차인들이 대규모 시위를 개최하는 등 사회 불안이 점차 심화되고 있다. 정치권에서는 임대료를 동결하는 등의 조치를 취하였지만 소용이 없었다. 일부 극단적 견해를 가진 사람들은 심지어 주택임대회사 보유 주택을 몰수하여 공공주택으로 활용하자는 주민투표가 제안하기도 하였다.

임대시장이 이와 같은 불안한 모습을 보이는 것은 과거의 안정에 비하면 과히 충격적이라고 할만하다. 독일은 전통적으로 자가주택 보유 비율이 낮다. 따라서 임대시장이 발달되었고 장기간을 안정을 유지하여왔다. 제2차 세계대전 이후 복구 과정에 지은 임대용 주택들이 질적으로 살기에 좋았다. 물가안정, 저렴한 임대료 등을 배경으로 굳이 주택을 소유하고자 하는 경향도 강하지 않았다. 그리고 모기지 대출이 발달되지 않아 주택을 구입하기도 쉽지 않았다.

임대주택에 대하여 보조금을 지급주1)해온 정부와 민간 임대사업자 등은 일종의 암묵적 협약을 통하여 안정적인 임대차시장을 형성하였다. 

주 주택보조금 제도는 주택부족 문제를 해결하기 위하여 민간의 임대주택 건설을 촉진할 목적으로 제2차 세계대전 이후 도입되었다. 정부가 주택을 건설하는 임대업자에게 보조금을 지급하고 보조금이 지급된 주택의 임대료를 통제하는 정책을 시행하였다.

자가 거주 주택의 대출 이자는 소득세 공제 대상이 아니지만 임대주택을 구입하는 데 이용한 대출의 이자는 세금 혜택이 주어졌다. 주택임대소득세에 대해서는 누진적으로 과세되지만 임대 주택을 구입하거나 유지, 보수 등을 위해 들어간 비용은 세금에서 공제하고 있다. 

2. 대세적 상승 전환의 배경

안정적이던 임대시장이 지금과 같은 어려움에 처하게 된 과정을 살펴보기로 하자. 우선 주택 공급가 관련한 그동안의 정책에 대해 알아보자. 대도시의 주택 공급이 부족하게 된 데에는 여러 요인들이 복합적으로 작용하고 있다.

주택공급 제약

1990년대 후반 이래 독일에서는 주택공급이 감소하고 공공주택 건설도 위축되었다. 단기적 안목에서 공공주택을 민영 형태로 전환하기도 하였다. 주택공급을 일시에 늘이기는 쉽지 않다는 점에서 장기적 관점이 적용되어야 하는데 이런 점이 부족하였다. 

사실 1990년 동서독이 통일을 이룬 직후에는 일부 지역에서 주택 부족 문제에 시달렸다. 많은 해외 동포들과 동독 주민들이 서독 지역으로 이주한 데다 베이비 붐 세대의 가족 형성 시기와 맞물리면서 서독지역에서 주택 수요가 공급을 상회하였기 때문이다. 이 문제를 해결하기 위하여 주택 건설을 촉진하는 정책을 다각도로 추진하였다. 

이 결과 1990년대 후반에는 주택에 대한 과잉 투자가 빚어져 주택가격 급락하는 등 후유증에 시달렸다. 이에 따라 주택 건설을 촉진하기 위한 여러 가지 제도, 예컨대 임대용 주택건설에 대한 특혜적인 감가상각 허용 등의 조치를 철회하였다. 그리고 품질이 열악한 주택을 멸실 조치하여 스톡을 조절하는 정책도 취하였다. 

한편 공공주택은 남아도는 형편이었다. 통일 직후 공공주택 건설을 늘리기도 하였지만 동독 정부가 건설한 공동주택이 상당수에 달하였기 때문이다. 동독 정부가 건설한 공동주택을 개선하여 공공임대주택으로 전환하여 공급하였다. 재정적으로 취약한 일부 지방(예컨대 베를린 시)에서는 재정 부담을 줄이기 위하여 이러한 공공주택을 민간(대표적으로 Deutsche Wohnen)에게 분양하였다. 

요컨대 상당히 오래 전에 주택공급을 줄이려는 정책을 추진한 것이 최근의 주택 부족 문제의 간접적인 원인이 되었다. 그리고 직접적인 원인으로는 현재 주택 공급이 원활하지 않다는 것을 지적할 수 있다.   

대도시 지역은 신규 주택 공급이 제한적일 수밖에 없다. 특히 님비 현상과 같은 사회적 요인이 가장 큰 장애물로 작용하고 있다. 신규 주택이 대규모로 건립되면 기존 주택 가격이 하락하여 주민들이 피해를 본다. 그리고 인구 유입에 따른 편의 시설의 부족 등 부작용도 있다. 이런 이유들로 기존 주민들은 대규모 신축 주택 공급을 반대하게 된다.

그리고 요즘에는 여러 가지 규제로 인하여 주택공급이 제한되는 측면도 부정할 수 없다. 정부는 주택의 에너지 효율 증대, 소방 시설 확충 등을 요구하면서 주택건축 비용이 상승하고 있다. 지방 정부에서도 학교 등 공공시설을 짓도록 요구함에 따라 주택 개발 및 건설비용이 과다하게 발생하게 된다. 건축비용 상승을 감당할 수 있는 계층, 즉 고소득층을 위한 고가 주택들은 건설되지만 중저가의 서민용 주택은 건설되기 힘든 구조적 문제점이 있다.

한편 기존 주택의 형태가 인구 및 가정 형태의 변화에 적합하지 않은 면도 있다. 신규 주택 수요는 1~2인이 거주하는 소형주택에 집중되고 있다. 그에 비해 기존 주택의 대부분은 대형이기 때문에 수급이 어긋나고 있다. 주택공급업자들은 소형 주택의 경우 이윤율이 높지 않아 기피하는 반면 이익이 많이 남는 대형건축 신축을 선호하기도 한다.

주택 수요 순식간에 폭발적 확대

주택을 확대 공급하는 것은 여의치 않은데 주택 수요가 확대되는 것은 순식간에 일어났다. 사실 주택 수요가 이동하는 데에는 장애가 없다. 독일의 주택가격 상승은 이와 같이 주택수요가 순식간에 늘어나면서 시작되었다. 이와 같이 촉발된 주택 문제는 여전히 해결되지 않았고 심각한 사회 문제로 비화되고 있다. 주택 수요의 급증은 튼실한 경제에서 비롯되었다는 점에서 최근의 주택 문제는 “개혁 성공의 저주”라고 표현될 수도 있을 것이다. 

독일 경제는 2008년 글로벌 금융위기 와중에 세계에서 가장 강력한 경제로 부상하였다. 튼튼한 제조업을 갖추고 있는 데다 주택가격 하락 및 금융 부실 등이 발생하지 않았다. 일찍이 성공한 노동개혁주2)을 바탕으로 2009년 글로벌 금융위기 당시 GDP가 큰 폭으로 감소하였음에도 고용조정은 거의 없었다. 

주 독일은 하르츠(Hartz) 위원회의 보고서를 반영한 ‘아젠다2010’을 2003년 발표하였는데 노동시장, 사회복지, 재정, 교육 훈련 등의 여러 부문에 걸친 개혁방안을 담고 있다. 

이를 고용기적(Beschäftigungswunder, employment/job miracle)이라고 부른다. 제2차 세계대전 이후 이룬 ‘경제기적’에 비견해서 사용되는 말이다. 그리고 2012년 유럽 재정위기에도 건전한 재정을 배경으로 독일 경제는 성장세를 지속하였다.

튼튼한 독일 경제는 세계적 경기위기 상황에서 사람들의 주목을 받게 되었다. 글로벌 금융위기 당시뿐만 아니라 유럽재정위기를 겪으면서도 독일 주택은 안정적인 오름세를 보였다. 이에 따라 안전자산(Safe Haven)으로서 인식되기에 이르렀다. 특히 원금을 보장하는 데 더하여 수익까지 창출할 수 있는 자산으로 인식하는 분위기가 형성되었다(Rayasam 2012).   

* Rayasam, Von Renuka, “German Property Market Soars Amid Euro Crisis,” Spiegel, June 22, 2012.

독일 주택이 두 가지 측면에서 안전자산으로 인식되었다. 하나는 국제적 차원인데 다른 나라 사람들이 독일 주택을 구매하기 시작한 것을 말한다. 다른 나라라 함은 이탈리아 프랑스 러시아 등을 일컫는다. 당시 유로화 붕괴 가능성 등과 같은 불안 심리가 고조된 상황에서 독일 국채 수요가 늘어났다. 독일 국채는 금리가 지극히 낮은 데 비하여 독일 주택은 가격 상승 가능성이 높았다. 따라서 많은 외국인들이 독일 대도시의 주택을 구입하기 시작하였다.  

또 다른 차원은 내국인에 의한 주택구매이다. 그동안 가능하면 임대주택에 살면서 주택을 구입하는 것을 주저하였지만 이제는 적극적으로 주택을 구입하고자 하였다. 독일 국민들이 주택보유 성향이 변한 것은 저금리로 인한 인플레이션 우려 때문이었다. 예상치 못한 저금리로 풍부한 유동성이 형성되면서 인플레이션이 재연될지 모른다는 우려가 생겨났고 안전자산으로서 주택을 구입하게 된 것이다. 이에 더하여 연금이 충분하지 않은 사람들이 주택을 구입하여 임대료 수입을 얻고자 하였다. 저금리가 오랫동안 지속되면서 정기예금 금리에 의존한 생활이 불가능해진 것이 그 배경이라고 할 수 있다. 한편 최근에는 기관투자자들이 주로 주택을 매입하고 있는 것으로 알려졌다. 예를 들면 Vonovia나 Deutsche Wohnen 등의 주택임대사업자 이외에도 금융투자기업들도 많다고 한다. 

결국 독일 주택은 국내외에서 안전자산으로 널리 각인되면서 그 수요가 폭발적으로 늘어나게 되었다. 독일 주택은 안전자산이라는 점에서 cement gold, betongold, concrete gold 등으로 불리게 되었다.

3. 최근의 대응

중앙은행의 역할

독일 중앙은행에서는 독일주택가격이 지속적으로 상승하는 것과 관련하여 그 위험성을 여러 차례 경고하였다. “장기추세나 거시경제 상황, 그리고 인구 구조 변화 등을 종합해 볼 때 독일 주택시장 전체적으로는 큰 문제가 없으나 일부 지역의 주택가격은 고평가된 것으로 보인다.”라는 서술을 매년 되풀이하고 있다. 그럼에도 여태까지 거시건전성 정책 수단을 한 번도 동원하지 않았다.

독일 중앙은행이 주택가격 안정에 직접적으로 나서지 않는 것은 거시건전성 면에서는 큰 걱정이 없다는 의미와 아울러 주택가격의 불균형 정도가 심하지 않다는 평가를 반영한 것으로 보인다. 

사실 독일의 경우 주택 구매자 입장에서는 대출 의존도가 과히 높지 않다. 주3)

주 종교개혁 이래 독일에서는 부채(Schulden)를 죄 혹은 과오(Schuld)라고 생각하는 풍토가 형성되어 있기 때문에 독일 국민들의 부채 의존도는 낮다고 한다.  

은행들도 엄격한 신용평가와 아울러 적정 담보비율 등을 준수하는 등 건전성을 각별히 신경 쓰는 것으로 알려져 있다. 특히 자금 차입자의 채무 변제 능력(소득, 직업, 고용 형태, 다른 채무 상황, 금융자산 보유 정도 등)에 대해서는 비교적 엄격하게 평가하는 풍토가 있다. 그리고 대출금리는 고정 금리가 대부분이고 대출 기간의 길어야 10년 정도이다. 따라서 미국 등지에서 발생한 과다 대출 문제는 심하지 않다고 할 수 있다.

이러한 금융 관행을 바탕으로 독일 중앙은행에서는 경제 성장세가 이어지고 고용 안정이 지속된다면 차주의 채무상환능력(debt-servicing capacity)이 크게 저하되지 않을 것으로 판단하고 있다. 그리고 현재의 주택가격 수준이나 변화 정도는 거시건전성의 면에서 우려하지 않아도 된다고 보고 있다. 

한편 주택가격의 고평가 정도는 과히 높지 않은 것으로 평가하고 있다. 독일 중앙은행의 보고서에 따르면 최근 주택가격은 적정 가격에 비해 대략 11% 정도 고평가되었다고 한다. 그리고 이 정도의 괴리는 시장에서 충분히 조정될 것으로 보고 있다(Hertrich 2019).

  * Markus Hertrich, “ A Novel Housing Price Misalignment Indicator for Germany,” Deutsche Bundesbank Discussion Paper No 31/2019.

임대료 동결 정책

중앙은행과는 달리 정부에서는 좀 더 적극적인 대응책을 강구하였다. 그렇더라도 주택가격을 통제하거나 인위적으로 내리고자 하는 정책은 아니었다. 정부의 주택정책 주안점은 임대시장의 안정에 맞춰져 있다.

그리고 세금 등을 단기적으로 조정하여 주택의 수급에 영향을 미치려고 하지도 않았다. 다만 투기 목적의 주택 소유와 매매에 대해서는 세금을 중과하는 방법을 사용하고 있다. 일명 투기기간(speculative period) 이내에 보유 주택을 매도하는 경우에는 사세 차익에 대하여 양도세를 부과하고 있다. 투기기간은 주택 매입 시점으로부터 10년으로 설정되어 있다주4) 

주 불가피하게 처분해야 할 사유가 있거나 임대 등으로 사용한 경우에는 투기기간중에 주택을 매도하더라도 양도세가 면제될 수 있다.

정부의 정책은 임대료를 직접적으로 규제하고자 하는 정책과 종합적인 주택공급 확대 정책 두 가지로 나뉜다. 독일 정부는 주택 부족 문제를 일찍부터 인식하고 있었다. 주택공급을 확대하기 위한 종합대책은 2014년에 처음 마련하였고 임대료 동결 조치는 2015년에 시행되었다. 주택가격이 본격적으로 상승한 지 얼마 지나지 않은 시점이었다. 

주택가격 상승에 편승하여 임대료가 급등하는 양상이 나타났다. 주택가격 상승은 주택 공급이 주택 수요에 비해 저조하다는 의미인데 이는 자가주택 거주율이 낮은 독일에서는 임대주택이 부족하다는 것을 의미한다. 이 상황에서 단기간에 임대주택을 확대 공급하는 것이 불가능한 반면 임대료는 지속적으로 상승함에 따라 임대료를 규제하는 조치를 내린 것으로 이해된다.   

임대료 규제는 2015년 당시 법무부 장관인 Heiko Maas 주도로 추진되었다. 임대료 규제는 독일어로 Mietpreisbremse이고 영어로는 rent brake 정도로 번역된다. 2015년 6월 베를린시 정부가 처음으로 시행하면서 다른 도시에서도 도입하기 시작하였다. 해당 지방의 평균 임대료 10% 이상의 수준으로는 임대료를 책정하지 못하도록 규정하였다.

임대료 규제는 주택임대차법(The Tenancy Law Adjustment Act, MietAnpG) 개정을 통해 법제화되었다. 이 법률 개정으로 임대인이 임차인에게 주택에 관한 정보를 제공할 의무를 강화하고 임대료에 대한 불만 불편 사항에 대한 이의를 쉽게 제기할 수 있도록 규정하는 한편 임대료 상한선을 정하였다. 최초 임대차 계약이라 하더라도 그 지역의 4년 주5) 평균 임대료보다 10% 이상 넘지 않도록 정하였다. 

주 2020년부터 임대료 지수 산정 기간을 4년에서 6년으로 연장하는 조치를 취하였다.

지난 4년간 연평균 3.9% 이상 오른 지역을 대상으로 이 규정이 적용되었다. 또한 기존 임차인에게는 대규모 보수 공사를 시행하더라도 8% 이상의 임대료 인상을 금지하였다. 그리고 관계 당국에서 임대료 지수(Rent indexes)를 합리적으로 제공토록 하였다. 주변 지역과의 비교 등을 통해 정부가 임대료 지수를 작성 발표하고 이를 임대료 인상의 기준으로 삼도록 하였다.

하지만 이 정책은 오히려 부작용만 초래하였고 실제로는 임대료 상승을 막지 못하였다. 베를린에서는 임대료가 연평균 10% 이상씩 상승하였다. 그 이유는 대부분의 임대인들이 낮은 임대료에 임대를 주저하게 되기 때문에 실제로 임대주택 공급이 줄어들었기 때문이다. 이와 같은 이유로 임대료가 빠르게 상승하는 데 대응하여 베를린 의회는 2019년 10월 더욱 강력한 방안인 임대료 동결을 결의하기도 하였다.주6)

 독일의 임대료 상한제의 효과와 문제점에 대해서는 별도의 자료 “<참고자료 A> 독일의 임대료 상한제와 그 효과”로 정리하였다.

주택 문제 해결을 위한 확대 회의

독일은 2014년 주택문제을 해결하기 위한 종합계획을 수립하기 위한 대책 회의(The Alliance for Affordable Housing and Building)를 소집하였다. 연방정부(총리 포함), 의회, 주정부 및 지자체 등 정부와 기타 관련 단체들이 참여하였다. 이 회의의 목적은 주택 현안에 대한 토론을 거쳐 장기 계획을 수립하는 것이었다. 1년만인 2015년 11월 최종 보고서 채택하였는데 주택 공급을 확대하는 것이 주요 내용이었다. 시가에 비해 80%나 낮은 택지 공급, 도심 지역에서 고밀도 개발 허용 등을 포함하였다. 하지만 실제로는 이 내용대로 집행되지는 않았다. 여러 가지 제약 요인이 있기 때문이었다. 동일한 회의가 2018년에 다시 개최되었다.

이 계획은 주택정책 관장 부서인 the Federal Ministry of the Interior, Building and Home Affairs(BMI 주7))가 주관하고 관계 부서간의 협조를 구하기 위하여 협의회를 구성하여 추진되었다. 

주7) 독일어로 표기하면 Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat인데 앞의 내무부에 해당하는 부분을 약자 BMI로 줄여 표시한다.

BMI는 주택정책의 목표가 주택건설을 촉진하는 것이라는 점을 확실히 선언하였다. 그리고 임대시장에서 가장 열악한 지위에 있는 계층(the lower end of the rental market)에게 혜택이 돌아가도록 신규주택을 건설하고 기존 주택에 대한 투자를 늘여나가겠다고 밝혔다.

2018년 9월 21일 주택문제 해결을 위한 확대 회의가 재차 소집되었다. 그 회의 결과를 참고로 정리하였다. 주택 공급을 확대하기 위한 다양한 방안들이 포함되어 있다.주8)

주8) 이와 관련하여 별도의 자료(B) “<참고> 2018년 Alliance for Affordable Housing and Building의 주요 내용”을 참조하기 바란다.

4. 성과와 문제점

연방정부가 택한 정책 방향은 장기적인 관점에서 옳다고 여겨진다. 하지만 실제 그 성과는 가시적으로 나타나지 않고 있다. 주택 공급을 확대하기 위한 확대회의를 2014년에 개최한 데 이어 2018년에도 개최한 것 자체가 대도시 지역에서 주택을 확대 공급하기가 쉽지 않다는 것을 뜻한다.

한편 주요 지방정부는 임대료 규제에 초점을 맞추고 있다. 베를린시는 2019년 10월 22일 5년동안 임대료를 동결하는 조치를 내렸다. 새로운 계약에서 종전의 임대료 이상을 받지 못하도록 규정하였고 세입자에게 임대료를 낮춰달라고 요구할 권리를 부여하였다. 이 경우에도 2014년 이후 신축한 주택은 예외로 두었다. 이에 더하여 2020년 11월 23일부터는 과도한 임대료를 책정한 임대인에게는 벌금을 부과하는 조치까지 단행하였다. 이에 대응하여 임대인들은 헌법소원을 제출하여 현재 헌법재판소에서 다툼이 벌어지고 있는 상황이다.주9)

주9) Knight, Ben, "Berlin's new rent freeze: How it compares globally," DW, October 23, 2019. (https://www.dw.com/en/berlins-new-rent-freeze-how-it-compares-globally/a-50937652).

 Knight, Ben, "Berlin landlords forced to reduce rents, Deutsche Welle (DW), Novemebr 23, 2020. (https://www.dw.com/en/berlin-landlords-forced-to-reduce-rents/a-55704047).

요컨대 직접적인 임대료 규제 정책도 효과가 없었다. 게다가 지방정부의 임대료 규제는 중앙정부의 주택 공급 확대 정책과 상충되는 면이 있다. 임대료를 인위적으로 낮추면 임대 사업의 수익성이 약화되어 임대업자들은 주택을 건설하는 데 소극적일 수밖에 없다. 

5. 시사점

오랜 기간 안정을 구가하던 독일 주택시장에서 대세 전환이 이루어지게 된 것은 전혀 예상치 못한 요인으로부터 비롯되었다. 통일 이후의 어려움을 극복하고 경제가 본격적인 도약 단계에 접어들면서 독일 경제의 신인도가 높아진 것이 그 배경이다. 경제에서도 호사다마의 원리가 적용되는지도 모르겠다. 경제가 좋을 때에도 역작용 형태의 불안 요소가 잉태될 수 있다는 점을 항상 잊지 말아야 할 것이다.    

독일 사례는 국민 생활에서 주택이 차지하는 중요성을 다시 확인할 수 있다. 임대 제도는 국민 생활의 근간에 해당한다. 임대료가 급등하면서 생활의 근간이 흔들리고 말았다. 앞으로 새로운 주택 체제를 구축하기가 쉽지 않을지도 모른다. 그리고 주택보유비율을 높이는 방향으로 나아갈지 여부가 정책적으로 확정되지 않은 것으로 보인다. 앞으로 독일이 새로운 주택체제를 어떻게 구축해나갈지가 매우 흥미롭다.    

하지만 적어도 현재의 정책적 접근법은 우리 입장에서는 귀감을 삼을 만한 것들이 꽤 있다. 먼저 주택가격 상승과 관련하여 거시건전성 차원에서 정책적 관심을 놓지 않고 있다는 점을 지속적으로 시장에 알리고 있는 것은 매우 큰 의미가 있다. 시장에서 잘못된 정보 등이 형성되지 않도록 당국에서 적극 나서고 있는 것으로 평가할 수 있다. 

좁은 의미의 주택정책에 있어서는 그 내용이 장단기적으로 조화롭게 구성된 것으로 보인다. 시장 가격을 직접적으로 통제 관리하겠다는 생각은 강하지 않다. 대신 단기적으로는 저소득층의 주거문제에 초점을 맞추고 보조금 등을 확대  지급함으로써 주택가격 상승의 부작용을 최소화하고 있다. 장기적으로 주택 공급을 확대하겠다는 것은 올바른 방향으로 보인다. 그리고 주택 공급을 확대하는 과정에서 민간의 주택 공급 능력을 활용하겠다는 것도 현명한 방안으로 평가된다. 

한편 주기적으로 문제를 점검하고 대책을 마련하는 것도 인상적이다. 주택 문제를 일거에 해소하겠다는 장밋빛 계획보다 실제적인 방안을 강구하고자 하는 정책적 접근법이 우리나라에 대해 시사하는 바가 많다. 특히 여러 이해관계자 등의 의견을 충분히 수렴하는 과정을 거치는 것도 귀감으로 삼아야 할 것이다. 이는 합리적인 방안을 도출하기 위한 정당한 절차일 뿐만 아니라 실행의 실효성도 확보하는 데 도움을  줄 수 있을 것으로 평가한다.   

주택 공급을 제약하는 것은 비단 물리적 자연적 요인에 그치지 않는다는 점도 유의할 필요가 있다. 독일의 경우 사회적 제약 요인이 주택 공급을 제한하는 핵심적 요인이 되고 있다. 이는 주택 공급을 확대하는 것이 생각보다 어렵다는 점을 의미한다. 이 사례는 주택 공급의 중요성을 다시 한 번 더 확인하고 있다. 주택문제가 가시적으로 나타나지 않은 단계에서도 주택의 공급을 일정 수준으로 유지하는 방안 등을 미리 강구해두는 것이 현명할 것으로 생각된다.

별첨

<참고 자료 A> 독일의 임대료 상한제와 그 효과

현재 임대차 관련 법률은 2001년에 제정된 임대차법률개정법(Mietrechtsreformgesetz)이다. 이 법률은 임대차 계약 해지 조건과 임대료 인상 제한 등 임차인을 보호하는 내용을 포함하고 있다. 

주택 임대차 계약은 특별한 사유가 없는 한 원칙적으로 계약기간의 제한이 없는 무기한 계약이다. 임차인은 임차계약을 3개월 이전에 사유를 밝히지 않고도 통지함으로써 해지할 수 있다. 반면 임대인은 최대 9개월 이전에 타당한 사유를 서면으로 통지해야만 해지할 수 있다. 임대인의 해지 통지기간은 임대기간이 5년 및 8년에 되었을 때 각각 3개월씩 연장된다.

임대인이 임대차 계약을 해지할 수 있는 사유는 상당히 제한적이다. ① 임차인이 임대료를 납부하지 않는 등 의무를 이행하지 않는 경우, ② 임대인이 주택을 자신 또는 가족이 거주토록 하고자 할 경우, ③ 임대인이 임차계약으로 인해 주택을 적절히 경제적으로 활용하지 못할 경우 등이다.

이와 같은 임대차법이 시행중인 상태에서 임대료를 규제하는 법안이 2015년 새롭게 시행되었다. 하지만 임대인들은 법률을 준수하기보다는 자신의 이익을 추구하는 방향으로 법률을 우회하는 수단들을 강구하게 되었다. 2019년 the German Institute for Economic Research (DIW)가 발간한 보고서에 따르면 대부분의 도시에서 실제 임대료가 상한선보다 높게 형성되었고 규정대로 계약이 진행되는 경우는 2~4% 정도에 불과한 실정이다.

임대인이 이 규정을 회피할 방법은 다양하다.주10) 

주10) the Economist, "Why Germany’s rent brake has failed," June 15, 2018. 

대규모 증개축을 시행하는 경우, 2014년 이후 건설된 경우 등에 대해서는 이 규정이 적용되지 않았다. 규제가 시행되기 전 통상적인 가격에 비해 110% 이상 높은 수준에서 체결된 경우에는 소급 적용되지 않는다. 그리고 이 규정을 무시하는 집주인을 제재하는 방법도 마땅치 않다. 

집주인은 이제까지의 임대료를 공개할 필요가 없다. 세입자가 새로운 임대차 계약을 체결하면서 임대료 상한 규정을 지킬 것을 요구할만한 상황도 아니다. 임대주택이 부족한 상황에서 임대료 상한을 지킬 것을 요구하면서 계약을 체결하고자 하는 임차인은 거의 없기 때문이다. 이 규정을 적용받고자 하더라도 집주인은 다른 부대비용 등을 요구하게 되면 속절없이 그 비용을 임차인이 부담하여야 한다. 

결국 이 규정으로 인하여 임대주택 공급이 위축될 수밖에 없었다. 집주인 입장에서는 임대를 놓기를 주저하게 되었다. 임대료로 주택 유지비용 등을 감당하기 어렵기 때문이다. 임대를 놓기보다는 주택을 매각하는 경향도 대두되었다. 심지어는 빈 채로 방치하는 경우도 생겨났다. 제2 주택으로 사용하거나 지인에게 무상으로 공급하기도 하고 비공식적 계약을 통해 시장 가격 이상의 임대료를 수취하기도 하였다. 반대로 임차인이 기존의 주택에 예상보다 훨씬 긴 기간을 거주하게 되었다. 새롭게 이사할 공간을 확보하기가 쉽지 않기 때문이다. 결과적으로 임대주택이 출회되지 않게 되었다.  

임대료가 상승하는 상황에서 임대료 상한제가 시행되는 경우 집주인은 대규모 증개축을 시행한다. 임대료 상한을 회피하여 높은 임대료를 받을 수 있기 때문이다. 이 과정에서 임차인들은 쫓겨나게 된다. 대규모 증개축에 동의하지 않는 경우 공공시설 개조 공사 등을 통하여 입주민들의 생활을 어렵게 하는 등 주거 환경이 급격히 악화된다. 

한편 1990년대에 도입한 공공주택 건설 촉진책을 활용하기도 한다. 민간 개발업자가 주택을 짓고 20년 이상 임대하는 것을 약정하고 주택을 건축하는 경우 정부가 보조금을 지급하고 있다. 현재에도 이 조항을 활용하여 구옥을 헐고 신축 공사를 감행하면서 사실상 임대료 상한선 규제를 회피하는 것이다.

이와 같은 여러 가지 우회수단을 통해 임대료가 오히려 상승하였다. 대규모 보수를 거친 임대주택은 임대료 상한 대상이 아니다. 이러한 규정의 허점을 이용하여 일부 임대인들은 고급화하는 전략을 택하였다. 결과적으로 이러한 주택을 중심으로 임대료 큰 폭으로 상승하였다. 실제로 이런 요인들이 겹치면서 베를린에서는 임대료가 연평균 10%씩 상승하였다. 임대료가 인상폭에 대한 규제가 있기 이전에 비해 더욱 빠르게 상승하였다.

한편 실제로는 엉뚱한 계층이 혜택을 보는 경우도 나왔다. 임대료 상한 대상 주택에 사는 사람들은 결코 저소득층이 아니다. 통상적으로 임대인의 입장에서는 고소득 가구가 입주하는 것을 반기기 때문에 임대료 인상 상한 대상 주택에 대해서도 가급적 고소득 입주자를 선호하게 된다. 결과적으로 저소득층을 보호하기 위한 임대료 상한제의 혜택을 고소득층이 보고 있다.

그 외에도 여러 가지 부작용이 속출하였다. 가장 심각한 것은 기존 임대 주택의 질적 저하였다. 보수비용을 충당하지 못함에 따라 보수를 지연하는 등의 문제가 발생하였다. 풍선 효과 유발 문제도 심각하였다. 일종의 암시장도 생겨났고 주택이 아닌 콘도미니엄 가격이 급등하는 현상도 나타났다.

이와 같은 현상을 임대시장이 양분화된다는 관점에서 분석하고 그 효과가 크지 않다는 분석이 대세이다. 규제가 시행되고 나면 공식적인 시장에는 이 규제를 지키려는 사람들만 남게 된다. 반면 별도의 사람들은 별도의 시장을 조성하게 되는데 높은 임대료를 내겠다는 사람이 생겨나면서 높은 임대료가 형성되는 주택이 생기게 된다. 이와 같이 임대시장이 두 가지로 분화되는 것은 필연이고 기존 임대시장 대신 신규 임대시장이 가격을 주도하게 된다는 분석이다(Mense et al. 2019).

 * Mense, Andreas, Claus Michelsen and Konstantin A. Kholodilin, "Rent Control, Market Segmentation, and Misallocation: Causal Evidence from a Large-Scale Policy Intervention," Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (German Institute for Economic Research), Discussion Paper No. 1832, 2019.

별첨

<참고자료 B> 2018년 Alliance for Affordable Housing and Building의 주요 내용

2018년 주택건설 촉진 확대회의 결과는 4가지 분야로 집약된다. 주택 투자 및 건설의 촉진, 저렴한 가격에 주택을 공급하는 방안, 건축비 절감 방안(숙련노동자 확보 방안 등), 택지 확보 방안 등이 그것이다.

(1) 주택건설 촉진

정부가 공공주택 건설을 확대하는 데 적극 나서기로 하였다. 2006년 연방정부 업무를 개혁하면서 공공주택 업무를 지방정부로 이관하고 연방정부는 재정을 지원토록 하였는데 당시 계획으로는 이 재정 지원은 2020년 이후에는 중단하는 것이었다. 이 결정을 수정하여 2020년 이후에도 공공주택 건설을 위한 연방정부 보조금을 지급하기로 하였다. 2024년까지 매년 10억 유로를 공급하고 지방정부는 지역 사정에 맞게 집행하는 구상이다.

주택건설을 촉진하기 위한 다양한 방안도 추진되었다. 임대용 건물에 대해 감가상각 연한을 단축하는 조치를 취하였다. 2018년 9월로 소급하되 2021년까지 한시적으로 적용된다. 기존의 년 2% 감가율에 더하여 연 5%를 추가로 적용키로 하였다.

기업 등 고용주에 의한 주택 건설을 권장하기로 하였다. 주택문제는 숙련 근로자의 확보에 필수적인 요건으로 보았다. 정부나 기업이 효율성과 경쟁력을 확보하기 위해서는 숙련근로자를 확보하여야 한다고 본 것이다. 연방 정부 및 주 정부, 그리고 민간기업들이 소속 근로자들에게 주택을 공급하는 것을 적극 권장하기로 하였다. 이를 위해 고용주가 주택을 건설하는 경우 그 비용에 대하여 조세 감면 조치를 시행하기로 하였다.

한편 주택 수요를 확충하는 것도 주택 건설을 촉진하는 방책이 된다고 보고 상대적으로 어려운 계층에 대한 지원책도 포함하고 있다. 자녀를 가진 가구의 최초 주택 구입을 지원하는 Baukindergeld 제도가 시행되고 있다. 18세 이하 아동을 가진 가구가 생애 최초로 주택을 구입하는 경우 아동 한 명당 년 1,200 유로를 10년 동안 지원하는 방식이다. 2019년까지 18만 5천명이 혜택을 보았고 관련 예산으로 39억 유로가 소요되었다. 현정부 임기 내에 99억 유로의 예산을 책정하였다. 이 정책은 자가주택 보유율을 높이기 위한 방책인데 이를 통해 임대시장의 안정을 간접적으로 도모하기 위한 것으로 해석된다.

임대료 보조금도 지급하고 있다. 수혜 대상 소득을 신축적으로 인상 조정하여 가구당 보조금 규모를 임대료 상승에 맞추어 지급되도록 하였다. 구체적으로는 소득과 임대료의 변동을 감안하여 주택보조금을 산정할 수 있도록 2년에 한 번씩 주택보조금을 정산토록 하였다.  

그 외에도 에너지 절약형 주택 건설 촉진하기 위하여 관련 비용의 20%에 해당하는 조세 혜택을 제공하는 내용도 포함하였다. 도심 재개발 촉진하기 위하여 도시 재생 사업에 대한 지원을 확대하는 방안도 들어 있다.

(2) 저렴한 가격에 주택 공급

단기적으로는 임차인의 권리를 보호하고 임대료 보조를 확대하는 데 초점을 맞추었다. 임대료 규제 정책을 2025년까지 연장 적용하고 2020년부터 임대료 지수 산정 기간을 4년에서 6년으로 연장하였다. 주택보조금 체계도 크게 손질하여 주택보조금을 인상하고 수혜자 폭을 확대하는 방안을 강구하였다. 특히 중위 소득 수준 이상의 계층을 대상으로 한 주택보조금도 신설하였다.

그리고 주택조합을 결성하는 것을 지원하는 방안을 마련하였다. 연방정부가 600만 유로, 각 지방정부가 추가로 출연하여 주택 조합의 결성을 지원하기로 하였다.

현재 독일에는 400여개의 주택 조합이 약 80만호의 주택을 보유하고 있다고 한다. 주택조합은 자가 소유와 임대의 중간 형태로 볼 수 있다. 조합 주택은 모든 조합원의 공동 소유이기는 하지만 각자의 지분은 다를 수 있다. 가장 절박한 사람이 조합주택에 거주하게 된다. 거주하는 조합원이 주택 사용료를 지급하는 방식이다. 조합원이 되기 위해서는 지분을 매입하면 되고 조합을 탈퇴하면 지분을 청산하게 된다. 

조합의 재산은 매매가 불가능하다. 조합 재산에 대한 투자가 지속적으로 진행되어야 한다. 새롭게 결성되는 조합들이 더욱 성공적이다. 현대적 개념의 주택을 짓고 편의 시설을 갖추기 때문이다. 특수 목적의 주택을 조합원에게 임의로 배분하기도 한다. 사회부조 기능도 수행하는데 예를 들면 조합원이 실업 상태가 되면 나머지 조합원들이 상호 부조하는 방식이다. 각종 문화 행사 등도 공동으로 진행하는 등 일종의 공동체를 형성하기 위한 방책이다.

그 외에도 중개수수료 감축 방안 주11), 지분 매각 방식에 의한 조세 회피를 근절하기 위하여 재산세 제도를 개편하는 방안 등이 포함되어 있다. 대중교통에 대한 투자도 확대할 방침인데 이는 도시 외관에 많은 사람들이 거주토록 유도함으로써 도심권의 주택 가격 및 임대료 상승을 억제하기 위함이다.

주  부동산 매매시 거래비용은 취득세 3.5%, 등록수수료 0.2% ~ 0.5%, 공증인 수수료 0.6% ~ 1.5%, 중개인 수수료 1.79% ~ 3.57% 등으로 구성되는데 매입자는 주택매입가의 6%~9%내외, 매도자는 1.79%~3.57% 내외를 부담하게 되는데 그 부담이 매우 높은 편이다.

(3) 택지 확보

택지 공급을 확대하기 위하여 각 지자체들이 토지의 용도를 변경하도록 적극 권장키로 하였다. 그리고 공공주택 개발을 촉진할 수 있도록 도시개발계획을 변경하는 것도 허용하기로 하였다. 실제로 2017년에는 도시계획법을 개정하여 도심이나 도시 인접 지역 등에서 용적률을 상향 조정하였다. 기존 주택을 좀 더 쉽게 개조주12)할 수 있도록 관련 규정을 고치기로 하였다.

 주 대형 주택을 다수의 분리된 임대 공간을 갖춘 주택으로 리노베이션하거나 1920~30년대 지어진 저층 공동주택을 증축하는 등의 내용이다.

그 외에도 연방 정부 소유 토지를 지방 정부로 이관하여 택지로 활용토록하고 하였다. 건물 건설과 개발을 촉진하기 위한 조치로서 유산 절차 단축, 철도부지 활용 등 다양한 방안들이 시행되고 있다.

(4) 건축비 축소

안전 조항 등을 간소화하되 지방의 특성을 반영하는 방안을 강구함과 동시에 전국적으로 표준화하는 방안을 모색하기로 하였다. 연속 건축(serial construction methods) 및 모듈 건축(the use of modules) 등 효율적 건축 기술을 확대 적용하기로 하였다. 건축 관련 인허가 등을 디지털화하여 관리 비용을 줄이고자 하였다. 건축 관련 표준화 작업, 건물 관리 비용 감축 방안 등을 설계 단계에서부터 반영토록 하였다. 그리고 건설 인력 확보 방안과 건축능력 제고 방안 등도 포함되었다.

(5) 기타

주택 관련 확대회의에서 주택 관련 조사 연구가 보다 심도 깊게 진행할 것을 제안하였다. 그 주제로서는 공공재(the common good)로서 주택을 활용하는 방안, 주택 공급 현황(주체와 지역, 위치 등)에 관한 체계적인 조사, 비주거용 건물을 주거용 건물로 개조하는 방안, 주택보조금의 효과와 개선 방안 등이 주요 주제이다.