입법전쟁 부른 쌀 산업, 지속가능한 미래의 선택은? <4> 우리 쌀의 정치경제 77년사​ (1945-2023) <上> > News Insight

<양곡관리제도의 역사적 시원(始原)>과 전개>

  아시아 몬순지대 답작(畓作 혹은 水田, 논) 농업회인 한반도에서 백성의 주식인 양곡(糧穀, 쌀과 보리 등)이 절대적으로 부족했던 시절 양곡 증산을 위해 경지를 늘리고, 토양을 개량하고, 수리(水利)와 영농법을 개선하는 것은 한반도에서 명멸한 국가와 관리들의 가장 오래된 책무요 의무였다. 양곡의 수급을 조절 적절한 가격을 유지하고 백성에게 공평하게 분배하는 것을 목표로 국가가 일정량의 양곡을 의무적으로 수집, 비축하고 봄철 춘궁기에 식량이 떨어져 초근목피로 연명하며 보릿고개를 넘어야 하는 절량 농가와 백성들을 구하는 구휼(救恤) 사업으로 무상으로 양식을 제공하거나 대여, 대부하고 가을철 수확기에 원곡(元穀) 또는 이자를 붙여 회수하는 양곡관리는 또 하나의 의무였다. 

  역사는 고구려 고국천왕 16년(194년) 때 ‘진대(賑貸) 혹은 진제법(賑濟法, 굶주리는 백성(飢民)에게 양곡을 빌려주거나 무상으로 나누어 주는 구휼제도)’이 처음 도입된 이후 삼국시대의 ‘춘대추렴(春貸秋斂, 봄의 춘궁기에는 나누어 주었다가 가을철 수확기에 거두어 들이는)’ 제도로 발전하였으며, 고려시대에는 성종 5년(986년) 기존의 비축과 대부, 회수 사업을 재정비하고 이를 관장하는 ‘의창(義倉)’이란 구휼기관을 설립 추진했다고 전하고 있다.1)

  고려시대의 구휼사업은 조선시대에는 ‘환곡(還穀)’이란 "흉년 또는 춘궁기에 곡식을 빌려 주고 풍년·추수기에 되받는 제도로  환자(還子) 또는 환정(還政)"이라 부르는 제도로 이어졌으며2) , 양곡의 수집과 비축, 대여, 회수 등 양곡관리의 책무를 체계적으로 수행했다. 그러나 조선 중기 이후 환정이 문란해졌다. 이에 대해 당시 정약용(丁若鏞)은 ”국가재용의 절반은 부세(賦稅)에 의존하고, 나머지 절반은 환자(곡)에 의존하고 있다”고 할 정도로 구빈·구휼보다는 세입에 치중하게 되었다. “환곡이 부렴(賦斂)이지 어찌 진대(賑貸)라 할 수 있으며, 늑탈(勒奪)이지 어찌 부세라 할 수 있는가라고 통탄할 정도로 수탈적 양상을 띠게 되었다”고 한다.3)  

  일제(日帝)는 1910년 8월 29일 한일병합조약체결로 조선을 강점한 후 설립한 식민적 통치기구인 조선총독부를 중심으로 “1910년부터 토지조사사업을 실시 수 많은 농민들의 농지를 침탈함으로써 조선의 토지에 대한 강제적 권리를 확보한 후 자국의 식량 공급, 군량미 충당 등을 목표로 3차례의 ‘산미증식계획(産米增殖計劃)’（1차 1918~26년, 2차 1926~33년, 3차 1940-49년)을 추진하였다. 

산미증식계획(또는 식량 증산, 쌀 증산계획)은 한마디로 토지개량사업(관개 수리 개선·개간·간척)과 농사개량사업(우량품종보급·시비증대·경종법개선)에 의한 미곡 증산”4)을​ 통하여 일제가 필요로 하는 미곡 조달을 위한 미곡공급기지로 개발하기위한 정책이었다. 1920-30년대는 일본 본국의 부족한 미곡 조달을 위하여 한반도에 진출한 일본인 지주와 동양척식(東洋拓殖)주식회사(‘東​拓​’), 그리고 조선인 지주 등을 중심으로 미곡의 생산과 대일본수출이 비교적 자유롭게 이루어졌으나 1940년 이후는 전시군량미 확보를 위한 미곡 공출 등을 위한 조선총독부 등 공권력을 총동원 식민지적 수탈을 강행했다.

   산미증식계획으로 1919년 한반도에는 최초의 화학비료(‘금비, 金肥’, 돈을 주고 사서 쓰는 비료로 그 이전에는 집에서 만들어 사용하는 자급비료 혹은 퇴비를 사용))가 도입 되었으며, 1930년 흥남에 조선질소비료공장의 준공으로 화학비료사용이 본격화 되었다. 3차에 걸친 일제의 산미증식계획은 본질적으로 식민지적 수탈정책이었으나 다른 한편으로 한반도 쌀 농업의 근대적 발전(예를 들면 조사연구, 수리개선, 영농개선 등)을 위한 기반 형성에 기여하는 한편 한반도의 농업구조를 쌀 농업 중심(혹은 편향적) 체제로 구조화시키데 결정적 역할을 하기도 했다. . 

  일제는 1, 2차 산미증식계획의 성공적 추진으로 조선미의 대일본 수출증가로 일본미 가격 폭락으로 일본 농가가 타격을 받게 되자 그동안 비교적 자유롭게 운용되어온 미곡시장에 대한 통제를 시작했다. 이를 위해 조선총독부는 1933년 3월 28일 ‘미곡통제법’을 제정하고 11월부터 시행에 들어갔으며 5), 1934년부터는 산미증식계획 자체를 중단시켰다. 통제법은 “총독부가 도ㆍ부ㆍ현에서 당해 지역 밖으로 또는 조선에서 내지(일본 본국)로 이(수)출하는 미곡의 수량을 월별 평균이 되게 하기 위하여 칙령이 정하는 바에 의하여 출회기에 미곡의 매입을 하고 출회기 후에 미곡의 매도를 할 수 있다(제4조), 미곡의 수입 또는 수출은 칙령에 별도의 규정이 있는 경우를 제외하고는 정부의 허가를 받지아니하면 할 수없다(제7조)”라고 규정, 미곡의 지역 간 이동과 대일본수출을 통제하기 시작했다.

또한 조선인의 미곡 소비를 늘리기 위해 “정부는 미곡의 통제를 도모하기 위하여 특히 필요하다고 인정하는 때에는 칙령이 정하는 바에 의하여 기간을 지정하고 조ㆍ수수, 또는 기장의 수입을 제한할 수 있다(제8조)”라고 규정했다.6) 당시 조선에서는 미곡 대일 수출 격증하면서 소작인들이 식량부족을 겪게 되자 만주 등지로부터 조, 수수, 기장 등 잡곡을 대량으로 수입하고 있었다. 

  총독부의 조선미에 대한 대일 수출 통제가 강화되자 조선의 일본인 및 조선인 지주와 미곡상들은 자신들의 경제적 이익을 지키기 위해 지역별로 곡물협회 등을 조직하기 시작 1934년 9월 ‘조선곡물협회연합회(朝鮮穀物協會聯合會)’를 결성하고 총독부의 조선미 대일 수출 통제 완화를 건의하기도 했으나 1940년 총독부의 전시통제가 강화되면서 해산되었다. 

  총독부는 1937년 일제의 중국, 만주 침략이 개시되면서 군량미 확보를 위해 1940년부터 3차 산미증식계획을 다시 수립 추진했다.7) 1937년 중일전쟁이후 군량미 수요 급증에도 1939년 대한발로 인한 대흉작으로 양곡 확보가 어려워지자 일제는 1939년 ‘미곡배급통제법’을 제정 1940년부터는 쌀의 자유로운 시장 유통을 금지하고 농가 보유 양곡을 강제로 헐값으로 수매(사실상 수탈)하는 ‘의무공출(供出)제’와 배급제를 추진했다. 

  1943년 8월 17일에는 ‘조선식량관리령’을 제정 전시군량미 확보를 위한 강압적인 공출을 확대했다.8) 관리령은 “국민식량의 확보 및 국민경제의 안정을 도모하기 위하여 식량을 관리하고, 식량의 수급 및 가격의 조정과 배급의 통제를 목적(제1조)으로 미맥 등 (미곡, 대맥, 과맥, 소맥, 및 밤)(제2조)의 생산자 및 소작료로 미맥 등을 받는 자(일본인 및 조선인 지주 등)는 조선총독이 정하는 바에 따라 ‘조선식량영단(영단)’에 매도하도록 했다(제3조).조선식량영단은 조선총독의 지시에 따라 식량의 저장과 배급의 업무를 수행하도록 했다.​" ​

  1945년 8월 15일 해방 이후 ‘북위 38도선 이남의 조선’에 대한 미 군정 3년(1945.9.9.-1948.8,15)과 대한민국 건국과 초대 이승만 정부 출범(1948.8.15.), 그리고 오늘의 발전에 이르기까지 대한민국 77년사(1945-2023)를 농정의 관점에서 본다면 그것은 한마디로 ‘양정(糧政)사’ 또는 ‘쌀의 정치경제사’라고 하지 않을 수 없다. 해방 이후 미 군정과 대한민국 양정사 77년의 역사적 전개를 정리하면 대체로 다음과 같이 5단계로 나눌 수 있다.

(1단계) 쌀 부족과 미국 원조 의존 시대 18년 (1945-1963)

(2단계) 쌀 자급을 위한 증산농정시대 13년 (1964-1977) 

(3단계) 양정 전환의 과도기 시대 11년 (1978-1989) 

(4단계) UR 협상과 쌀 산업발전을 위한 구조개혁시대 28년 (1990-2018) 

(5단계) 쌀시장 전면개방과 선진국 시대 (2019-) 

<1> 쌀 부족과 미국 원조 의존 시대 18년 (1945-1963)>

미군정시대의 쌀 강제매입(공출)

  1945년 8월 15일 해방 후 20여 일이 지난 9월 8일 마침내 서울에 진주한 미군은 군정(軍政)을 선포하고 군정청을 설치했다. 그리고 10월 5일 ‘일반고시 제1호’를 발표했다. 일제가 실시했던 강제공출제와 배급제를 폐지하고 쌀 시장개설을 자유화하는 조치였다. 이 조치로 10월 11일부터 쌀 시장의 자유로운 개설이 허용되었다. 10월 20일에는 ‘자유시장 설치에 관한 건’에 대한 일반고시 제2호를 공포하고 쌀 시장개설과 쌀 유통거래를 전면 자유화시켰다. 

  1940년 이후 일제의 강압적 공출제도로 양곡을 수탈당하며 허기진 배를 움켜쥐고 살아야 했던 국민과 농민들은 미 군정의 조치를 쌍수로 환영했다. 미 군정의 쌀시장 자유화 조치로 남한경제는 자유시장경제를 향한 발걸음을 시작했다. 그러나 우리의 경제환경은 자유 시장경제와 가격원리에 따른 합리적 의사결정과 경제행위를 할 수 있는 경제 활동 규범도, 윤리적 경제 행동 준칙도 제대로 갖추지 못하고 있었다. 

  미 군정의 쌀시장 자유화 조치 결과는 참담했다. 쌀 매점매석으로 쌀이 시장에서 사라지는 ‘쌀 실종 사건’이 발생하고 미가는 폭등했다. 자유화된 쌀 시장은 오히려 혼란 그 자체가 되었다. 당시 미 군정은 쌀에 대한 최고가격만 설정하고 그 범위 내에서 자유로운 시장거래를 허용하면 시장가격원리에 따라 수급은 자동조절될 것으로 판단했는지 모른다. 그러나 그와 같은 조치가 시행착오였다는 것을 깨닫기까지는 불과 1개월 반밖에 걸리지 않았다. 

   쌀 시장을 혼란에 빠트린 것은 누구도 예상하지 못한 쌀에 대한 국민과 농민들의 폭발적인 수요 증가였다. “해방 후 남한 인구는 해방 전보다 대략 230만 명(13%) 이상 증대하였고, 일제 말 강제공출 등으로 위축되었던 미곡 소비가 해방을 맞이하여 다시 회복됨으로써 수급 사정을 악화시킨 것이다.” 9)

  일제의 강제징용과 징병으로 해외로 끌려갔던 동포들이 귀환하고 약 100만에 이르는 북한 동포들의 월남으로 쌀에 대한 수요가 걷잡을 수 없이 늘어났기 때문이었다. 공급이 절대적으로 부족한 상황에서 시장 수요의 폭발적 증가로 가격폭등에도 쌀 구하기가 힘들어지는 등 혼란에 빠진 쌀시장을 안정시키기 위해선 절대적으로 부족한 쌀의 시장공급을 늘리지 않고는 해결방법이 없었다. 

  미군정청은 원천적으로 부족한 남한의 식량 공급사태 해결을 위해 ‘점령지역구호정부자금 (Government Appropriation for Relief in Occupied Areas, GARIOA)’으로 미국 농산물 도입을 시작했다. 1946년 6월부터 3년 동안 92만 톤의 양곡을 도입하여 국내수집 양곡과 함께 배급제를 시행 등 양곡관리정책에 나섰다. 

  미군정청은 1945년 11월 ‘일반고시 6호’를 발표하고 쌀 자유시장을 폐쇄했다. 그리고 1946년 1월 25일 미군정청 법령 제45호로 ‘미곡수집령(1946.1)’을 발표하고 2월 1일부터 1945년산 미곡수집에 나섰다. 군정청은 ‘북위 38도선 이남의 조선’에 있는 미곡을 적당한 가격(공시로 결정된 최고 공정가격)으로 수집하고 양곡 생산 농가는 정한 양의 자가소비분을 제외한 나머지 양곡 전량을 양도하도록 했다.10) 그러나 결과는 목표량의 12.7%밖에 수집하지 못한 대실패였다. 

미군정청은 실패를 경험 삼아 자발적 양도보다는 공권력을 이용한 강제수집(강제매수)을 위해 이를 담당할 양곡 관리기구로 1946년 5월 ‘중앙식량행정처’를 신설하고 8월 12일에는 ‘미곡수집령(1946.8)’을 제정 미곡거래에 관한 종합적인 통제체제를 구축하고 1946년산 미곡수집에 나섰다. 수집령은 중앙식량행정처를 중심으로 전국의 시도지사와 군수 등이 해야 할 책무를 정리하여 공권력을 체계적으로 이용한 양곡수집방안을 마련했다. 수집령은 법령제정의 목적과 범위 등을 다음과 같이 규정했다. 

  “(제1조 목적) 1946년 12월 1일부터 1947년 8월 1일까지의 8개월간 조선인에 필요한 식량을 확보하기 위하야 미곡수집에 관한 국가 계획을 완비함에 있음 

   (제2조 범위) 가능한 최대량의 미곡(政府에 依하야 農家로부터 公正한 價格으로 購買함)을 수집하야 정부 통제의 체계를 통하야 조선인에게 한정 배급함을 목표로 함. 중앙식량행정관은 수집계획 수행에 관한 전반적 통할 급 지시의 책임이 유함....”11)

  수집령은 미곡의 강제수집(공출)을 위해 사전에 수집계획을 세워 수확과 동시에 수집을 시작할 것과 수집대상인 미곡생산자를 △개인소유자(자작농가), △소작인, △정부대행기관, △법인소유 농장, △기타 등으로 세분하고 이들로부터 체계적인 수집계획 수립 등을 수립했다. 예를 들면 소작인의 경우 지주가 개인인 경우는 소작인이 할당량을 직접 수집소에 공출하고, 이 경우 지주는 미곡 공정가격에 의해 대금으로 소작료를 대신하며, 지주가 개인이 아닌 경우는 소작료 전량을 수집소에 인도하도록 하고 대가는 공정한 가격에 의해 지불받는다고 규정했다.지주는 소작료를 직접 소작농으로부터 현물로 받지 못하고 공출대금을 공정미가로 정부로부터 화폐로 지급받게 되면서 경제적으로 큰 타격을 받았다.12) 결과는 목표량의 83%를 수집 큰 성공을 거두었다.  

  미군정청은 1947년산 수집을 위해 1947년 9월 27일 ‘미군정법령 제6호’로 아래(상자글)와 같은 ‘미곡수집법 (1947)’을 제정 시행하였다. 이는 전년도에 제정한 ‘미곡수집령(1946)’보다 출하 의무 대상자의 선정 등에 있어서 더욱 치밀해졌다고 평가할 수 있다.13)  전년도에 비해 수집 목표량의 97%를 거두는 대성공이었다. 

 미군정청은 1948년 7월 29일 1948년산 미곡 수집을 위해 미군정법률 제212호로 다시 ‘추곡수집령(1948)’을 다음과 같이 제정했다,14)

  “1948년부터 1949년에 긍한 추동기간 중의 추곡수집에 관하여 규정함을 목적으로 함. 본 영에 추곡이라 함은 대두, 소두, 속, 촉서, 옥촉서, 교맥 등을 포함한 미곡 급 기타 추곡을 지칭함. 정부통제기관을 통하여 북위 38도 이남에 거주하는 조선 인민에게 배급할 목적으로 추곡을 수집(政府가 農家로부터 買上)함을 목표로 함. 중앙식량행정처는 수집 계획의 종합 통할 급 수행의 책임이 유함. 도지사는 각 소할 도내에서 본 계획을 완수할 책임이 유함.  각 농가에 대한 추곡 수집 할당량은 각 해당 부윤 읍 면장 이 추곡수집대책위원회(4項 參照)와 협의하여 결정함. 농가에 대한 할당량을 결정함에 있어서는 추곡 수확 예상고, 종자 소요량 급 정식으로 실제 동거하는 가족의 식량 소요량 등에 대하여 충분히 고려함을 요함. 할당량 결정에 관여하는 공무원 급 수집대책위원은 개인별 할당량에 공정 형평하게 결정함을 세심의 주의를 다하여 보장함을 요함. 특히 (영)세농가를 보호하여야 하며 모든 사정을 충분히 고려하여서 (영)세농가는 소속구 할당량을 개별 배정함에 있어서 대농가보다 적은 비율로 할당되어야 함. (영)세농가에 대한 소요 추곡를 충분히 보유하여 후일 환원 배급의 필요를 배제함이 절대 필요함.”

 그러나 그 시행은 1948년 8월 15일 건국하는 대한민국의 초대 이승만 정부의 몫이 되었다. 미군정 3년간의 양곡관리정책의 실패와 성공의 경험은 이승만 정부의 양곡관리정책으로 계승되었다. 

이승만 정부의 전시(戰時) 관주도 양정관리

  1948년 8월 15일 대한민국이 건국되고 초대 이승만 정부가 출범하면서 10월 9일 ‘양곡매입법 (법률 제7호)’을 제정 시행했다.15)  정부는 부족한 양곡(쌀과 보리)의 확보 비축으로 국민의 균등한 식생활을 보장하기 위하여 당시의 식량부족 상태를 감안 식량의 해외유출 등 불법적인 양곡의 시장 유통은 강력히 통제하는 한편 각 농가에게 매도량을 개별적으로 할당하되 이를 강제적으로 공출하게하는 제도는 폐지하는 대신 정부가 농민들로부터 적절한 가격으로 매입하는 방식으로 정부 수매제도를 개선하였다. 당시 양곡매입법은 제정사유를 다음과 같이 적고 있다.

 “ 농민에게 비교적 생산비에 가까운 대가와 비료 및 보상물자를 제공함으로써 농민으로 하여금 그 생산한 양곡을 정부에 판매하게 하며 정부는 그 매입한 양곡으로써 비농가의 식량에 충당하여 국민의 균등한 식생활을 보장하는 동시에 양곡의 거래와 해외유출을 금지하여 국민경제의 안정을 도모하려는 것임. 

①생산자와 지주는 자가용 식량 및 종곡을 제외한 양곡을 대통령령이 정하는 바에 의하여 정부에 매도하도록 하고, 자가용 식량을 위한 소량의 운반과 매매는 정부매상에서 제외하도록 함. 

②지주는 그 토지경작자로 하여금 지주를 대리하여 그 토지에서의 양곡생산량의 3분의 1을 지정된 기일내에 정부에 매도하도록 함. 

③남조선과도정부법령 제173호에 의하여 중앙토지행정처로부터 토지매수를 계약한 자, 매수한 자 또는 소작인은 불하년부납부량 또는 소작료의 전부를 정부에 납부 또는 매도하도록 함. 

④정부가 매입하는 양곡가격은 대통령령이 정하는 바에 의하여 생산비·생계비 및 물가 기타 경제사정을 참작하여 이를 정하도록 함.”

  1950년 2월 16일 이승만 정부는 우리 양정사상 처음으로 “양곡(쌀과 보리 등)을 관리 비축하여 그 수급과 가격의 조절 또는 배급과 소비의 통제를 함으로써 국민식량의 확보와 국민경제의 안정을 기함을 목적으로” ‘양곡관리법(1950)’을 제정 즉각 시행에 들어갔다.16)  이 법의 제정으로 ‘추곡수집령(1948)’과 ‘양곡매입법(1948)’ 등은 모두 폐지되었다.

이후 양곡관리법은 2021년 11월 30일 개정까지 총 41회 개정되었다. 그 가운데 타법개정에 의한 개정 15회를 제외하면 자체 법 개정은 26회가 된다. 그 중 1963년(박정희 정부)과 1994년(김영삼 정부)에는 관리법의 전부개정이 이루어졌다. 이는 바꾸어 말하면 대한민국 양곡관리정책에 중대한 변화가 있었음을 의미한다. 

 1950년 6.25 전쟁 발발 직전인 2월 16일에 제정 시행에 들어간 양곡관리법은 미군정청의 미곡수집령의 범위를 넘어 정부의 양곡수급계획 수립, 미곡의 정부 의무수매 (미곡연도 국내 총생산량의 1/3이내), 비축 및 매각, 미곡의 수출입, 시장 매입 및 판매, 양곡 가공 및 판매, 식당, 여관, 등 소비 지도 감독 등등에 이르기까지 양곡의 수확이후 저장, 가공, 유통, 수송, 판매, 소비 및 수출입에 이르는 전 과정에 대한 지도 조사, 감독 처분 등의 양곡관리행정을 총망라했다. 정부는 강제적인 수매비축과 별도로 시장개입, 수출입 등의 활동을 수행하는 한편 수매량과 수매가격에 대한 국회동의제 도입, 그리고 ‘양곡관리특별회계’의 신설 등은 정부가 양곡시장의 가장 강력한 주체가 되었음을 간명하게 보여주고 있다. 대한민국은 관주도의 양정관리시대를 맞게 되었다. 

  1950년의 6.25 전쟁은 한반도를 ‘폐허의 땅’으로 만들었다. 1953년 7월 27일 휴전이후 나라는 만성적인 식량부족에 시달렸다. 해방 당시 남한인구는 1,600만 명으로 추산되었으나 해방이후 일본, 만주, 중국으로부터 귀환 동포를 비롯하여 북으로부터 남하한 100만이 넘는 동포와 전쟁 중 피난 온 동포 등으로 인해 1960년 인구는 2,500만 명 수준으로 급증하면서 식량 부족사태는 심화되었다. 

  이승만 정부는 절박한 식량문제 해결을 위해 미맥증산을 위한 ‘농업증산3개년계획’ (1949-51)을 수립하고 추진했으나 6.25동란으로 중단되었고 전후에는 유엔국제식량농업기구(FAO)의 도움을 받아 ‘농업증산 5개년계획’ (1차, 1953-57, 2차 1958-62)을 수립 종자 개량, 농사법 개선, 비료사용량 증대와 개간사업 등을 추진했다. 특히 화학비료의 원활한 공급을 위해 1955년에는 충주비료공장을, 1958년에는 나주비료공장을 착공하고 각각 1961년과 62년에 준공하면서 1960년대 본격적인 화학비료의존 농업시대를 열고 식량생산을 증가시켰지만 국민의 허기진 배를 채우기에는 역부족이었다. 만성적인 공급 부족 사태를 해결하기 위해서는 해외공급을 늘리는 것 이외에 다른 방도가 없었다. 1인당 국민소득 100달러 수준의 빈곤국가에 기대할 수 있는 것은 해외원조였고 미국은 우리의 유일한 희망이 되었다. 

  이승만 정부는 미국과 1953년 ‘한미상호방위조약’과 1955년 ‘잉여농산물도입 협정’을 체결하고, 미국의 공법 (Public Law) 480호에 의한 잉여농산물도입을 본격화했다. 미 잉여농산물 무상원조는 1963년부터 무상과 일부 유상(장기저리차관)으로, 1972년부터는 현금구매로 바뀌었다가 26년만인 1981년에 종결되었다. 

  1956년 잉여농산물이 도입이 본격화되면서 정부는 양곡강제매수제 및 배급제를 폐지하고, 1958년도부터 미곡담보융자제도(米穀擔保融資制度)(‘미담’)를 도입했다. 미담제도는 미곡 생산농가를 대상으로 미곡을 담보로 매입가격의 65∼90％를 융자함으로써 수확기 과잉출하로 인한 미가 하락을 방지하고, 단경기에는 융자금을 회수 미가 상승을 억제하여 곡가안정기여하도록 하였다. 농지세(農地稅)의 물납제(物納制) 등으로 정부미 확보에 주력하였다. 

  1955년 이후 26년간 지속된 미국의 잉여농산물 원조는 총 17억 2,800만 달러 (무상 8억 1,200만, 유상 9억 1,600만 달러)로 전후 우리 국민의 굶주린 배를 채우고 부족한 국가재정을 메우는 등 나라 경제의 유지 발전에 절대적 기여를 했다. 특히 면화와 밀, 쌀, 보리, 옥수수 등 저가로 도입된 잉여농산물은 농산물가격하락을 가져와 농가경제를 압박하고, 면화와 밀, 옥수수 등의 국내생산기반 붕괴라는 부작용을 남기기도 했지만 국내 물가 안정에는 기여하고 무엇보다도 국민을 굶주림으로부터 해방시키는 역할을 했다. 

  해방과 건국 이후 6.25 전쟁으로 황폐해진 국토 현실에서 국민은 주식인 쌀의 부족으로 매년 봄이면 허기진 배를 움켜잡고 보릿고개를 넘어야 했고 미국이 보내주는 잉여 농산물에 굶주린 배를 달래야 했다. 1945년 미군정으로 시작된 대한민국과 미국 농업과의 만남은 1950-60년대 원조와 차관시대, 1970-80년대 제한수입시대, 1990년대 GATT와 UR, WTO의 자유개방시대, 2004년 이후부터는 FTA시대를 거치며 현재까지 이어져 오고 있다. (계속)

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1) 양곡관리제도(糧穀管理制度) - 한국민족문화대백과사전 (aks.ac.kr), 의창(義倉) - 한국민족문화대백과사전 (aks.ac.kr), 환곡(還穀) - 한국민족문화대백과사전 (aks.ac.kr)

2) 환곡 - 위키백과, 우리 모두의 백과사전 (wikipedia.org)

3) 1)과 동일  

4) 국가기록원,식량 증산 > 시기별 정책과 특징 > 1950년대 이전의 식량증산활동 > 일제시기 ~ 미군정기 (archives.go.kr)

5) 미곡통제법 [조선총독부법률 제24호, 1933. 3. 28., 제정] [미곡통제법은 1933년 11월 1일부터 시행. <1933. 10. 21. 칙령 제278호>]

6) 5)와 동일 

7) 산미증식계획(産米增殖計劃) - 한국민족문화대백과사전 (aks.ac.kr)

8) 조선식량관리령[시행 1943. 8. 17.] [조선총독부제령 제44호, 1943. 8. 9., 제정], 공출(供出) - 한국민족문화대백과사전 (aks.ac.kr)

9) 헌정사자료 DB https://db.history.go.kr/item/cons/levelOnlyBiblio.do?levelId=cons_0011) 해제: 토지개혁 문제와 미군정의 활동 

10) 미군정법령 제45호 미곡수집령 국사편찬위원회 우리역사넷, 미 군정의 미곡 수집령 < 사료로 본 한국사 (history.go.kr

  (제1조 목적) 광범한 기아, 영양불량, 질병, 민심 불안을 제거하기 위하여 조선군정청은 북위 38도 이남의 조선에 있는 미곡을 수집하되, 적당한 가격을 지불함 단 매 호(戶)에서는 1석(一石)의 100분의 45(67.5 킬로그램)를 상주하는 가족 인원 수로 곱한 수량의 백미 혹 현미를 가지고 있을 수 있음

백미 혹 현미에 대신하여 벼(正租)로 전부 혹은 일부의 대등량을 소지할 수 있음

  (제2조 미곡의 양도) 지방군정장관의 관할 하에 있는 기관으로서 면제를 받는 정부, 종교, 교육, 의료, 사회후생기관의 주관자 이외에 앞 조에 규정한 수량 이상을 소지한 자는 미곡소재지의 부윤(府尹), 읍⋅면장의 요구가 있을 때, 그 초과량을 부윤(府尹), 읍⋅면장 또는 그 대리인에게 양도하고, 공시(公示)로 결정된 최고 공정가격으로 법정 화폐(法貨), 또는 부윤(府尹), 읍⋅면장 혹은 그 위임기관이 서명날인한 지불명령서로 그 대가 지불을 수령함 미곡수집령[시행 1946. 8. 12.] [군정기타 제2호, 1946. 8. 12., 제정]  

11) 미곡수집령[시행 1946. 8. 12.] [군정기타 제2호, 1946. 8. 12., 제정]  

12) 9)와 같음 

13) 미곡수집법[시행 1947. 9. 27.] [군정법령 제6호, 1947. 9. 27., 제정]

14) 추곡수집령 [시행 1948. 7. 29.] [군정법률 제212호, 1948. 7. 29., 제정]

15) 양곡매입법[시행 1948. 10. 9.] [법률 제7호, 1948. 10. 9., 제정]

   제1조 본법은 국민의 균등한 식생활의 보장 급 국민경제의 안정을 도모하기 위하여 정부에서 행하는 주요양곡매입에 관하여 규정함을 목적으로 한다.

   제2조 본법에 있어서 주요양곡이라 함은 미곡, 맥류를 운한다.

   제3조 양곡의 생산자와 지주는 자가용 식량 급 종곡을 제외한 양곡을 대통령령의 정하는 바에 의하여 정부에 매도하여야 한다. 단, 자가용 식량을 위한 소량의 운반과 매매는 차한에 불재한다.

   제4조 지주는 그 토지를 경작하는 자로 하여금 대통령령의 정하는 바에 의하여 지주를 대리하여 그 토지에서의 양곡생산량의 3분지 1을 지정된 기일내에 정부에 매도케 하며 경작자는 차를 이행할 의무가 있다.

   제5조 본법에 있어서 지주라 함은 토지에 대하여 권리를 가진 자연인, 법인, 공공단체, 기타 대통령령으로써 정하는 자를 운한다.

   제6조 남조선과도정부법령 제173호에 의하여 중앙토지행정처로부터 토지매수를 계약한 자, 매수한 자 또는 그 소작인은 대통령령의 정하는 바에 의하여 불하 년부 납부량 또는 소작료의 전부를 정부에 납부 또는 매도하여야 한다

   제7조 본법에 의하여 정부가 매입하는 양곡가격은 대통령령의 정하는 바에 의하여 생산비, 생계비 급 물가 기타 경제사정을 참작하여 차를 정한다.

   제9조 제3조ㆍ제4조ㆍ제6조의 규정에 위반하여 양곡을 매매한 자는 3년이하의 징역 또는 30만원이하의 벌금에 처한다.

   제10조 양곡을 정부의 허가없이 국외유출시키는 자는 사형이나 무기 또는 1년이상의 징역에처한다.전항의 죄를 범한 자에게는 유출양곡가격 10배이하의 벌금을 병과할 수 있다.

16) 양곡관리법[시행 1950. 2. 16.] [법률 제97호, 1950. 2. 16., 제정]

제1조 본법은 양곡을 관리비축하여 그 수급과 가격의 조절 또는 배급과 소비의 통제를 함으로써 국민식량의 확보와 국민경제의 안정을 기함을 목적으로 한다.

제2조 본법에서 양곡이라 함은 미곡, 맥류와 대통령령으로써 정하는 기타 곡류를 말한다.

제3조 양곡의 생산자 또는 토지에 관한 권리에 의하여 취득하는 양곡을 받은 자는 대통령령의 정하는 바에 의하여 미곡에 한하여 정부가 지정하는 양을 정부에 매도하여야 한다. 단, 자가용 식량과 종곡은 예외로 한다. 전항에 의하여 정부가 매입하는 미곡의 총량은 당해 미곡연도에 국내총생산량의 3분지 1을 초과하지 못한다.

제4조 남조선과도정부법령 제173호의 규정에 의하여 귀속농지의 매수를 계약한 자, 매수한 자 또는 그 소작인은 그 불하년부납부양 또는 소작료의 전부를 대통령령의 정하는 바에 의하여 정부에 납부하여야 한다.

제5조 양곡의 매입수량과 가격은 정부에서 정하고 국회의 동의를 얻어야 한다.

제6조 정부는 필요하다고 인정하는 때에는 양곡의 매입가격의 일부를 농가의 필수물자로써 대체지급할 수 있다.전항의 경우에는 대체물자는 법정가격 또는 원가로써 계산한다.

제7조 정부는 본법에 의하여 매입한 양곡을 수급계획에 의하여 처분하며 또는 양곡의 가격을 조절하기 위하여 매각할 수 있다.

제8조 정부는 양곡관리상 필요하다고 인정할 때에는 시장에 출회하는 양곡을 매입하여 양곡의 수급 또는 가격을 조절하기 위하여 시장에 매도할 수 있다.

제9조 정부는 비상시에 대비하기 위한 양곡을 항상 비축하여야 한다.

제10조 정부는 수급상 필요하다고 인정하는 때에는 양곡의 수입 또는 수출을 할 수 있다.

제11조 양곡을 수입 또는 수출을 하고저 하는 자는 정부의 허가를 얻어야 한다.전항에 의하여 수입한 양곡은 정부에 매도하여야 한다.

제12조 정부는 필요하다고 인정할 때에는 대통령령의 정하는 바에 의하여 양곡의 수출ㆍ수입세를 감면할 수 있다.

제13조 양곡을 원료로 하여 가공을 업으로 하는 자는 정부의 허가를 얻어야 한다.

제14조 정부는 양곡관리상 특히 필요하다고 인정할 때에는 대통령령으로써 양곡의 매매를 업으로 하는 자 또는 운수업자와 가공업자에 대하여 필요한 사항을 명할 수 있다.

제15조 정부는 필요하다고 인정하는 때에는 영리를 목적으로 하는 양곡의 가공 또는 그 제품의 판매를 제한 또는 금지할 수 있다.

제16조 정부는 양곡수급상 필요하다고 인정할 때에는 대통령령으로써 여관, 음식점, 료정 기타 식당등에 있어서의 식사 또는 주류등의 판매에 관하여 필요한 사항을 명할 수 있다.

제17조 정부는 필요하다고 인정하는 때에는 양곡의 생산자, 소유자, 판매업자, 도정업자 또는 가공업자에 대하여 필요한 사항의 보고를 명하거나 또는 당해 공무원으로 하여금 서류, 장부등을 조사할 수 있다.

제21조 제11조의 규정에 위반하여 양곡을 밀수출한 자 또는 밀수출하려고 한 자는 사형, 무기 또는 5년이상의 징역에 처한다.제11조의 규정에 위반하여 양곡을 밀수입한 자는 10년이하 1년이상의 징역에 처한다.전항의 죄를 범한 자에게는 밀수출, 밀수입양곡을 시가로 환산하여 10배이상의 벌금을 병과할 수 있다.

제24조 본법 운영에 관한 예산은 특별회계로 한다.

제25조 본법의 규정에 의한 양곡의 매입과 또는 저장, 출납, 운반, 도정에 관한 행위는 정부가 지정하는 기관으로 하여금 대행케 할 수 있다.

부      칙 <법률 제97호, 1950. 2. 16.> 

제26조 좌의 법률과 법령은 폐지한다.

1. 군정법령 제113호 양곡도정설비허가의건

2. 남조선과도정부법령 제212호 추곡수집령

3. 법률 제7호 양곡매입법

4. 법률 제35호와 제66호 식량임시긴급조치법

제27조 본법 시행에 필요한 규정은 대통령령으로써 정한다.

제28조 본법은 공포일로부터 시행한다.

(계속)

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