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<요약> □ 글로벌 금융위기이후 급속하게 진행되고 있는 금융의 디지털 전환이 성공적으로 이루어지기위해서는 금융법제가 디지털시대에 적합하도록 체계적으로 구축되고 예측 가능성과 탄력성을 갖추어야함. □ 금융법제가 예측가능성과 탄력성을 갖추게 되면 금융법제의 현실 대응력이 제고됨으로써 디지털 금융혁신에 따른 편익은 높이고 위험은 억제하는 데 기여할 수 있음. □ 우리나라에서 디지털 금융은 은행업 등 전통적인 금융서비스 뿐 아니라 가상자산에 이르는 넓은 영역을 대상으로 발전하고 있으나 정책목적의 실현이 아직은 제한적이고 책임 있는 혁신원칙이 적절히 정립되지 않음. □ 법의 예측가능성과 탄력성을 확립하기 위한 다섯 가지의 과제는 다음과 같음. ①정책당국은 금융의 디지털 전환을 위한 종합적인 장기전략 플랜을 재정립하는 것이 필요함. ②금융혁신과 금융안정의 균형이 전제가 되어야함. ③금융혁신의 효과를 극대화하도록 추진주체의 특성을 고려해야함. ④디지털 금융에 대한 위험관리원칙을 정립해야함. ⑤규제의 질을 높이기 위한 장기플랜을 세워야함. |
글로벌 금융위기 이후 지금에 이르기까지 글로벌 차원에서 디지털 금융혁신이 빠르게 추진되어 왔다. 하지만 글로벌 차원에서 기존 금융법제(金融法制)는 디지털 금융의 발전을 제대로 수용하지 못한다는 지적이 제기되고 있으며, 이러한 지적은 우리나라에서도 마찬가지다. 본고는 최근 EC(2020),1) Garrido et al.(2022, IMF)2) 등의 디지털 시대에 부응하는 법제구축의 중요성에 대한 문제제기를 계기로 디지털 금융의 발전에 필요한 법제의 범위와 체계를 어떻게 구축하는 것이 적절하고 그 개선과제는 무엇인지 살펴보고자 한다.
디지털 금융법제의 체계적인 예측가능성과 탄력성
EC(2020)는 디지털 시대에 적합한 규제체계(rules fit for the digital age)의 중요성을 인식하고 장기추진전략을 수립했다. Garrido et al(2022, IMF)은 금융법제가 디지털 금융혁신에 부응하기 위해서는 예측가능성(predictability)과 탄력성(flexibility)을 갖추어야 한다고 지적하였다. 이러한 인식과 지적은 기존 금융법제가 디지털 금융에 대하여 예측가능성과 탄력성을 제대로 갖추지 못하고 있다는 판단을 전제로 한다. 예측가능성은 법이 행위의 기준을 명확히 하는 것이고, 탄력성은 법이 현실에 부합하지 못할 때 현실을 수용하는 것을 말한다. 현실의 수용은 법이 현실을 수동적으로 인정하는 것이 아니라 현실 적합성을 갖춘다는 것을 말한다. 예측가능성과 탄력성이 확립되면 금융법제는 현실 대응력을 높임으로써 디지털 금융혁신에 따른 편익은 최대화하고 위험은 최소화하는 효과를 달성할 수 있을 것이다.
예측가능성과 탄력성은 서로 상충할 수 있다. 예측가능성에 과도하게 집착할 경우 법은 현실에서 멀어지고 탄력성을 갖지 못한다. 탄력성도 과도하게 강조되면 자의성이 개입되어 예측가능성을 훼손할 수 있다. 예측가능성과 탄력성 중 어느 하나가 결여될 때 법은 법으로서 제대로 기능할 수가 없다. 디지털금융에 대한 적시의 건전성 규제뿐 아니라 금융소비자의 적절한 보호도 어렵게 된다. 법이 예측가능성과 탄력성을 갖추기 위해서는 법이 현실을 수용하기 위해 노력해야 한다.
그런데 원래 법은 제정과 집행의 특성상 현실을 앞서지는 않는다. 오히려 뒤서게 되어 자칫 앞서가는 현실의 발목을 잡을 여지가 있다. 특히 현재와 같은 디지털 전환기에는 그러한 문제점이 나타날 가능성이 더 크다. 이로 인해 법은 현실을 수용해야 할 필요성이 가장 큰 시점에 반대로 장애물이 될 수도 있다. 법이 본래적으로 갖는 이러한 특징을 고려할 경우 법이 현실을 수용하는 것이 결코 쉽지만은 않음을 알 수 있다.
예측가능성과 탄력성 확보에 장애가 되는 또 다른 요소는 법을 대하는 태도다. 법을 보는 눈은 흔히 실무가의 관점(practitioner’s view)과 정책가의 관점(policymaker’s view)으로 나뉜다. 그런데 실무가의 관점은 법 자체의 명확성에 과도하게 집착하여 법이 현실을 수용하지 못하게 하는 또 다른 장애요인이 될 수 있다. 법을 법 테두리 안에서만 볼 경우 법은 현실의 변화에 둔감하게 된다.
따라서 현실의 변화에 민감한 정책가의 눈으로 법을 볼 수 있어야 한다.
금융법제의 탄력성은 찰스 다윈(Charles Darwin)의 <종의 기원>에서 핵심개념인 가변성과 같은 맥락이다. 다윈은 자연상태의 기후나 환경 등 생존조건이 변화하면 생물 종도 변화한다고 하였다. 이것이 진화다. 생존조건이 변화하였음에도 종이 변화하지 않으면 생존할 수 없는 것처럼, 금융법제 역시 금융시장의 환경변화에 적절히 부응하지 못하면 의미를 상실하고 심지어 해를 초래할 수 있다.
디지털 금융서비스와 법제의 범위
디지털 금융의 범위는 은행, 증권, 보험 등 전통적인 금융서비스뿐 아니라 가상자산에 이르기까지 광범위하다. 우리가 현실에서 경험하는 거의 모든 금융 분야가 디지털 금융의 대상에 포함된다. Stulz(2022)는 디지털 금융서비스를 크게 지급결제(payment), 디지털대출(digital lending), 모바일 중심의 디지털뱅킹(digital banking), 디지털 투자 및 자산운용(digital investment management and personal finance), 블록체인(blockchain), 보험테크(insurtech) 등으로 구분한다.3) OECD(2022)는 모바일뱅킹, 온라인뱅킹, 온라인 지급결제, P2P 대출, 개인고객 투자자문서비스 등으로 분류하고,4) Hu and Zheng(2016)은 전통적인 금융을 포함하여 온라인 지급서비스, 대출형 및 증권형 P2P, 가상통화(virtual money) 등으로 구분한다. 국내외를 막론하고 디지털 금융의 현실에 비추어보면 이러한 분류가 대체로 타당함을 알 수 있다. OECD(2017)에 의하면5) 모든 금융분야가 디지털 금융의 대상이지만 이들 가운데 특히 디지털 금융이 가장 활발한 영역은 지급결제서비스이고, 그 다음으로 예금, 대출, 보험, 자본시장 등의 순이다.
G20/OECD(2017)에 따르면 글로벌 차원에서 볼 때 디지털 금융의 영역이 넓은 만큼 디지털 금융서비스를 제공하는 주체도 다양하다. 역할에 있어서 정도의 차이는 있지만 디지털 금융의 주체는 은행, 증권사, 보험사 등 전통적인 금융기관뿐 아니라 핀테크와 빅테크로 대표되는 IT기업도 포함한다. 금융분야 중 지급결제, 예금, 대출 등이 디지털 금융의 가장 활발한 영역인 만큼 디지털 금융의 가장 주된 역할을 하는 주체도 은행이다. 두 번째로 활발한 주체는 IT기술을 가진 통신회사(telecommunication companies)이고, 신용카드사, 모기지회사, 마이크로 신용대출기관을 포함한 신용공급자, 보험사, 지급서비스 대리인(banking agents), 핀테크 스타트업, e-머니 기관, 투자은행 및 증권거래기관 등의 순서로 그 뒤를 잇는다.6) 은행은 은행서비스 전반에 걸쳐 모바일 및 인터넷 뱅킹 서비스를 제공하고, IT기술을 가진 통신회사는 e-머니 서비스, 모바일지갑 서비스를 제공하거나 은행과 보험사 등에게 모바일 및 인터넷 등을 이용한 디지털 솔루션을 제공하는 역할을 한다 . G20/OECD(2017)가 직접 분류는 하지 않았으나 가상자산 발행자 및 거래기관 역시 디지털 금융의 한 주체로서 의미를 갖는다.
디지털 금융법제의 범위 역시 대단히 폭넓다. 디지털 금융의 범위가 넓고 추진 주체도 다양한 만큼 디지털 금융법제도 많은 법을 포함한다. 은행법, 자본시장법, 보험업법 등 기본적인 금융업법은 말할 것도 없고 전자금융거래법, 금융소비자보호법도 중요한 디지털 금융법제의 일부다. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률, 거래계약 등에 대한 기본적인 사항을 정하고 있는 상법 역시 넓은 의미의 금융법제에 해당한다. 데이터 3법으로 통칭되는 개인정보보호법, 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률, 신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률 등은 디지털 전환기의 길목에서 중요한 역할을 하는 디지털 금융법제에 해당하고, 현재 제정논의 중인 디지털자산 기본법도 제정될 경우 디지털 금융법제의 일부가 될 것이다.
디지털 금융의 주요 정책목적과 규제 이슈
디지털 금융이 갖는 정책목적은 효율성 제고 및 포용성 확대다. 전통적인 금융서비스의 디지털화는 해당 금융서비스의 효율성을 제고하고,7) 디지털 기술에 의한 금융접근성의 제고는 금융포용을 확대하는 데 기여할 수 있다.8)
디지털 금융혁신은 편익만이 아니라 위험 또한 초래한다. 온라인 금융거래는 프라이버시 보호에 취약하여 사기와 도난에 쉽게 노출되고 소비자의 디지털 금융에 대한 낮은 이해는 금융소외(financial exclusion)를 야기한다. 규제차익도 문제점이다.9) 전통적인 금융기관이 아닌 디지털 금융의 주체인 핀테크와 빅테크는 전통적인 금융기관에 비해 상대적으로 낮은 규제를 받거나 거의 규제를 받지 않는 가운데 금융서비스를 제공한다. 특히 빅테크는 금융과 비금융을 겸영하며 시스템차원의 위험을 초래하고 디지털 독점으로 소비자이익을 훼손할 우려가 있다는 지적도 있다.10)
Tufano(2003)는 11) 혁신의 동기는 불완전한 시장, 대리인 문제와 정보비대칭성, 높은 거래 및 탐색비용, 규제회피 등이며 이 가운데 가장 큰 동기는 규제회피라고 주장한다. Reinhart and Rogoff(2011)에 의하면, 800년의 금융역사에서 혁신은 종종 금융위기의 원인이 되어왔다. 혁신이 금융위기의 원인이 되었다는 사실은 혁신을 추구함에 있어서 혁신과 안정이 균형을 이루도록 하는 책임이 얼마나 어려운지를 말해준다. 규제 트릴레마(regulatory trilemma)는 금융혁신이 금융안정 , 금융소비자보호를 훼손할 수 있다고 지적한다.12) 혁신에 의해 금융서비스 공급체인이 분산되고 탈중개화되는 가운데 검증되지 않은 위험이 정책 목적간 조화를 어렵게 한다는 것이다. 이에 따라 어떻게 하면 디지털 금융주체에게 금융혁신을 추진하면서도 금융안정과 금융소비자보호 책임을 다하도록 하는 책임 있는 혁신(responsible innovation)을 이행하도록 할 것인지는 중요한 정책과제라고 할 수 있다.13)
디지털 금융혁신을 수용하기 위한 금융법제의 개선과제
디지털 금융혁신을 수용함으로써 현실 적시성있는 규범 체계로서 기능하도록 하기 위한 금융법제개선과제는 다음과 같이 정리할 수 있다.
첫째, 정책당국은 디지털 금융법제의 예측가능성과 탄력성을 제고하기 위한 장기적이고 종합적인 마스터플랜을 재정립해야 한다. 예측가능성과 탄력성을 높이기 위한 디지털 금융법제 개선플랜의 좋은 사례는 EU의 디지털 전환 장기전략인 2020년 디지털금융팩키지(Digital Finance Package, DFP)이다. DFP는 디지털금융전략(Digital Finance Strategy)을 중심으로 소매지급결제, 암호자산 , 분산원장기술, 디지털금융 안정 등의 분야를 망라해 금융의 디지털 전환을 위한 마스터 플랜에 담고 있다. 우리나라에서도 디지털 금융전환을 위한 노력을 기울여 왔으나 EU와 비교하여 종합적인 마스터 플랜의 수준은 아니다. 우리는 왜 디지털 금융혁신을 추진하고자 하는지, 그리고 그 대상 범위는 어디까지 할 것인지 등을 정교하게 검토할 필요가 있다. 이러한 플랜을 통해 현실이 방치되거나 현실에 끌려 다니지 않고 장기적이고 주도적으로 디지털 전환을 이끌어 갈 필요가 있다.
둘째, 책임 있는 혁신원칙을 정의해야 한다. 책임 있는 혁신원칙은 금융혁신과 금융안정이 균형을 이루는 것을 말한다. 혁신기업의 입장에서 혁신의 동기는 이윤이다. 어떤 혁신기업도 혁신이 그저 비용만을 발생시킨다면 혁신을 추구하지 않을 것이다. 하지만 금융혁신이 이윤추구만을 허용하고 금융안정에 대한 책임을 도외시해서는 안 된다. 이익은 취하고 비용은 사회에 전가하는 결과를 낳을 수 있다. 공짜 점심은 없다는 경제학의 경구는 디지털 금융혁신에도 예외가 아니다. 따라서 디지털 금융혁신의 성공을 위해서는 혁신과 안정의 균형을 전제로 추진되어야 한다. 미국도 최근 바이든 대통령의 행정명령14) 등을 통해 책임 있는 금융혁신과 투자자보호를 위한 노력에 힘쓰고 있다.
셋째, 금융혁신의 효과를 극대화할 수 있도록 추진 주체의 특성을 고려해야 한다. 추진 주체에 따라 혁신성과 포용성의 인센티브가 다를 수 있다. 우리나라에서는 그간 핀테크와 빅테크의 차이를 별로 인식하지 않았다.
핀테크와 빅테크 모두 IT기업이지만 핀테크는 금융에 특화된 IT기술을 가진 금융회사다. 핀테크는 단일한 특정 금융서비스만을 제공하거나 복수의 금융서비스를 제공할 수 있는 데 상대적으로 규모가 작고 금융 연관 업종만 영위하는 경향이 있다. 반면 빅테크는 전자상거래, 검색, 통신 등 비금융업을 핵심업무로 하는 기업으로서 금융업을 부수적 업무로 영위하는 대형 복합그룹이다.15)
글로벌 사례에 의하면 핀테크와 빅테크의 차이점은 선진국과 이머징 국가간의 선택적 전략의 차이를 가져왔다. 전통적인 금융인프라가 충분히 발전한 선진국에서는 핀테크를 중심으로 디지털 금융혁신이 추진된 반면, 금융인프라가 충분하지 못한 이머징 국가에서는 빅테크를 중심으로 디지털 혁신이 주도되었다. 이러한 전략의 차이는 최근 인허가를 받은 핀테크 및 빅테크 은행 통계에서도 드러난다. 주로 2014년 이후 국제적으로 37개의 은행이 인허가를 받았는데, 이머징국가에서는 그들 대부분이 빅테크 은행인 반면, 선진국에서는 핀테크 은행이다.16)
그간 우리나라에서도 디지털 금융혁신이 적극적으로 추진되어 왔다. 전통적인 금융서비스의 디지털화가 크게 이루어졌고 핀테크와 빅테크의 금융참여도 이루어졌다. 다만 BIS(2019)에 의하면 우리나라의 핀테크 대비 빅테크의 금융참여 비중은 다른 선진국에 비해 매우 높다.17) 핀테크와 빅테크는 고유의 특성을 지니고 있음에 따라 금융산업에 진출할 경우 금융시장에 미치는 영향도 다르게 나타날 수 있다. 향후 금융혁신의 추진과 관련하여 빅테크와 핀테크의 특징을 감안하여 이들의 장점을 가장 잘 활용할 수 있도록 전략을 짤 필요가 있다.
넷째, 디지털 금융에 대한 위험관리의 기본원칙을 정해야 한다. 앞에서 지적한 바와 같이 디지털 금융은 편익과 함께 위험도 초래한다. OECD(2020)에 따르면,18) 디지털 금융의 새로운 환경에서는 금융시장, 규제, 소비자, 기술 등이 모두 의도치 않게 위험을 초래하는 원인이 될 수 있다. 적절한 위험관리를 위해서는 금융서비스의 제공 주체 혹은 금융법제의 다양성과는 무관하게 건전성, 안정성, 공정경쟁, 소비자보호 등의 정책목적 실현을 위해 동일기능 · 동일위험 · 동일규제 원칙을 추구하는 것이 바람직하다. 특히 Bar-Gill(2019)이 지적하는 바와 같이19) 디지털 금융확대 과정에서 고객에 대한 가격차별, 과도한 고객정보 확보와 프라이버시보호 훼손 가능성 등을 경계할 필요도 있다.
다섯째, 규제의 질을 높이기 위한 장기플랜을 세워야 한다. 현재 우리나라의 금융법제는 죄형법정주의 및 행정규제법정주의에 기반하고 있다. 더구나 민사제재를 중심으로 하는 영미 등의 금융법제와는 달리 형사처벌이 큰 비중을 이룬다.20) 또한 민사의 과도한 형사화로 인해 형사와 민사가 사실상 분리되지 않는다.21) 형사적 접근법은 민사에 비해 명확성원칙을 더 중시한다. 이로 인하여 현재 우리나라의 금융법제는 탄력성을 수용하는 것이 사실상 거의 불가능하다. 특히 우리나라는 성문법만으로 법제를 구성하고 있다. 영미 등에서는 판례법이 성문법의 경직성을 보완하는 구실을 한다.
하지만 우리나라에서는 이러한 보완적 역할을 기대할 수 없다. 탄력성은 필요에 따라 예측가능성의 법적 기반이 현실에 부합하지 않을 때 법이 정한 바를 뛰어넘어 현실에 부합하는 결론에 이를 수 있는 능력을 필요로 한다. 영미에서는 판례법이 이러한 역할을 할 수 있지만 우리나라에서는 판례의 이러한 역할이 허용하지 않는다.
금융법제가 탄력성을 수용하는 첫걸음은 법정주의를 구현하는 법적 형식을 규정중심에서 규정과 원칙의 혼합형으로 전환하여 법 자체가 탄력성을 수용할 여지를 확보해야 한다. 특히 판례법의 보완적 기능을 기대할 수 없는 우리나라에서는 원칙중심의 중요성이 더욱 커진다. 또한 영미의 경우처럼 금융법제를 민사화함으로써 법이 명확성원칙에 과도하게 의존할 가능성을 해소하고 경제적 인센티브로서 제대로 역할을 할 수 있도록 해야 한다. 더 나아가 상행위, 회사 등에 대한 기본적 사항을 정한 상법체계가 디지털 시대에 부응하는 예측가능성과 탄력성을 확보하도록 하는 방안도 검토할 필요가 있다. KIF
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1) EC, Digital finance package: Commission sets out new approach to encourage responsible innovation to benefit consumers and businesses, 24 September 2020.
2) Jose Garrido, Yan Liu, Joseph Sommer, and Juan Sebastián Viancha, Keeping pace with change: fintech and the evolution of commercial law, IMF, January 2022
3) René Stulz, Fintech, bigtech and the future of banks, Journal of Applied Corporate Finance, Vol 34 (1) (Winter 2022)
4) OECD, What is digital finance? https://finance.ec.europa.eu/digital-finance/what-digital-finance_en (2022.12.6. 검색)
5) G20/OECD Infe report, Ensuring financial education and consumer protection for all in the digital age, 2017.
6) G20/OECD Infe report(2017).
7) 가상자산 역시 금융효율성 제고를 주된 목적으로 한다. 다만 중개기관을 매개로 하는 전통적인 금융서비스에 비해 탈중개기관을 추구하거나 중앙은행이 발행한 화폐를 대체하고자 하는 등 기존 금융체계와는 전혀 다른 서비스방식을 추구한다. 물론 아직 성공사례는 나오지 않고 있다.
8) 영국에서 핀테크 회사의 노숙자 은행계좌개설(basic bank account for the homeless), 중소기업 무담보 신용대출 제공 등은 대표적인 금융포용의 예에 해당한다. Karen Croxson, Jon Frost, Leonardo Gambacorta and Tommaso Valleti, Platform based business models and financial inclusion, BIS Working Paper No. 986, BIS (January 2022); 남미 빅테크의 하나인 Mercado Libre가 개인 및 중소기업 등에게 제공하는 지급결제 및 대출서비스 역시 금융포용에 해당한다. BIS(2019), big tech in finance: opportunities and risks.
9) OECD(2020), Financial Consumer Protection Policy Approaches in the Digital Age: Protecting consumers' assets, data and privacy.
10) Elena Carletti, Stijn Claessens, Antonio Fatas and Xavier Vives, The bank business model in the post-covid-19 world,
IESE/CEPR (2020); Fernando Restoy, Regulating fintech: is an activity-based approach the solution? FSI speech, BIS (June 16 2021)
11) Peter Tufano, Financial innovation, Handbook of the Economics of Finance, Vol. 1A Corporate Finance, edited by George M. Constantinides, Milton Harris, Rene M. Stulz, Elsvier (2003).
12) Carletti et al(2020); Chris Brummer and Yesha Yadav, Fintech and the innovation trilemma, 236 The Georgetown Law Journal 107 (2019).
13) EC(2020)의 디지털 혁신을 위한 장기추진 전략의 공식 명칭도 책임 있는 혁신이다.
14) The White House, Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets, 2022.3.9.; The White House, First-Ever Comprehensive Framework for Responsible Development of Digital Assets, 2022.9.16.
15) Zamil R and A Lawson, “Gatekeeping the gatekeepers: when bigtechs and fintechs own banks- benefits, risks and policy options,” FSI (2022).
16) Zamil R and A Lawson(2022).
17) BIS, Big tech in finance: opportunities and risks (2019).
18) OECD, Financial consumer protection policy approaches in the digital age: protecting consumer’s assets, data and privacy (2020)
19) Oren Bar-Gill, Algorithmic price discrimination when demand is a function of both preferences and (mis)perception, The University of Chicago Law Review, Vol. 86 (2) (March 2019).
20) 미국은 1990년 증권법 개정을 통해, 영국은 2000년 FSMA(Financial Services and Market Act)의 제정을 계기로 기존 형사 처벌 중심의 법제를 민사제재로 대폭 수정했다. 그 결과 현재 미국에서는 증권법 위반의 90% 이상이 민사적 제재의 대상이 된다.
21) 이시윤, 신민사소송법, 박영사 (2021).
※ 이 글은 한국금융연구원이 발간하는 [금융브리프 31권 28호](2022.12.23.) '금주의 논단'에 실린 것으로 연구원의 동의를 얻어 게재합니다. <편집자> |
- 기사입력 2022년12월27일 14시00분
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