은행업통합법 제정의 필요성과 방안 > News Insight

시중은행, 인터넷전문은행, 지방은행, 저축은행, 상호금융(새마을금고, 신협, 농협, 수협,산림조합) 등 국내 예금수취기관에 대한 규제는 기관 규모별 및 고객 대상별로 분화되고 개별화된 법체계를 기반으로 함. 하지만 과도하게 개별화된 법체계는 규제의 일관성과 효율성을 저해하고 금융기관 간 서비스방식의 차별성을 약화시켜 금융포용 및 금융발전에 제약조건으로 작용할 수 있으므로 은행업통합법 방식의 개선방안이 필요함

► 현재 국내 예금수취기관은 시중은행, 인터넷전문은행, 지방은행, 저축은행, 상호금융(새마을금고, 신협, 농협, 수협, 산림조합) 등으로 나뉘어 개별화된 법체계에 기반하고 있어 규제의 일관성과 효율성, 금융포용과 금융발전에 제약이 되는 측면이 있으므로 개선이 필요함.

 - 시중은행과 지방은행은 은행법, 인터넷전문은행은 인터넷전문은행법, 저축은행은 저축은행법에 따르고, 상호금융기관들의 경우 새마을금고는 새마을금고법, 신협은 신용협동조합법, 농협은 농업협동조합법, 수협은 수산업협동조합법, 산림조합은 산림조합법에 따라 규제의 대상이 됨.

 - 규제당국도 예금수취 금융기관 유형별로 다름. 시중은행, 인터넷전문은행, 지방은행, 저축은행, 신협은 금융위원회가 규제 책임자이고, 새마을금고는 행정안정부, 농협은 농림축산식품부, 수협은 해양수산부, 산림조합은 산림청이 규제를 맡고 있음.

 - 특히 상호금융의 경우 모두 협동조합형 은행업으로 동일기능임에도 각 기관 유형별로 감독체계와 건전성 규제제도가 달라 규제차익이 존재함.1)

 - 개별화된 법제는 목적에 따라 서비스 대상을 구분하고 각각의 특수성을 고려하는 장점이 있을 수 있으나, 개별화가 과도하여 규제차익을 초래하는 수준에 이르면 오히려 단점이 되어 규제의 일관성과 효율성을 저해하고 경쟁을 약화시켜 정책취지와는 달리 본연의 역할이 사라질 가능성이 있음.

► 개별화된 법체계는 겉으로는 금융 생태계의 다양성이 높으나 실제로는 고객기반이 단순하여 금융기관의 수익성 · 건전성에 부정적 영향을 미치고 차별화된 서비스와 금융포용을 제공하지 못하는 문제점을 초래할 수 있음.

 - 각 개별법의 제정 목적은 고객 대상을 구분하고 있는데, 은행법은 일반 예금자이고, 저축은행법은 서민을 대상으로, 상호금융 관련 법률은 지역 및 업종별 조합원이 고객 대상임을 명시함. 

 - 정책취지와는 별개로 신용점수를 기준으로 고객분할이 이루어지고 있는데 시중은행은 상대적으로 고신용자 중심인 반면, 상호금융과 저축은행은 중 · 저신용자로 분할됨. 예를 들어 은행의 경우 850점 이상의 고신용자의 비중은 70%를 넘는 반면, 저축은행은 850점 미만의 중·저신용자 비중이 97.3%에 이름(NICE 신용평가).

 - 과도하게 개별화된 법제로 인한 규제차익과 신용점수 중심의 고객 분할은 외형적 다양성과는 반대로 내용적으로 금융서비스 모델을 단순화시킴. 특히 중 · 저신용자를 주된 고객으로 하는 금융기관은 고객기반이 단순하여 위험에 더 노출되고 수익성 및 건전성 관리에 어려움이 초래될 수 있음. 

 - 실제로 경기가 제대로 회복되지 못한 어려운 시기인 2023년 중 은행권의 가계대출은 증가한 반면 저축은행·상호금융 등은 감소하는 가운데 저축은행, 상호금융 등의 가계대출 연체율이 은행에 비해 5.45배 이상 더 높았고* 신용점수별로도 고신용자 대출은 증가했으나 중·저신용자 대출은 더 크게 감소함.

  * 한은 경제통계시스템 ECOS 및 2024년 금융안정보고서, p.15.

 - 규제차익을 해소하고 금융서비스 차별성에 기반한 경쟁을 제고하기 위해서는 은행업통합법 제정을 고려해볼 수 있음. 다만 통합법하에서 중·저신용자 대상의 영업이 기피될 가능성에 대해서는 EU와 미국 등에서의 사례를 참고하여 대응방안을 모색할 필요가 있음.

► 유럽과 미국에서는 은행업통합법 체계를 채택하고 있어 법체계로 인한 규제 일관성 및 효율성의 제약 가능성은 상대적으로 낮고 경쟁촉진과 금융포용의 가능성은 상대적으로 높음.

 - EU는 모든 예금수취기관에 대해 단일 통합법 체계인 반면 미국은 은행과 협동조합을 구분한 이원화된 법체계로, 유럽이 상대적으로 더 강한 형태의 통합법 방식임.

 - 구체적으로 보면, EU의 경우 예금수취기관은 은행(commercial banks), 저축은행(savings banks), 협동조합은행(cooperative banks) 등으로 구분되나 모두 은행업법에 따라 ECB(European Central Bank)의 동일규제 대상이 됨(Regulation(EU) No. 1093/2010). 

 - EU에서 역사적으로 시중은행의 목적은 이윤추구, 협동조합은행은 조합원의 복지로 서로 출발점이 다르나 통합법 체계에서 규제차익이 없이 자신의 고유한 은행업 비즈니스 모델을 발전시켜 수익을 창출하고 고객을 유치하기 위해 경쟁함. 특히 협동조합은행은 초기 동질적 고객기반이 갖는 위험집중을 피하기 위해 노력하고 조합 간 네트워크를 형성하여 규모와 범위의 경제를 지향함.2)

 - 2022년 EU 역내 협동조합은행의 대출은 모든 유형의 전체 은행대출에서 23.3%의 비중을 차지하였으며, 코로나 팬데믹 기간 중에도 협동조합은행의 대출과 지점 수가 모두 증가하는 추세를 유지함으로써 금융포용이 축소되지 않음(EACB 2022 Performance of EU Cooperative Banks).

 - 미국의 경우 예금수취기관은 은행, 저축기관, 신용협동조합(credit union) 등으로 나뉘는데 은행과 저축기관은 은행법에 따라 OCC(Office of the Comptroller of the Currency)와 FRB(Federal Reserve Board)의 동일규제를 받고, 모든 협동조합형 금융기관은 신협법(fedꠓeral credit union act)에 따라 NCUA(National Credit Union Association)의 규제를 받음. 

 - 미국에서 은행과 신협은 구분된 법제를 갖지만 적어도 각각에 대해서는 단일한 법이 적용됨으로써 규제차익이 없고 비즈니스 모델을 중심으로 한 경쟁이 이루어지는 규제환경이 마련됨.

 - 이로 인해 다양한 고객구성을 가져 고신용자의 자금 여유를 이용해 중·저신용자에게 신용을 제공할 수 있게 되므로 저소득계층의 금융포용을 목적으로 하는 지역재투자법(Community Reinvestment Act of 1977)에 따라 은행이 정책금융과 무관하게 중·저신용자에게 제공한 자금규모는 2021년 기준 미국 전체 은행 총대출의 15.5%이었음.

► 우리나라에서도 예금수취기관에 대한 규제의 일관성과 효율성, 금융포용 및 금융발전을 제고하기 위해서는 은행업통합법의 제정을 검토할 필요가 있음. 

 - 은행업통합법의 기본원칙은 단일 규제당국에 의한 일관된 동일규제를 시행하고 고객이 가급적 신용점수별로 분할되지 않고 지역금융과 상호부조 등 서비스 기능의 경쟁력 강화와 금융 포용의 기반을 마련하는 것임.

 - 은행업통합법은 금융기관 유형 간 규제 차이를 해소하여 규제 일관성 및 효율성을 높이고 현재 개별화된 법제에 따른 규제 칸막이를 없애 금융서비스 기능의 다양화를 촉진하고 궁극적으로 은행산업의 경쟁력 강화에 기여할 것임. 

 - 흔히 금융통합법은 규제기능을 중심으로 한 금융권 전체의 통합법(예. 영국 금융시장서비스법)과 특정 금융서비스 기능을 중심으로 하는 금융부문별 통합법(예. 미국 은행법 및 증권법,우리나라 자본시장법)으로 나뉠 수 있는데, 은행업통합법은 후자에 해당하는 것으로 금융서비스 기능의 결합에 따르는 위험이 없으므로 통합추진이 단순함. 

 - 상호금융의 통합법 방식은 미국식과 유럽식으로 나뉘는데 우리나라에서는 금융거래 대상이 비조합원을 포함하고(예. 신용협동조합법 시행령 제16조의2 비조합원 등의 사업이용) 자산운용도 조합원의 자주적 협동의 경제활동 범위를 넘어 이루어지고 있으므로 조합원으로만 제한하는 미국식보다는 유럽식 통합법이 더 타당함.

 - 우리나라 상호금융은 유럽에 비하여 역사적으로 늦게 출발하였지만 국내에 도입된지 50년이 넘었고 최근 상호금융권 전체 자산이 1,000조원을 넘는 등 이미 일정 수준 이상이므로 통합법의 제정을 통해 보호와 지원에서 벗어나 본연의 포용금융에 대한 경쟁력을 갖추도록 유인할 필요가 있음.

  * 역사적으로 시중은행은 새롭게 출현하는 산업에 자금을 지원하는 등 고위험을 추구한 반면, 저축은행은중위험, 협동조합은행은 차입자 위험의 정보 비대칭성 해소에 강점을 갖는 조합형 지배구조와 금융을 추구하는 등 상이한 서비스방식으로 경쟁함. 개별법에서는 규제차익의 이점을 찾는 고객에 안주해(lock-in)서비스방식의 차별성을 추구할 필요가 없어질 수 있는 반면, 통합법에서는 동일규제에 의한 경쟁압력이높아 서비스방식의 차별성 경쟁으로 고객기반이 다양해지고 포용금융이 확대될 수 있음. EU와 미국에서 포용금융은 통합법 체제가 유인하는 금융서비스방식의 차별성 및 경쟁력과 밀접한 관련을 갖는 것으로 볼수 있음.<KIF>

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1) 금융위원회 보도자료, 상호금융업권 규제차익 해소를 위한 정책토론회 개최, 2023.5.23. 구정한, 상호금융의 정체성 확립 및 감독체계 개편방향, 금융연구원 연구보고서 2024-05

2) Wim Fonteyne, Cooperative Banks in Europe – Policy Issues, IMF Working Paper 2007

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