중국, 민관협력사업(PPP) 신(新)가이드라인 발표 > News Insight

2023년 11월 3일 국가발전개혁위원회가 “정부와 사회자본 협력 실시를 위한 새로운 메커니즘 가이드라인”을 발표하였음. 이는 그동안 민관협력사업(PPP)이 지방공기업 중심으로 진행되면서 지방정부대출플랫폼(LGFVs)을 확산시키고 지방정부 음성부채를 급증시키는 원인이 되었다는 평가 속에서 지방정부 채무 증가를 방지하고 민영기업의 PPP 사업 참여를 촉진하는 방향을 제시하는 내용을 담고 있어 그 내용을 소개함.

► 중국 국가발전개혁위원회는 중국의 민관협력사업(Public-Private Partnership, 이하 PPP 사업)이 지방정부의 음성적 부채를 증가시키는 통로로 활용되는 등 여러 가지 문제점을 가지고 있다고 보고 2023년 11월 3일 PPP사업에 대한 새로운 가이드라인을 발표하였음. 

 - PPP사업 방식은 약 10년 전 중국에 도입된 이후 공공서비스 개선과 투자 촉진 등 측면에서 많은 기여를 하였으나, PPP 사업을 명분으로 지방정부들이 지방정부 산하 공기업을 활용해 각종 지방 개발 사업 자금을 은행대출로 조달하는 이른바 지방정부대출플랫폼(LGFVs) 문제가 확대되는 심각한 부작용을 낳았음.

 - 때문에 국가발전개혁위원회는 “지방정부의 신규 음성채무 증가를 강력하게 억제”하는 것을

중요한 목표로 삼는 새로운 가이드라인을 발표하였음. 

► 앞으로 PPP 사업은 사용자가 요금을 납부하여 동 사업의 영업수입으로 건설투자 및 운영비용을 충당할 수 있는 사업에 집중함으로써 지방재정의 미래 지출부담과 음성채무가 늘어나지 않아야 한다고 규정함. 

 - 정부는 건설 단계에서는 사용자의 요금지불이 가능한 사업에 대해서만 투자를 지원하고, 규정에 부합하는 경우에만 운영자금을 보조하며, 건설비를 (투자가 아닌) 보조금 형식으로 지원할 수 없도록 함. 

 - 또한 사업타당성 기준에 미달하거나, 최저수익률을 보장하거나, 사업위험을 정부가 부담하는(可用性付費) 등 형태의 사업에 대해서는 재정자금으로 건설 및 투자비용을 보충해 줄 수 없다고 규정함. 

 - BOT(건설-운영-이양) 등 다양한 특허경영의 형태로 사업을 추진하되, 계약서 내에 명확하게 건설 및 운영 형태, 기간, 권리에 대한 규정이 들어 있어야 한다고 명시함. 

  * 특허경영의 주요 형태 예시: BOT(Build-operate-transfer), TOT(transfer-O-T), ROT(rehabilitate-O-T),BOOT(build-own-O-T) DBFOT(design-Build-financing-O-T) 등 

► 운영을 통해 수익을 낼 수 있는 PPP 사업 분야를 구체적으로 제시하고, (국유기업보다) 민영기업의 참여를 유도하고, 지방정부가 특허경영권 사업의 실시 및 책임주체가 되어야 한다는 등의 기본 방향을 제시함.

 - 유료도로, 전용 철도, 항공 인프라와 터미널 등 교통분야, 물류 허브와 물류 센터 등 물류분야, 상수도 · 난방 · 주차장 등 거주분야, 오수 및 쓰레기 처리나 자원화 등 환경 분야 등과 함께 스마트도시와 스마트 교통 등 분야를 예시함. 

 - 시장적 성격이 강하고 공공성이 약한 사업은 민영기업이 독자 또는 다수지분으로 참여토록

하고, 공공적 성격이 강한 경우에도 민영기업의 지분비율이 35% 이상을 유지토록 하는 등 적

극적으로 민영기업의 참여 공간을 확대함. 

► 엄격한 규칙에 맞추어 사업을 발굴하고 공정하게 특허경영자를 선정하며 민관 간에 계약을 투명하게 작성하고 투자 및 시공과정을 엄격하게 관리하는 등의 내용을 포함한 사업 실시 방향을 제시함. 

 - 공개경쟁 방식으로 사업주체(특허경영자)를 선택하되, 제출한 운영계획 · 요금단가 · 특허경영기간(최대 40년) 등을 핵심 심사항목으로 삼고, 신청기업의 운영경험과 능력 · 종합적 실력 ·신용등급 등도 중요하게 고려토록 함. 

 - 민관(특허경영자 및 실시기관)이 법률적으로 대등한 지위 · 권리 · 의무를 가지고 사업범위, 성과표준, 성과 및 위험 배분, 계약기간, 계약변경, 쌍방의 의무와 책임 등을 포함한 특허경영을 협의하여 계약을 체결하며, 별도 프로젝트 회사(項目公司)를 설립하는 경우에는 동 회사가 협의의 주체가 됨. 

 - 건설단계에서 공기, 공사비용, 품질 등을 규정에 따라 엄격히 관리하여 공사 장기화 및 중단을 방지하며, 완공 후 운영단계에서 서비스 수준 등이 계약 기준에 미달하는 경우에 특허경영자가 그 책임을 지도록 함.

► PPP 사업 활성화를 위해 토지사용, 금융지원, 성과배분 등 측면에서 지원방안을 제시하여 더 많은 민영기업이 참여할 수 있는 제도환경을 제공함. 

 - 지표면의 분류와 현상을 변화시키지 않는다는 전제 하에서 지하공간 개발을 지원하여 토지

활용효율을 높이며, 필요한 경우 토지의 용도변경 등을 통해 자산이용 효율성을 높임. 

 - 금융기관이 사업의 미래 기대수익을 담보로 자금을 제공하는 등 방식을 도입하고 요건을 충족하는 경우에는 부동산투자신탁펀드(REITs) 발행을 허용함. 

 - 특허경영자가 혁신 등을 통해 수익을 높이고 비용을 절감한 경우, 이를 통해 얻은 초과 수익 대부분이 특허경영권자에 귀속되도록 함. <KIF>

<자료>

1. 国家发展改革委, 财政部, “关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见的通知”, 2023년 11월 3일 

2. 财政部, 发展改革委, 人民银行, “关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知”, 2015년 5월

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