YS 5년차 청와대, 그리고 지금은....(13) 대한민국, 문제는 국정운영시스템이다. 이번에 확 뜯어 고쳐야한다(하) > News Insight

‘제도정치’를 밀어낸 ‘촛불정치’

 박통의 하야(즉각 퇴진)와 탄핵을 외치는 토요촛불집회가 지난 10월 29일 2만 명으로 시작한 뒤 6주 만에 주최측 추산으로 230만 명을 훌쩍 넘어섰다. 촛불집회가 질서 있고 평화롭게 이루어진 것에 우리도 놀라고 세계도 놀랐다. 그래서 ‘촛불민심’, ‘촛불주권’, ‘촛불민주항쟁’, ‘촛불혁명’, ‘촛불민주주의’ 등 갖가지 새로운 말들이 생겨났다. 촛불은 이제 단순한 주말집회의 수준을 넘어 한주일의 정치를 평가하고 다음 주의 방향을 정하는 ‘촛불정치’로 진화하고 있다. 촛불의 기세에 눌린 여야 제도권의 정치인들은 촛불의 눈치를 보며 촛불이 지시하는 방향으로 말과 행동을 바꾸는 현실이 벌어지고 있다. 이에 자신을 얻은 촛불은 이제는 탄핵을 넘어 탄핵이후의 정국도 주도하겠다는 말이 나오고 있다. 

 대한민국은 이제 ‘제도정치’가 사라지고 ‘촛불정치’가 나라를 이끌고 있는 형국이다. 야당은 아예 제도정치를 포기하고 촛불정치에 나섰다. 촛불과 합세하여 촛불이 더 세차게 타오를 것을 선동하며 박통의 탄핵과 즉각 퇴진을 외치고 있다. 그렇게 하는 것이 내년 대선에 가장 유리하다는 판단이 섰기 때문이다. 여당은 상상도 못한 박통국정농단사태를 만나 자중지란(自中之亂)이 일어나 친박과 비박은 이제 거의 분당수준으로 갈라섰다. 박통의 명예로운 4월 퇴진을 말하다 그마저 성난 촛불의 기세에 눌려 비박은 탄핵에 동참하기로 했다. 촛불에 불타기 전에 탄핵에 몸을 맡기는 수밖에 다른 도리가 없다고 판단한 것이다. 국회와 국회의원, 여야 정치권은 속수무책으로 촛불에 끌려 다니는 무능과 무책임 정치의 끝판을 보여주고 있다. 

 촛불정치가 박통국정농단사태로 혼란에 빠진 나라를 구하게 될지, 아니면 나라를 불태우게 될지는 현재로서는 예측이 어렵다. 그러나 한 가지 분명한 것은 여야정치권이 대선을 의식 촛불을 끌 생각보다는 오히려 촛불에 떠밀리며 촛불에 영합하는 상황이 지속되는 한 대한민국의 내일은 불안하고 위험해 진다는 사실이다. 세계경제가 우리경제에 대해 ‘코리아 리스크’를 계산하기 시작한 것도 그 때문이다. 그래서인지 벌써부터 우리가 기억하고 싶지도 않은 1997년의 뼈아픈 환란의 검은 그림자가 어른거리는 것은 불안하기만 하다. 솔직히 지금 대한민국은 20년 전인 1997년 한보-기아사태이후의 정국과 매우 닮아가고 있다. 여야의 대권주자들이 대선을 앞두고 나라장래를 걱정하고 사태를 수습을 하려고 하기 보다는 표만 쫓으며 대중의 인기에 영합하면서 오히려 혼란을 가중시키고 결국은 ‘환란’을 자초하고 나라를 결딴냈던 역사를 다시 되풀이하고 있는 것 같아 안타깝기만 하다. 

  정치가 촛불의 뜻을 존중해야 하지만 촛불과 같이 행동할 수는 없다. 그것은 국록을 받는 국회의원이 할 일은 아니다. 그것은 시민단체들이나 할 일이다. 정치는 촛불을 든 국민들의 뜻을 수용하여 국민들이 하루빨리 촛불을 내리고 정상생활로 돌아가게 할 수 있는 답을 내놓아야 하는 책임을 지고 있기 때문이다. 그런데 혼란에 빠진 국정을 수습하고 안정시키는 일을 수행해야 할 국회의원들이 길거리로 나서는 행태는 한마디로 국회의원의 직무유기라고 할 수 있다. 지금의 여야 정치권과 국회는 오늘의 사태를 수습할 방안의 제시도 논의도 없이, 탄핵이후에 일어날 상황에 대한 로드맵도 없이, 촛불에 떠밀려가고 있다. 

‘안전장치 없이 폭주하는 탄핵열차’

 야 3당은 촛불의 뜻이라며 지난 12월 3일 새벽 ‘박근혜대통령 탄핵소추안’을 국회에 제출 발의시키고 12월 9일 탄핵안 처리강행을 선언했다. 여당의 비박도 적극적인 동참을 선언했다. 대한민국은 이제 아무런 안전장치 없이 박통탄핵을 향해 폭주하는 탄핵열차가 되었다. 지금으로서는 누구도 탄핵열차를 세울 수가 없다. 그저 가슴조리며 12월 9일에 어떤 일이 벌어질지, 또 그 이후에는 어떤 일이 일어날지 지켜보는 수밖에 없다. 탄핵안이 부결되면 촛불은 4.19와 같은 혁명을 외칠 것이다. 탄핵안이 찬성되더라도 촛불은 더욱 거세게 박통의 즉시퇴진을 외칠 것이다. 문재인을 비롯한 더불어당의 대권주자들은 촛불을 앞세워 박통의 ‘탄핵 즉시 퇴진’이란 새로운 목표를 관철시켜 빠르면 내년 2월에라도 조기대선을 치르게 하겠다는 입장이다.  여당은 박통이 지금이라도 4월 퇴진을 천명하고 2선으로 물러나기를 바라고 있다. 그러나 박통은 탄핵안이 통과되더라도 즉각 물러나지는 않고 헌재의 판결을 받아보겠다는 입장인 것으로 알려지고 있다. 

 촛불정치도 탄핵전과 후로 그 진로가 바뀔 조짐을 보이고 있다. 촛불이 초기의 순수성을 상실하고 문재인 등 친문(친노)와 연대하며 조기선거를 위한 정치투쟁의 색깔을 들어내고 있기 때문이다. 그동안 촛불과 박통을 지켜보는 대다수의 촛불을 들지 않은 침묵하는 국민이 어떠한 입장을 보이게 될지가 탄핵이후 정국향방에 중요한 변수가 될 것 같다. 

무능하고 무책임한 국회와 국회의원

 한 해외 언론은 우리의 촛불항쟁을 ‘김치만큼 한국적’이라고 평가하면서 촛불이 바라는 것은 단순히 박통퇴진만이 아니라 아직도 우리 사회에 남아있는 ‘뿌리 깊은 권위주의적이고 부패한 통치방식’에 대한 척결이라는 해석을 내놓았다. 올바른 진단이다. 촛불의 시대정신은 이승만-박정희-전두환부터 박통으로 이어진 낡고 부패한 권위주의적인 국정운영시스템을 청산하라는 것이다. 따라서 정치가 나서서 박통국정농단의 진상과 원인을 파헤치고 재발방지를 위해 어떻게 국정운영시스템을 고쳐야 할지를 논의하고 해법을 찾아야 한다. 

 민주주주의 요체는 여야가 대화와 타협을 통해 국론을 모우고 하나의 방향을 찾아나가는 과정이다. 그런데 국회가 그 일을 제대로 하지 못하고 촛불에 끌려 다닌다면 국회는 존재가치를 상실하고 국회의원들은 직무유기를 하고 있는 것이다. 지금 우리국회가 그렇고 국회의원들이 그렇다. 우리 국회와 국회의원들이 이렇듯 무책임하고 무능력하게 된 것은 우리의 정당정치가 촛불에 끌려 다닐 정도로 취약하기 때문이다. 

 우리 정치사에서 정당은 정치적 이념과 가치 실현을 기반으로 집권을 추구하는 근대적 공당이 아니라 특정지역에 기반을 둔 인물 중심의 지역 당, 사당(私黨)으로 부침을 거듭하면서 붕당(朋黨)이 되어왔다. 이 때문에 당을 대표하는 대권주자나 실력자를 중심으로 배타적이고 폐쇄적인 패거리정당이 되었으며, 이를 반영하듯 실력자가 바뀔 때 마다 이합집산하며 당의 간판을 뗐다 붙였다를 반복해 왔다. 정당의 역사도 뿌리도 전통도 뒤죽박죽이다. 지금의 새누리당과 더불어당이 보수와 진보를 반영한다고는 하지만 사실은 친박 당이고 친문(친노)당이다.  이들이 진정으로 보수와 진보를 대표한다고 생각하는 국민은 많지가 않다. 그들은 소수의 극우적 보수와 급진 좌파들의 이해관계를 대변할 뿐 대다수의 중도적이고 개혁적인 보수와 합리적인 진보의 가치를 대변하지 못하고 있다. 그래서 제3당의 출현을 바라는 국민의 기대가 커지면서 국민의당이 만들어 졌으나 친안당, 호남당의 테두리를 벗어나지 못하고 있다. 

제왕이 된 국회와 국회의원 권력 

 그런데도 이처럼 무능하고 무책임한 정당들이 존립하고 있는 것은 정당이 만들어지고 원내에 진출한 의원이 있거나 원내 교섭단체가 만들어지면 국가가 그런 정당의 운영은 물론 선거를 위한 비용까지도 보조금을 주어 유지시켜주고 있기 때문이다. 1980년부터 시작된 정당 국고보조금 지원제도는 독재정부와 싸우던 시절 탄압받는 야당의 정상적인 의정활동을 보장하기 위한 방안으로 생겨났다. 민주화 이후에는 정당이 정치자금마련에 있어 기부자인 기업이나 각종 이익단체들의 부당한 청탁 등으로 부터 자유로운 의정활동을 할 수 있게 하여 정치부패를 방지하며 정당 간 공평한 경쟁을 할 수 있게 한다는 취지로 정당화 되어 왔다.  

 그러나 1987년 민주화이후 지난 30년간 정당보조금은 국회법과 정치자금법에 따라 정당들의 국민지지율(선거득표율)에 의한 지원보다는 ‘원내교섭단체우선 원칙’에 따라 원내교섭단체가 있는 정당에 보조금의 50%을 먼저 균등분배하고 나머지를 다시 나누는 방식으로 지원되면서 정당간의 경쟁을 막고, 거대 정당의 독과점적 기득권을 더욱 강화시켜왔다. 또한 각 정당에 지원된 보조금은 당권을 장악한 실세들의 지지기반유지를 위한 ‘쌈짓돈’으로 전락되었다는 비판을 받고 있다. 정당에 대한 경상보조금의 경은 지난해에는 전체 경상보조금 394억 4000만원 가운데 새누리에 195억 7000만원, 더불어에 177억 5000만원, 정의당에 21억 2000만원이 지급되었다. 지난 4.13 총선에서는 6개 정당(새누리 171억, 더불어 146억, 국민 73억, 정의 22억, 기독자유 3천, 민주당 3천만 원)에 총 399억 원의 보조금이 지급되었다. 

 이러한 정당이 배출하는 국회의원들은 자연히 당 실력자들을 추종하는 패거리들일 수밖에 없다. 근대적 공당을 중심으로 미래의 정치지도자들을 교육 훈련시키는 정치학교가 전무한 상태에서 정치에 꿈을 가진 사람들은 기존 정치인들의 문하생이 되어 길거리에서 정치공학을 배우며 정치인이 되었다. 그래서 정치인, 국회의원에 대한 국민적 신뢰는 바닥수준을 면치 못하고 있다.  

 그런데도 선거철만 되면 국회의원이 되겠다는 사람들로 각 정당은 문전성시를 이룬다. 국회의원만한 책임은 없고 특권과 특혜만 많은 신의 직장이 없기 때문이다. 국회의원에 주어지고 있는 상상을 초월한 특권이나 특혜는 대부분 독재정부시절 독재에 맞서 투쟁하는 야당 정치인들에 가해지는 정치폭력으로부터 국회의원의 대정부 소신발언, 정부감시와 비리고발 등 의정활동을 보호하기 위한 것이었다. 그 가운데는 독재정부가 국회의원들을 회유하기 위해 베푼 시혜적인 것이 거나, 국회에 대한 감시나 견제장치가 전무한 상황에서 원활한 의정활동지원이란 명목으로 기득권 유지를 위해 하나씩 둘씩 국회의원 스스로가 만든 것들이다. 

 헌법에 열거된 국회의원의 특권은 ‘회기 중 불체포특권’(제44조 1. 2항)과 ‘직무상 발언 면책특권’(제45조)을 비롯하여 임시국회소집요구권(제47조) 법률안제출권(제52조), 정부예산안심의권(제54조), 조세제정권(제59조), 조약 또는 입법사항에 대한 비준동의권(제60조), 정부에 대한 국정감사 및 국정조사권, 증인출석요구권(제61조), 국무총리 및 국무위원 국회출석요구권(제62조) 및 해임건의권(제63조), 국회규칙제정권(제64조) 제출권, 탄핵소추 발의권(제65조), 헌법개정제안권(제128조) 등이다. 

 정치적 탄압의 위험이 사라진 민주시대의 국회의원들에게 주어진 특권적인 지위는 국회의원을 정부와 공무원을 상대로 군림(‘갑질’)하는 ‘제왕적 의원’으로 만들었다. 국회의원들은 ‘아니면 말고’식의 각종 ‘의혹’과 ‘설’을 무책임하게 유포시키는 진원지가 되면서도 ‘책임지지 않는 국회’가 되었다. 국회의원들은 자신들의 지지기반을 다지기 위한 지역구 예산과 지역구민 일자리 챙기기에 열을 올리면서 국회의원인지 시도나 시군의회의원인지 경계를 분간하기도 어려운 지경이 되었다. 지난 12월 3일 밤 사상 최대 인파가 몰린 촛불집회가 계속되는 순간 국회는 400조에 달하는 내년도 예산안을 통과시켰는데 그 순간에도 실세 국회의원들은 여전히 ‘쪽지예산’이라는 지역구 예산을 챙긴 것으로 알려졌다. 국회의원들의 구태는 조금도 변함이 없다. 이제는 각종 이익단체들의 이익옹호와 재정지원의 근거를 만들어 주는 청원입법제정의 청탁창구가 되었다. 

  국회의원에 주어지고 있는 특전과 특혜도 역시 상상을 초월한다. 국회의원에게는 1억 원이 넘는 연봉과 각종지원(보좌관 6인, 차량유지, 연 2회 해외시찰 등) 등으로 연간 6억여 원과 여기에 더하여 국유철도·선박·항공기 무료 사용, 각종 행사시 장관급 예우, 공항 귀빈실과 VIP 주차장 이용, 출국 수속 대행, 골프장 VIP 대우, 해외 출장 시 재외공관 영접 등 갖가지 유·무형적 특전이 제공된다. 이와는 별도로 후원회 등을 통해 매년 6억 5000만 원 까지 정치자금을 모금할 수도 있다. 국회의원들에게 이러한 특혜를 베풀어야 하는 이유가 무엇인지 알 수가 없다. 

국회 등 정치개혁을 위한 몇 가지 과제 

 국회는 민주적 국정운영시스템의 또 하나의 중심축이다. 국회는 대통령 (비서실포함)과 국무총리, 장관 등으로 이루어진 행정부의 활동을 감시하고 견제하면서 더 나은 나라를 위해 필요한 제도적 장치마련을 위해 법을 제정하는 등의 역할을 한다. 그런 점에서 오늘의 박통사태에 대해서 국회는 결코 자유로운 입장이 아니다. 국회가 잘못된 국정운영시스템을 바로 잡기위한 헌법 개정 등의 역할을 제 때 제대로 하지 못하고 방치하면서 오늘과 같은 사태를 자초했다고 볼 수도 있기 때문이다. 그것은 바로 ‘국회운영시스템의 실패를 의미한다. 더 나아가 국회를 포함한 정당운영과 정치인 양성 등 책임 있는 정치시스템의 실패를 의미한다.  따라서 국정운영시스템의 효과적인 작동을 위해서 국회와 국회의원, 정당을 바로 세우는 정치개혁은 시급한 국가적 과제다. 

 그 첫 번째는 제왕화된 국회와 국회의원의 정상화를 위한 개혁이다. 민주주의 성숙과 시대의 변화에도 불구하고 독재시대의 유물인 국회의원에 주어지고 있는 헌법상의 면책특권과 불체포특권 등은 이제 폐지시켜야 할 때가 되었다. 국회의원들이 자신의 발언에 대한 책임을 지도록 하는 새로운 책임정치의 전통을 세워야 한다. 또한 각종 특혜도 국민들의 눈높이에 맞추어 과감하게 혁신해야 한다. 국회의원개인에게 주어진 보좌관수도 줄이고 그 대신 상임위별 정책보좌관수를 늘려 보좌관의 개인비서화를 막아야 한다. 국회의원의 임기도 ‘4년 중임’으로 제한하여 국회의원직이 개인권력이 되고 사유화되어 오남용 되는 것을 막아야 한다. 

 국회의원들이 지역구예산을 챙기는 구태의 청산을 위해 청탁금지법에 따라 지역 민원예산 챙기는 국회의원에 대한 처벌을 강화해야 한다. 국회운영을 상설화하여 상임위원회와 특별위원회를 중심으로 군림하는 국회가 아닌 일하는 국회로 전환하고, 국회의원에 대해서도 ‘무노동무임금’의 원칙을 적용 국회출석을 하지 않은 국회의원에 대한 제재를 강화해야 한다. 

 둘째는 정당개혁이다. 지금까지의 사당, 지역 당, 패거리 정당수준에서 벗어나 정당이 지향하는 가치와 이념, 정책 등에 따라 국민의 이익을 대변하고 국민의 지지를 끌어내는 경쟁력 있는 민주정당, 정책정당으로 환골탈태하는 개혁이 필요하다. 이를 위해서는 모든 정당이 이념적, 정책적 정체성을 분명히 하도록 해야 한다. 

 특히 정당이 국가의 보호와 지원을 받기 위해서는 ‘정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배되지 않아야’ 할 뿐만 아니라 (헌법 제 8조 5항), 헌법이 규정한 대한민국의 가치, 예를 들면 인간의 존엄성과 국민주권, 기회평등, 자유민주주의, 평화적 통일, 시장경제주의, 법치주의, 세계평화주의 등을 존중하고 실천하여 더 나은 대한민국 발전에 기여하는 정당임을 분명하게 해야 한다. 이러한 헌법적 가치에 반하는 이념이나 정책을 표방하는 정당이 국가의 보호와 지원을 받는 일이 있어서는 안 된다. 또한 정당이 국민의 지지와 지원을 받기위한 이념과 가치, 정책을 통한 경쟁을 촉진하는 방향으로 정당에 대한 국가보조금제도의 전면적인 혁신이 필요하다.

 정당과 국회의원에 대한 국가의 지원은 본질적으로 그들의 입법 활동 등을 지원하는 것이지 정당이나 국회의원 개인에 대한 홍보활동을 지원하는 것이 아니기 때문에 국가의 정당보조금은 엄격하게 정책개발이나 입법 활동을 위해서만 쓰여 지도록 규제해야 한다. 

 또한 정당의 선진화를 위해서는 정무와 당무를 분리하여 국회의원은 정무를, 당의 운영은 국회의원이 아닌 전문적인 당 관료에게 맡겨야 한다. 정당운영은 기본적으로 당원들의 당비와 후원에 의해 운영되도록 하고 국고보조금 지급은 정당득표수와 당비 등 총수입과 연동하는 매칭 펀드 방식으로 전환해야 한다. 또한 정당보조금이 정당의 미래정치인 양성 등을 위한 청년당원에 대한 교육훈련 사업을 지원할 수 있도록 하는 것도 바람직하다. 또한 정당별 국회의원 후보자의 선출이 현직우선 또는 당권파에 의한 패거리 밀실공천 등과 같이 비민주적 관행으로 이루어지는 것을 혁파하기 위한 ‘예비후보자 선출을 위한 국민경선제’의 도입을 의무화하고 선거관리위원회가 직접 관리하는 제도혁신을 통해 새로운 정치신인의 정치참여의 기회를 확대해야 한다. 

 셋째는 선거제도의 혁신이다. 무엇보다도 제각각 실시되고 있는 대선과 총선, 지방선거의 주기를 일치시키는 개혁 작업이 필요하다. 국회나 지방의회의원들의 정수의 절반씩 4년마다 교체하기 위해서는 대통령임기 중 매 2년마다 중간 선거를 실시하는 방식의 제도혁신이 필요하다. 

 지역당의 지역독식현상을 막기 위해서는 현재의 소선거구제를 중대선선거구제도 혁신하고 선거구별 ‘정당명부제’를 도입이 필요하다. 이를 위한 중대선거구제 도입을 위해서는 근본적으로 현재의 시도와 시군구 등 2단계로 나누어져 있는 지방행정단위를 도와 군을 폐지하고 광역시를 중심으로 한 대단위 생활권중심으로 지방행정구역을 개편 작업이 선행되어야 한다. 

 대통령선거의 경우는 ‘결선투표제’를 도입하여 투표자의 50%이상의 지지를 얻거나 40%이상의 지지를 얻고 2위와 10%이상의 표차를 보인 후보가 당선되도록 하되 그렇지 못한 경우는 1,2위 후보에 대한 결선투표를 실시하는 제도를 도입하여 당선자에 대한 선거불복에 대한 시비를 없애야 한다. 참고로 87체제이후 실시된 대선의 경우 1위 (2위)의 득표율을 비교해보면 13대 노태우 36.6% (김영삼 28.0%), 14대 김영삼 42.0% (김대중 33.8% ), 15대 김대중 40.3% (이회창 38.7%), 16대 노무현 48.9% (이회창 46.6%) 17대 이명박 48.7% (정동영 26.1%), 18대 박근혜 51.6%(문재인 48.0%)로 이 가운데 17대(이명박)와 18대(박근혜)를 제외한 13대, 14대, 15대, 16대 대선은 결선투표에 해당될 수 있는 것으로 나타났다. 

‘한심한 친구의 4번 놀란 이야기’ 

 언제부터인가 술자리 안주로 ‘한심한 친구의 4번 놀란 이야기’가 세간에 회자되고 있다. 오늘의 우리 국회와 국회의원을 빗댄 이야기다. 한심하기로 소문난 한 친구가 국회의원에 당선된 후 친구들을 만나 4번 놀란 이야기를 했다. 처음에는 자신 같은 사람이 국회의원이 될 수 있다는 사실에 놀랐고, 국회에 들어 가보니 모두들 자기처럼 한심한 사람들만 모여 있는 것을 보고 또 놀랐다는 것이다. 그런데 더 놀란 것은 그 사람들이 재선되어 다시 국회에 나타나는 것이었다고 했다. 그리고는 마지막으로 그런데도 나라가 별 탈 없이 굴러가는 데 놀랐다는 것이다. 

 국회와 국회의원들의 자질과 품격이 업그레이드되지 않는 한 우리는 촛불정치에 휘말려 떠밀리는 나라에서 벗어날 수가 없다. 국회와 국회의원을 업그레이드시키기 위해서는 헌법 개정을 통해 국회와 국회의원, 정당과 선거제도등을 확 뜯어 고쳐야만 한다. 그 것만이 박통사태의 재발을 항구적으로 막는 길이다.  <계속>​