美 바이든의 新산업정책 <2> ‘혁신 · 동맹 · 견제’가 기본 축 > News Insight

신흥기술 우위 전략은 기술 개발에서 우위를 점하는 것인데 그동안 연구 중심의 실험실 기술에 초점을 맞추었다면 바이든 정부에서는 기술과 산업의 선순환 융합전략으로 선회한 것이 특징이다. 이를 달성하기 위한 아이디어는 인공지능에 관한 국가안보위원회 보고서에서 제안한 국립기술재단 설립안에서 가져왔다. 

이 제안은 기존의 국립과학재단과 과기계의 반발 등으로 독립기관 설립 대신 국립과학재단 내에 기술혁신파트너십 본부(Directorate for Technology, Innovation, and Partnerships: TIP)를 신설하는 것으로 타협되었다. 국립과학재단에서 제출한 TIP의 2022년 예산요구(안)에 따르면 TIP의 역할은 크게 4개 분야로 체계화되었으며 2022년 사업비로 8억 6400만 달러를 책정하였다.

TIP의 역할은 4가지로 나눠볼 수 있다.

첫째, 과학재단 연구사업의 활성화를 위해 파트너십의 구심체(partnership office) 역할을 수행하는 것이다. 과학재단은 연구자금 투자를 위해 많은 연구, 혁신, 교육 기관과 관계를 맺고 있는데 TIP가 전문성을 바탕으로 공공부문과 민간부문의 파트너십을 촉진하고 규모를 키워 과학재단의 역할을 강화하는데 기여하게 된다. 

둘째, 파트너십을 토대로 혁신생태계(innovation ecosystem)를 구축하고 강화하는 것이다. 과학재단뿐만 아니라 국가 차원에서 연구, 혁신, 교육에 참여하는 다양하고 광범위한 기관과 기업들을 연계하고 지원하여 돌파형 기술(breakthrough technologies)이 창출될 수 있는 생태계를 조성해나간다. 이 역할을 위해 2022년에 3억 3500만 달러의 예산을 요구한 상태다. 

셋째, 연구성과의 산업화를 가속화하는 기술연계 플랫폼(lab-to-market platform) 역할을 수행한다. 산업화 임팩트(translational impacts)가 클 것으로 예상되는 연구성과를 발굴하여 기술사업화 기관들의 개발을 유도하고 개발 투자 시 리스크 감소 차원에서 병행투자를 해줌으로써 연구의 효과성을 제고하게 된다. 

넷째, 끝으로, 새로운 연구과제를 발굴하여 기술 프론티어(technology frontier) 확장 역할을 수행한다. 국가와 사회가 필요로 하는 기술을 모니터링하고 플랫폼 성과를 토대로 산업화 임팩트가 클 것으로 예상되는 새로운 과제를 발굴하여 기술 프론티어 확장에 기여한다. 이 과정에서 새로운 혁신생태계 발전도 촉진할 수 있다. 

요약하면, TIP는 파트너십 강화와 혁신생태계 구축을 토대로 연구계와 산업계를 연계하는 플랫폼 위치를 확보하고 연구의 산업화를 촉진한다. 또한 새로운 연구과제를 발굴하는 기술 프론티어 확장 역할을 수행함으로써 기술과 산업의 선순환 구조를 완성하게 된다. 

이처럼 TIP가 신흥기술 우위 전략의 구심체로서 제 역할을 하게 된다면 미국은 신흥기술에서의 우위와 함께 첨단산업과 첨단제조에서도 경쟁력을 확보하게 될 것으로 예상된다. 

한편, 첨단제조 발전 전략은 기술과 산업 융합전략과 더불어 독자적인 전략을 갖고 있다. 국가 혁신 네트워크 구축과 지역 혁신거점 마련 등 오바마 정부에서 추진하다가 트럼프 정부에서 중단된 사업을 재개하는 것이다. 바이든 정부에서는 일자리 계획으로 명명된 인프라 투자 계획(American Jobs Plan)’의 5개 사업 중 하나인 제조업·혁신 사업에서 이를 담당하고 있다. 

3D 프린팅 등 제조분야 신흥기술에 대한 R&D 투자(1,800억 달러)와 제조업 및 중소기업 재정비, 전국의 연구 인프라 업그레이드(400억 달러), 청정에너지 기술개발(350억 달러) 등이 핵심사업으로 되어 있다. 특징적인 것은 산업발전과 함께 양질의 일자리 창출에 역점을 두고 있다는 점이다. 

다음으로 견제는 혁신과 더불어​ 바이든 산업정책의 중요한 한 축을 형성하고 있다. Ryan Hass와 같이 미국을 더 강하게 만드는 데만 초점을 맞추자는 주장도 있지만 바이든 정부는 견제에 큰 비중을 두고 있다. 견제는 중국의 비합법적이고 불공정한 기술취득과 이전을 차단하고 기술추격을 견제하기 위한 전략으로 매크로 접근과 마이크로 접근으로 나누어 볼 수 있다. 

매크로 접근은 민주주의 가치를 공유하는 국가들과 중국을 배제한 배타적 공급망 구축, 무역협정 체결, 공동기술 개발 등을 추진하는 것이다. 현재 공급망 구축과 기술협력은 정책형성 초기단계로 윤곽을 알 수 있으나 무역협정 이슈는 아직까지 수면 위로 올라와 있지 않은 상태이다. 매크로 차원의 견제가 작동되면 중국은 자력갱생하거나 독자적인 동맹을 형성하는 전략을 구사할 수밖에 없다. 우선은 시진핑 주석이 공산당 창당 100주년 기념사에서 경고했듯이 동맹 결집을 와해하기 위한 위협전략에 전력을 다할 것으로 생각된다. 

마이크로 접근은 기업이나 개별 품목을 상대로 한 차단 전략으로 국방수권법 2019에 포함된 수출통제개혁법(Export Control Reform Act: ECRA)에 의거하여 기업제재를 추진하는 것이 대표적이다. 국가안보 관점에서 전략기술 통제라는 형태로 운영되는데 트럼프 정부에서 화웨이를 수출통제기업 리스트(Entity list)에 포함시켜 제재한 것이 대표적이다.

이 밖에도 다양한 제도에 근거하여 국가안보에 위협이 되는 기업이나 기술 등을 제한하게 된다. 견제와 관련하여 주목할 점은 규제가 기업을 중심으로 이루어질 것이라는 점이다. 

바이든 정부에 들어와서도 기업규제는 많이 이용되고 있는데, 대표적인 사례들을 살펴보자. 첫째, 6월 3일 안보 이슈와 관련된 59개 중국기업에 대하여 미국의 기업과 개인의 상장주식 매매를 금지하는 행정명령을 내렸다. 이 조치는 화웨이 뿐만 아니라 반도체 기업 SMIC, 중국 3대 통신사를 포함한 것으로 트럼프 정부 당시 48개사보다 더 많은 숫자이다. 

이와 함께, 6월 9일에는 트럼프 정부에서 매각명령을 내렸던 틱톡에 대해 매각명령을 철회하였는데, 그와 동시에 상무부에서 제재기준을 명확하게 제시하도록 지시하여 향후 범위가 더 확대될 가능성을 열어놓았다. 또한, 5월 23일에는 위구르족과 이슬람 소수민족의 인권탄압 및 강제노동과 관련된 중국기업 5개사에 대하여 미국기업 수출제한 대상목록에 올렸다. 

이러한 미국의 기업 제재에 대응하여 최근 중국에서도 ‘반 외국 제재법’을 제정하여 중국도 기업을 규제할 수 있게 되었다. 이에 따라 향후 신흥기술 기업들에 대한 규제가 미국과 중국 모두에서 상당히 늘어날 것으로 예상되며, 그에 따라 글로벌 대기업도 언제 생사의 위기를 맞을 것인지 불확실해지는 시대로 접어들고 있다. 

끝으로, 동맹은 혁신과 견제의 성패를 좌우하는 중심축에 위치하고 있다. 아직까지는 미국과 동맹의 역할분담, 협력의 내용 등에 대한 구체적인 모습이 제시된 것은 없지만 반도체 공급망 구축이 현안으로 제기된 상태이므로 이 사례를 통해 구체적인 작동방식이 드러날 것으로 보인다. 현재 반도체의 경우 대만과 한국 기업 모두 미국에 진출하는 양상인데, 미국기업과 동맹기업, 미국과 동맹국 입지(ally-shoring) 등에 대한 상생의 협력방안 마련이 동맹주도 협력체의 성패를 결정할 것으로 생각된다. 

종합적으로 바이든 정부의 신산업정책은 동맹을 근간으로 하면서 ‘혁신과 견제’를 유기적으로 연계하는 전략(Coalition-driven Competition Strategy)으로 구성될 것으로 전망된다. 

이 전략은 트럼프 정부의 상대방 때리기에서 ‘스스로 극복하기’로 전환한 상반된 접근법이라고 할 수 있다. 문제는 동맹이 과연 작동할 수 있을 것인가에 대한 비판인데, 설득력 있는 비판으로 반도체를 비롯한 동맹 협력전략의 전개과정을 예의주시할 필요가 있다. 

여하튼 바이든 정부의 미·중 갈등 2라운드는 트럼프 정부에서와는 달리 진검승부의 정공법으로 실력대결이 전개될 것으로 예상된다. (계속) 

<연재 제목 案>

바이든의 新산업정책 <1> 전략적 틀 제공한 2개 보고서

바이든의 新산업정책 <2> ‘혁신 · 동맹 · 견제’가 기본 축

바이든의 新산업정책 <3> 성공의 조건

바이든의 新산업정책 <4> 글로벌(중국)경제에 미칠 영향

바이든의 新산업정책 <5> 한국의 효율적 대응책

바이든의 新산업정책 <6> 시급한 반도체 산업 개편