금융규제개혁과 금융개혁의 차이점 > News Insight

  금융위원회(“금융위”)는 2015. 3. 17. 금융개혁방향 및 추진전략을 발표하였다. 현 행정부가 공공부문개조에서 3개년경제계획으로, 그 이후 다시 국가개조에서 금융을 포함한 구조개혁으로 국가적 목표를 계속 수정하는 과정에서, 금융위가 개혁방안을 발표한 지가 엊그제 2014. 7. 10.이었다. 수개월이 지난 지금 금융위는 왜 또 다른 개혁방향을  발표하였을까? 두 보도자료의 제목만을 비교하여 보면 금융위가 작년 7월 발표한 보도자료는 금융“규제”개혁방안이고 이번에 발표한 것은 금융개혁방향이다. 이는 금융위가 2015년부터 개혁대상을 금융규제가 아니라 금융 자체로 잡고 있다는 것을 시사하는 것으로서 중요한 차이라고 짐작된다. 그러나, 금융위가 과거 금융개혁방안을 얼마나 열심히 발표하였는지 금융위 홈페이지를 통하여 살펴보건대, 1998년부터 금융[감독]위가 금융[구조/규제]개혁의 제목으로 발표한 보도자료가 은행 등 개별산업에 국한된 것을 포함하여 무려 70여개에 달한다. 그렇다면 2015년의 금융개혁방향은 과거의 방안과 어떻게 다르며 얼마의 기간안에 얼마만큼 목표하는 바를 달성할 수 있을끼? 우선 과거 금융위의 실적을 보건대 즉 17년사이에 70여개의 개혁안을 필요로 하는 상황이 지속되었다는 것을 감안하면 약간의 회의론이 앞서는 것이 사실이다. 그러나, 2015년 금융개혁방향을 자세히 읽어보면 과거의 개혁방안과 그 방향에 있어서 커다란 차이가 있음을 알 수 있다. 가장  중요한 차이는 이제부터 금융회사는 자율적 내부통제를 통하여 위험을 통제하면서 시장에서 치열하게 상호경쟁하여야 하고 금융당국은 이러한 경쟁을 통한 금융시장의 육성에 필요한 범위내에서 심판자로서의 역할을 수행하겠다는 것이다. 이러한 금융당국의 역할에 대한 인식은 과거의 개혁방안과 구별되는 중요한 방향의 제시로서 의미가 있지만 개혁방향으로서 추가적으로 언급되었으면 하는 점도 몇가지 있다. 대표적으로 금융위는 앞으로 왜 무슨 일을 어떻게 하겠다는 것인가에 대한 답을 해야 한다.   ​

금융자본의 조달 및 배분에 관련된 정부의 역할변화

  과거 금융자본이 국가경제의 발전에 절실히 필요한 시기에 정부는 경제계획에 따라서 금융자본을 조달하고 경제계획에 따라서 이를 목표산업의 육성에 배분하는 결정을 도맡았다. 따라서 금융회사는 없었고 단순히 정부의 결정을 집행하는 금융기관만이 있었을 뿐이다. 이들은 국가의 정책을 집행하는 기관으로서 공적인 책임을 부담하며 따라서 이들에 대한 감독은 국가기능의 중요한 일부이었다. 또한, 금융기관에는 지극히 제한된 사적 자본이 투입되어 있었기 때문에 금융기관의 경영목표는 주주에 대한 이익의 극대화라기 보다는 국가정책의 충실한 집행에 불과하였다. 금융기관의 최고경영자는 금융당국이 결정하며 금융기관의 경영책임추궁 역시 금융감독기관의 역할이기 때문에 금융기관의 내부통제시스템 구축이나 운용은 금융기관의 중요한 경영목표가 될 필요가 없었다.

  이러한 정부의 역할이 한계를 드러낸 것은 1997년 환란이다. 정부는 환란에 임하여 우선 급한 금융산업의 구조개선을 위한 통폐합 및 금융기관의 부실자산의 처리를 마친 후 바로 금융산업에 대한 소유구조를 개선, 기관투자자 중심으로 바꾸면서 금융기관의 지배구조개선과 회계 및 공시제도의 강화를 통하여 금융기관이 아닌 금융회사로의 전환을 촉진시켰다. 또한, 정부는 금융 즉 은행의 공식을 깨기 위하여 기업의 직접조달방법의 다양성과 규모의 확대를 통한 자본시장의 중요성을 강조하기에 이르렀고 종국적으로 자본시장법을 제정, 점차 금융기관별 규제에서 금융기능별 규제로의 방향을 제시하였다. 이제 금융자본의 조달 및 배분에 관련하여 정부는 모든 결정을 다할 능력도 필요도 없게 되었으며 점차 금융기관이 하나의 기업으로서 투자자들의 이익을 극대화하기 위한 결정을 내려야 할 책임을 지게 되었다. 

  그렇다면 이러한 결정과정을 감시하여야 할 책임은 우선 금융기업 내부의 이사회에 있고 이차적으로 주주와 채권자이며 나아가 시장이라는 의미에서 금융회사의 지배구조는 보다 투명하여야 한다. 또한 감시기능이 개개인의 능력에 의존하지 않기 위하여는 보다 시스템적인 접근이 필요하기에 금융기업에 보다 엄격한 내부통제시스템이 요구될 것이다. 금융회사에 대한 감독은 이러한 시스템이 제대로 작동하고 있는지, 지배구조의 투명성이 확보되어 주주와 채권자들이 올바른 결정을 내릴 수 있는지를 점검하는 것이 일차적 목표일 것이다. 이러한 금융당국과 금융회사간 역할의 재분배에 대한 인식이 금융개혁방향의 최우선 전략을 자율책임문화조성으로 규정하게 된 것이고 따라서 이는 가장 중요한 방향설정으로 보인다.

금융회사에 대한 정부의 필요한 규제내용과 방법론

  정부의 금융회사에 대한 필요한 규제를 생각하기 전에 정부는 경제정책을 펼침에 있어서 금융회사만에 의존하여야 하는가라는 중요한 질문에 대한 답을 가지고 있어야 한다. 현 행정부는 이점에 대하여 70년대 산업은행으로 돌아가자라는 답안 이외에는 아무런 방향도 제시하지 아니하고 있다. 3개년 경제계획을 전제로 한 경제운용방향이 이미 금융자본의 배분은 정부가 결정하는 것이며 따라서 금융시장의 효율성이나 금융산업의 경쟁력이라는 목표에 관심이 없다는 것을 의미하는 지도 모른다. 그러나, 전술한 정부의 역할에 대한 인식변화를 전제로 한다면, 금융회사가 수행할 수 있는 기능을 공공금융기관이 수행하는 경우 이를 통합하는 것이 보다 바람직한지, 공공금융기관이 수행하여야 할 독특한 기능은 무엇인지에 대한 진지한 논의가 필요할 것이다. 더 이상 우리의 경제가 이러한 비효율을 품은채 앞으로 나아갈 수가 없을 만큼 빡빡하여 졌기 때문이다. 금융회사는 비교적 단기투자수익실현을 전제로 하는 것이라면 이들이 수행할 수 없는 초기기술투자나 특정전략적 산업에 대한 투자, 장기적 투자수익에 대한 고려가 필요한 투자만을 공공금융기관이 수행하여야 할 것이다. 그런 의미에서 정부가 기술금융의 확충이나 핀테크양성을 중요한 정책목표로 제시하고 있는 것은 이해할 만하다. 

 그러나, 수행방법에 있어서 국책은행을 통할지, 아니면 금융회사에게 일반적 의무를 부과할지는 또 다른 차원의 논의이며 국책은행을 통한다면 그 범위를 정확하게 그려주는 것이 필요할 것이다. 예를 들어서 중소기업에 대한 금융이 중소기업은행만의 특별한 기능인지, 아니면 일반 금융회사의 공공적 의무로서 부과될 수 있는 기능인지에 관한 정책적 논의가 필요할 것이다. 더 이상 공공금융기관이 수행하여야 할 필요가 없는 분야로서 수출입 관련금융이나 주택금융을 들 수 있다. 이러한 기능은 공공금융기관이 특별히 수행할 필요가 없다면 과감히 민영화하던지, 아니면 금융회사에 과감하게 업무분야를 공개하여야 할 것이다. 금융개혁방향은 이점에 대한 방향제시가 없으며 다만 국가자산과 민간금융의 상호발전이라는 제목하에 연기금운영에 민간금융이 참여하도록 한다는 것이 금융회사의 역할확대에 관한 유일한 언급이다. 현시점에서 정치적 실현가능성을 고려한 신중함일 수도 있고 타 부처의 업무에 관여하지 않겠다는 조심성때문일 수도 있겠으나 금융개혁방향이라면 하나의 주제로서 개별부처의 금융기능까지를 포함하여 공공금융기관의 청사진 전체를 다시 그려 보는 것도 하나의 방향으로서 제시되었어야 할 것이다.

  금융회사가 금융소비자를 보호하고 나아가 세계적 금융시장에서 경쟁함에 있어서 우위를 차지하려면 어떠한 규율이 필요한가? 우선 자유경쟁의 규칙을 만드는 것이다. 자유경쟁이란 규칙이 투명하여 모두 동일한 조건에게 경쟁하는 것을 의미한다. 그런 의미에서 숨은 규제, 불명확한 규제를 없애야 한다. 또한 동일한 기능에 동일한 규칙이 적용하도록 하여 소위 relatory arbitrage를 없애야 할 것이다. 둘째, 공정경쟁의 규칙을 만드는 것이다. 공정경쟁의 최소한은 부당한 공동행위를 막고 불공정한 거래행위를 금지하는 것이다. 불공정한 거래행위의 대표적인 예가 사기적인 거래이다. 금융위가 금융을 하나의 산업으로 인식하는 이상 경쟁촉진을 위한 노력은 당연하며 공정위의 경험을 바탕으로 선례를 확립하여 나아가야 할 것이다. 금융소비자들의 금융에 대한 신뢰에서부터 금융산업이 시작되어야 하며 따라서 소비자보호는 금융위의 중요한 공적인 기능으로 인식되어야 하는 바, 개혁방향도 소비자보호를 금융회사의 자율문화의 중요한 일부로 열거하고 있다.  

 금융회사는 금융의 속성 즉 대출과 투자를 통한 자산증가라는 사업의 성격상 규제기관이 BIS/NCR로서 한계를 그어놓지 않으면 경쟁을 통하여 자신을 파국에 이끌 수 있다. 예금보호제도는 또한 경영자의 도덕적 해이를 유발하는 측면도 있다. 이에 더하여 금융회사의 크기나 기능에 따라서 하나의 금융회사가 시스템의 붕괴위험을 초래할 가능성이 있는 경우 이에 대한 규제도 필요할 것이다. 우리는 특히 대규모기업집단내 금융회사의 경우 금융 내지 경제 전체의 시스템위험을 가져올 수도 있는 만큼 보다 현실적인 대안에 대한 논의가 필요할 것이다. 개혁방향은 규제의 대상에 관한 언급은 전혀 없으나 금융산업경쟁제고라는 차원에서 반드시 필요한 최소한의 규제 이외의 모든 규제를 원점에서 재검토하며 필요한 최소한의 규제도 투명하고 명확한 규제라는 원칙을 언급할 수도 있지 않았을까 싶다. 이와 관련하여 자본시장의 기능강화방안으로 현재 공시주의를 재검토할 필요도 있다. 주지하다시피 자본시장의 규제틀은 공시주의인 바, 우리는 공시주의에 더하여 실체적인 측면의 규제로서 내부자거래, 단기매매차익거래, 불공정거래를 정하고 있다. 장기적으로 우리가 공시사항으로 요구하고 있는 사항이 우리의 대규모기업집단에 근거한 경제구조에 반드시 적합한 것인지, 아니며 여성의 참여를 포함한 보다 광범위한 공시가 필요한 것인지, 불공정거래에 대한 규율은 현재 상태로서 충분한 것인지, 공시에 대한 현재의 구제책 내지 제재책은 효과적인 것인지 다시 한번 집고 넘어가야 할 필요가 있다. 자본시장의 기능강화는 인프라개편이나 연기금사업확대뿐만 아니라 모든 투자자들의 자본시장의 신뢰확보로부터만 가능한 것이기 때문이다.

금융개혁방향에 대한 총평

  정치는 가능성의 기술이지만 정책은 꿈과 현실성의 기술이여야 한다. 금융위는 금융정책부서로서 꿈과 이를 실현할 수 있는 방안을 제시하여 주어야만 한다. 개혁방향은 금융산업에 많은 꿈을 제시하였다. 금융규제의 큰 틀을 전환하여 금융회사간 경쟁을 촉진하고  새로운 분야로서 핀테크, 인터넷전문은행, 박데이터활성화 등을 제시하고 있다. 또한 자본분배기능을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 기술금융의 확충을 위한 지원과 자본시장의 인프라 개편을 약속했다. 추가로 몇가지 더한다면 전술한 바와 같이 금융회사와 공공금융기관간 역할조정 내지 공공금융기관의 민영화와 금융회사의 사회적 책임, 금융산업 경쟁력 재고를 위한 규율대상의 최소한과 방법론, 자본시장의 기능강화를 위한 규제틀의 재검토 등을 들 수 있다.  

  거대한 꿈이 현실성을 가지기 위하여는 금융소비자들과 투자자들이 금융회사와 금융시장을 신뢰하여야 한다. 금융회사를 신뢰하게 만들려면 금융회사는 자신의 위험을 통제할 수 있는 시스템을 갖추어야 하고 또한 이를 외부에서 효과적으로 감시하여야 한다. 개혁방향은 금융회사는 앞으로 자신을 통제할 일차적 책임이 있다고 한다. 따라서, 금융회사는 꿈을 이루기 위한 더 많은 투자와 노력이 필요할 것이다. 그런 의미에서 금융회사의 지배구조와 지배주주 내지 특수관계인과 금융회사간 이해상충에 관한 보다 지속적인 연구가 필요할 것이며 이를 하나의 경쟁력 재고방안으로 추가하여도 좋을 것이다. 이는 상법, 공정거래법, 금융지주회사법, 개별 단행법상 지배구조를 통틀어서 다시 점검하고 방향을 잡아야 하는 긴 꿈이다.  

  금융위의 개혁방향은 국제화를 제외하고 대부분 3년의 기간안에 실현할 수 있는 짧은 꿈만을 제시하였다. 앞에서 수차레 언급한 바와 같이 보다 긴 꿈도 포함시켰다면 더욱 제목에 걸맡게  한국의 중장기 금융개혁방향을 제시하는 문서가 되지 않았을까?