테러로 어려움 겪는 EU의 난민정책: 해결의 실마리 찾을 수 있나? > News Insight

브뤼셀 연속 폭발 테러의 충격

2016년 3월 22일 출근 시간대에 브뤼셀 자벤템(Zaventem)국제공항과 EU본부 근처 말베이크(Maelbeek)지하철역에서 잇따른 폭발로 31명의 사망자와 261명의 부상자가 발생하였다. "이슬람국가"가 범행을 주장하고 있어, 3월 18일 파리 동시다발 테러(2015년 11월) 용의자의 구속에 따른 보복 관련성도 의심 받고 있다. EU의 심장부인 브뤼셀에서 다수의 사상자를 낸 테러가 발생한 것은 큰 충격이다. EU집행위원장은 같은 날 오후 성명을 발표하고 희생자에 대한 추모의 뜻을 표하는 동시에 두려움 없이 폭력적인 극단주의 테러에 지속적으로 맞서 유럽의 가치를 실현해 갈 것을 천명하였다. 파리 동시다발 테러에 이어 브뤼셀에서 재발한 대규모 테러는 유로존의 취약한 경제회복에 타격을 줄 것이다. 동시에 테러에 의한 치안악화와 사회불안 등은 反이민 정서를 더욱 부추겨, 난민정책에도 상당한 변화 가능성이 예상되어, 향후 EU의 움직임이 주목된다. 

IMO, 2016년 100만 명이상이 다양한 경로 통해 EU유입 예상

유럽통계청(Eurostat)에 따르면 2015년 약 126만 명의 난민이 중동, 아프리카 등으로부터 EU로 유입되었다. 그 기세는 2016년에 들어와서도 줄어들지 않고 있다. 유엔난민고등판무관실(UNHCR)은 2016년 이미 13만 명이 지중해를 통해 그리스에 도착한 것으로 집계하고 있다. 그 대부분이 시리아 내전을 피해 온 난민들이다. 이는 매일 2,000명 이상이 EU국가로 유입되고 있다는 것을 의미한다. 국제이민기구(IMO)는 2016년에도 100만 명이 넘는 난민이 EU에 유입될 것으로 예상하고 있다.  

난민들의 대부분은 터키에서 에게 해를 거처 그리스에 도착한 이후, 마케도니아, 세르비아, 크로아티아, 슬로베니아, 헝가리로 북상하는 이른바 ‘발칸루트’를 거쳐 오스트리아와 독일로의 유입을 목표로 한다. 2015년 전체 난민 126만 명의 70% 가량인 85만 명이 이 루트를 통해서 유럽으로 유입되었다. 2015년 봄부터 EU가 마련한 긴급 공동조치인 ‘유럽이민행동계획(2015년 5월 13일)’에 따라 지중해의 해상감시를 강화한 결과, 역내 출입국 심사 없이 이동할 수 있는 솅겐 지역의 남쪽 발칸 반도국가에 난민이 몰리고 있다. 이외에도 시칠리아 섬에 상륙한 후 이탈리아로 북상하여 스위스로 들어오기도 한다. 

쉽지 않은 난민의 EU역내 재배치

EU는 원칙적으로 난민 신청자가 최초 도착한 국가에서 인정절차를 취하도록 규정하고 있다. 하지만 지중해 루트에서 그리스와 이탈리아에 대량의 난민이 유입되는 비상사태에 대응하기 위해서 EU는 긴급 공동조치를 통하여 다른 회원국에 유입된 난민을 재배치(relocation)할 수 있도록 하였다(2015년 5월 27일), 그러나 이와 같은 난민의 재배치 합의는 사실상 실효를 거두지 못하는 실정이다. 지난 2015년 여름 이후 7, 8월에만 그리스에 137,000명 이상, 이탈리아에 42,000명 이상, 그리고 헝가리에는 세르비아와의 국경에서 78,472명 등 대량의 난민이 유입되어 EU는 이탈리아에서 15,600명, 그리스에서 50,400명, 헝가리에서 54,000명을 다른 회원국에 재배치하도록 조치하였다. 실제로는 헝가리에서 재배치된 54,000명은 이탈리아와 그리스에서의 이송된 난민에 추가된 인원으로 이탈리아와 그리스에서 총 12만 명이 다른 회원국에 재배치되는데 그쳤다.  

이런 가운데 지중해의 해상감시 강화로 역내 출입국심사 없이 이동할 수 있는 솅겐 지역 남쪽 발칸 반도국가에 난민이 몰림에 따라, 발칸반도 주요국과 오스트리아, 독일 등을 포함한 총 13개국이 긴급정상회의를 통해 회원국간의 정보교환, 이차적 이동제한 및 난민 수용시설 증설을 위한 공동행동방안을 마련하였다(2015년 10월 25일). 구체적으로는 그리스가 2015년 말까지 3만 명을 수용하는 시설을 설치하고, UNHCR은 임대료 보조 등 2만 명의 난민을 지원하는 한편 각국과 협력하여 발칸지역에 총 5만 명의 난민수용시설을 마련하도록 조치하였다.

치안불안 및 재정부담 증가로 국경통제 등 높아지는 反난민 정서

EU에서는 2015년 여름 이후 시리아, 이라크의 항공폭격의 강화로 난민유입이 급격히 증가함에 따라 임시로 국경통제를 강화하는 국가가 속출하였다. 최종 난민신청 목적지로 독일이나 스웨덴으로 가는 도중에 경유하는 헝가리와 오스트리아 등도 시시각각으로 국경관리의 강화에 나서고 있다. 2016년에 들어와서 오스트리아는 하루에 입국하는 난민을 3,200명으로 제한하고, 헝가리는 국경에 울타리를 설치했다. 마케도니아도 난민입국자 수를 하루 580명으로 제한하고 국경에 철조망도 설치하였다. 여름이 다가올수록 EU로 더 많은 난민의 유입이 예상되는 가운데, 사실상 EU국가들이 난민 유입을 억제하는 입장이다. 또한 일부 회원국들은 재정부담의 증가와 범죄율 상승에 대한 우려로 난민수용에 소극적이다. 

난민수용에 가장 우호적인 독일의 메르켈 총리는 2015년 11월 파리에서의 동시다발 테러와 12월 31일 독일 쾰른 중앙역에서 난민으로 보이는 관중에 의한 여성의 집단 습격사건 이후에도 인도주의적인 측면에서 적극적으로 포용적 난민수용정책을 지지하고 있다. 2016년에도 지속적인 난민유입 우려와 지난 3월 13일 독일 3개주 지방선거에서 극우정당(AfD)의 약진에 따른 정치적 입지의 약화에도 불구하고, 메르켈 총리의 입장은 변함이 없다. 그러나 EU회원국들의 불만과 독일내의 늘어나는 反난민 정서를 고려할 때 ‘사람의 역내이동 자유를 보장’하는 솅겐조약에서 정의한 EU의 가치이념이 지속될지 여부는 예측이 어려운 상황이다. 이번 브뤼셀 테러는 EU내 反난민 정서를 더욱 악화시킬 것이다.  

이미 난민사태의 심각성을 인식하고 3월 들어 EU는 재정건전화의 압력가운데 있는 그리스에 체류하고 있는 난민을 ​​대상으로 7억 유로의 인도적 차원의 긴급지원을 실시하였다. EU가 역내를 대상으로 인도적 차원의 긴급지원을 실시한 것은 이번이 처음이다. 지금까지는 중동과 아프리카에 국한되었던 지원에서 EU역내에 대한 지원실시는 발밑의 비상사태에 대응하지 않을 수 없는 상황에 대한 인식에 따른 것이다.

주목되는 터키·아프리카국가들과 난민대책 협력강화

EU는 역내로 유입된 난민의 관리와 함께 역외 관계국과 협력을 통한 난민대책 마련에도 노력하고 있다. 우선 EU는 2015년 11월 11, 12일에 몰타의 수도 발레타(Valletta)에서 아프리카 국가와의 합동정상회의를 통해서 아프리카의 안정과 이 지역에서 불법이민·난민 문제에 대한 근본적인 대응을 위해 아프리카 지원기금의 창설을 명시한 ‘행동계획안’을 마련하였다. EU는 단기대책으로 2016년 말까지 EU지역에서 일하는 이들 지역 연구자 및 학생의 장학금 대상자를 배가 시키고 밀항 업체를 단속, 합동수사를 시도하는 등 16개 항목에 합의하였다. 

이어 EU는 육로로 유럽으로 향하는 난민의 주요 경유국인 터키와 시리아 내전으로 인한 난민의 정착을 위한 합의를 성사시켰다, 지난 3월 17·18일 브뤼셀에서의 EU와 터키 정상회의에서는 ①난민지원을 위해 EU가 터키에 60억 유로의 금융지원(2018년까지 30억 유로 지원금과 추가 30억 유로)을 하고, ②그리스내 1명의 시리아 난민송환에 대해 터키내의 시리아 난민 1명을 유럽에 정착(One-for-One)시키는 원칙에 합의하였다. 이에 따라 3월 20일부터 터키를 거쳐 그리스에 도착한 난민은 망명신청이 받아들여지지 않으면 다시 터키로 되돌려 보내고, 그때마다 터키에 있는 시리아 난민 1명을 유럽에 정착하도록 하였다. 이번 합의에 앞서 지난 3월 7일 (독일 메르켈 총리 주도로) EU와의 정상회의에서 터키가 요구한 터키국민의 EU 무비자여행은 일정조정이후 시행하고, 또한 EU가입협상은 새로운 항목에 대한 협상 시작일정을 명시하지 않고 빠른 시일 내에 새로운 협상을 개시할 준비를 할 것에 합의하였다.  

이번 합의로 터키를 경유하여 EU로 유입되는 난민이 통제될 수 있을지는 예단하기 어렵다. 오스트리아와 발칸제국이 터키의 국경관리 능력을 의문시하는 등 합의안에 대한 작동여부에 대한 우려의 목소리와 함께, 이번 합의의 국제법상 적법성 여부 등 거론되고 있기 때문이다. 그러나 난민문제를 해결을 위해서 대안적인 방안이 합의되었다는 점에서 브뤼셀 테러이후 앞으로의 난민처리의 진행과정이 주목된다.

난민의 경제적 효과 긍정적이나 사회·문화적 과제 풀어가야

난민을 사람의 이동과 연결하여 파악하고, 이들이 수용국에 미치는 거시 경제적 관점에서의 영향을 분석한다면 꼭 부정적인 것만은 아니다. 장기적으로는 2016년 유입이 예상되는 100만 명의 난민 중 절반인 50만 명이 독일을 최종행선지로 하고 있다. 독일에서는 이미 100만 명의 난민신청이 이루어지고 있다. 난민의 유입은 단기적으로는 경제적인 부담을 강요한다. 그러나 EU집행위 보고서에 따르면 난민의 유입은 (2020년까지) EU GDP 0.2%∼0.3% 상승하는 긍정적 효과를 기대하고 있다. 특히 독일은 더 높은 긍정적 효과가 예상되고 있다. 이러한 추정 결과는 난민의 유입이 중장기적으로 이민 수용국의 후생을 증가시키는 긍정적 요인으로 작용할 수 있다는 것을 의미한다. 이를 위해서는 난민이 수용국 사회의 구성원으로 인정되어서 중장기적으로 노동시장에로의 통합이 대전제가 되어야 한다. 실제로 이민을 받아들인 국가에 다양한 모순이 발생하고 있는 것은 상당부문 사회·문화적 과제에 기인하는 것이다.

근본적으로는 난민유입의 원류인 시리아 내전 종식을 포함한 중동·북아프리카지역의 안정을 통하여 난민의 발생과 이동을 멈추게 하는 것이 중요하다. 또한 지정학적으로 유럽과 중근동의 가운데에 위치하여 완충국가 역할을 하는 터키와의 협력이 유럽으로의 난민의 유입을 막거나 억제하는데 중요한 변수가 될 것이다. 그러나 국경관리를 강화하고 긴급지원을 하는 것은 단기적인 대응책에 불과하다. 앞으로도 중동 및 아프리카국가들과 더욱 긴밀한 협력을 통해서 중장기적으로 자발적 본국귀환, 현지정착, 또는 제3국 재정착을 위한 로드맵 마련이 필수적이다. 이의 실현을 위해서는 결속력 있는 EU의 모습이 선행되어야 한다. 또한 글로벌 차원의 인도적인 지원도 뒤따라야 할 것이다.