팬데믹 재현에 대비한 보험산업의 역할 확대 > News Insight

2020년 초에 발발하여 3년이라는 시간 동안 우리 사회 · 경제 곳곳에 막대한 피해와 변화를 초래했던 코로나19 팬데믹(COVID-19 pandemic)이 마침내 긴 터널의 끝을 보이고 있다. 이에 따라 아직 완전히는 아니지만, 그동안 취해졌던 방역조치도 점차 해제되어 가면서 일상생활이 다시 원래의 모습을 되찾아가고 있다. 그간 팬데믹 시대하에 모든 국민들이 각자 처한 상황에서 다양한 형태의 어려움을 겪어왔지만, 누가 뭐래도 최대 피해자는 영업제한이 지속됨으로 인해 적잖은 손실을 감내해야 했으며, 심한 경우 생업의 유지와 폐업의 기로에까지 내몰리기도 했던 자영업자들이었다는 데 이견이 없을 것이다. 향후 코로나19와 같은 팬데믹 상황이 다시 발생한다면 자영업자들이 겪었던 피해가 반복될 가능성을 배제할 수 없을 것이다. 

지금껏 자영업자의 영업손실을 보상해 주는 방식은 직접적인 재정지원에 의존하여 왔는데, 자영업자들이 피해를 극복하는 과정에서 실질적 도움을 제공하였음과 동시에 한계점 또한 노출되었던 것으로 여겨진다. 추경예산 편성 등을 통한 재정지원 방식은 팬데믹이 장기화되거나 반복적으로 발생할 경우 막대한 예산 소요로 정책의 지속성이 어려워짐에 따라 단발성 효과에 그칠 가능성이 있다. 또한, 자영업자 등의 영업손실에 대한 피해보상은 집행의 신속성이 중요한데, 정책이 시행되는 과정에서 보상 기준, 보상대상, 보상금액 등을 선별 · 결정하고 집행함에 있어 다양한 형태의 논란과 상당한 시간이 소요될 우려가 있다.1) 

본고에서는 향후 팬데믹 상황이 재현되고 또다시 불가피하게 코로나19 때와 같은 영업제한 조치가 취해질 경우에 대비하여 자영업자 등의 손실을 보상하기 위한 대안 중 하나로 보험의 핵심 역할인 위험인수 기능, 즉 보험상품을 활용하는 방안을 모색해 보려고 한다. 자영업자 등의 영업손실 보상에 보험기능이 활용 · 운영될 수 있는 적절한 방안이 마련될 경우, 민간 보험의 기존 보상 · 상담 인프라와 사 전적으로 마련된 보험계약 내용 등을 통한 신속하고2) 객관적인 보상처리가 가능해지고 보상기능 효과의 지속성이 확보될 것으로 기대된다. 특히 본고는, 이러한 과정에서 민간보험사와 정부가 역할을 분담하는 방안과 자본시장을 활용하는 방안에 대해 논의하고자 한다. 

보험사와 정부의 역할 분담 

민간보험사가 코로나19와 같은 팬데믹 하에 영업제한에 따른 자영업자의 손실을 보상하는 보험상품(이하 ‘자영업자 영업제한 특화보험’)을 개발 · 출시함에 있어 가장 어려운 부분은 사고경험 데이터가 충분히 축적되지 않아 보험사고 발생에 대한 예측이 쉽지않음으로 인해 보험인수에 적용될 원칙 및 약관(underwriting standards)을 정하고 적정한 보험료율을 산정하는 것이다. 그런데 설령 이와 같은 데이터 축적의 문제가 해결된다 하더라도 이보다 더 큰 난제는 우리가 이미 코로나19를 통해 경험하였듯이 팬데믹에 따른 손실위험이 특정 지역이나 위험군층에 국한되지 않고 동시다발적으로 발생하는 특성을 가짐에 따라 그 손실의 규모와 범위가 거대하고 광대해진다는 점일 것이다. 

이로 인해 ‘자영업 자 영업제한 특화보험’은 팬데믹과 같은 단 한 번의 보험사고 발생만으로도 보험사의 재무건전성이 심각하게 위협받을 수 있고, 지급불능에 이르러 도산위기에까지 처할 가능성도 배제할 수 없다. 다시 말해서, 동 보험은 민간보험사가 단독으로 진입하여 인수하기에는 쉽지 않은 위험보장 부문이며, 소위 ‘보험불가(uninsurable)’ 영역이라는 인식이 지배적인 것으로 여겨진다. 이에 따라, ‘자영업자 영업제한 특화보험’의 안정적 도입을 위한 관건은 보험사가 자영업자의 영업손실 위험을 인수하고 보장하는 과정에서 인수능력을 초과하는 위험 부분이 어떻게 적절하고 효과적으로 분담되고 전가되느냐에 달려있다고 할 수 있다. 이러한 난제를 보완하기 위한 방안 중 하나로 민간보험사와 정부가 역할을 분담하여 정책적 보험상 품의 형태로 개발하는 방안을 우선적으로 고려해 볼 수 있다. 

동 보험상품의 핵심은 사전에 정해진 수준의 손해율까지는 민간보험사가 보험금 지급을 부담하고, 일정 수준의 손해율을 초과하는 부분에 대해 정부가 재보험자로서의 역할을 담당한다는 것이다. 국내에서 이와 같은 정책적 보험상품의 참고할 수 있는 대표적 예로 태풍, 폭설, 병충해 등의 자연재해로 인해 농작물 피해손실이 발생할 경우 이를 보상해 주는 ‘농작물재해보험’을 들 수 있다. 현행 ‘농작물재해보험’의 경우 손해율 180%3) 이하의 농작물 피해손실에 대해서는 농협이 25%, 민간보험사가 75%씩 보험금을 부담하고, 손해율 180% 이상인 거대재해 피해가 발생한 경우에는 이를 초과하는 부분에 대해 국가가 설치한 재보험기금에서 보상하도록 하고 있다. 미국, 프랑스 등 주요 선진국에서도 코로나19 팬데믹 발발 이후 자영업자 등을 포함한 기업의 영업 중단에 따른 손실을 보상하기 위한 정책성 보험제도 · 상품의 개발이 구체적으로 논의 · 준비 중인 것으로 파악되고 있다. 

2020년 5월 미국 의회에서는 팬데믹 영업제한에 따른 기업의 손실 등을 보상하기 위한 소위 ‘팬데믹 리스크 보험 법안(Pandemic Risk Insurance Act)’4)이 발의되었다. 동 법안은 보험금 지급과 관련하여 민간보험사와 정부의 역할 분담을 주된 내용으로 하고 있으며, 미국 재무부(Depart-ment of the Treasury) 내에 ‘팬데믹 리스크 재보험 프로그램(Pandemic Risk Reinsurance Program)’을 설치하여 동 프로그램에 참여하는 민간보험사들의 총 손실액(지급보험금액)이 일정 한도를 초과하게 되면 정부의 재보험자 역할이 개시되도록 하고 있다. 이의 일환으로 세계 최대 상장 손해보험회사이자 미국의 최대 기업보험 전문 보험회사인 ‘Chubb사’ 는 팬데믹 하에 기업의 영업손실을 보상하기 위해 민간보험사들과 정부가 보험금 지급 역할을 상호 분 담하는 소위 ‘팬데믹 영업중단 프로그램(Pandemic Business Interruption Program)’의 개발과 도입을 제안하였다.5) 

구체적 내용으로, 고용직원이 500명 이하인 소기업(small businesses)을 대상으로 하는 프로그램6)의 경우 민간보험사들이 150억∼300억 달러 한도의 보험금을 부담(매년 증액)하고, 이를 초과하는 보험금에 대해서는 총한도 7,500억 달러까지 정부가 재보험자로서의 역할을 담당하는 방안이 논의되고 있다. 프랑스의 경우 2020년 4월 보험협회가 정부와 협의하여 팬데믹, 테러, 자연재해 등으로 인한 중소기업(SMEs: small and medium enterprises)의 영업손실을 보상해 주는 프로그램 (CATEX: catastrophes exceptionnelles)에 대한 제안을 발표하였다.7) 동 프로그램도 민간보험사가 일 정 한도(연간 20억 유로)까지 보험금지급을 부담하고, 이를 초과하는 부분에 대해 정부가 재보험자로 서의 역할을 수행(프랑스의 국영 재보험사인 CCR RE가 담당)하는 방안을 담고 있다.

 향후 국내에 민간보험사와 정부 간 역할 분담을 통해 ‘자영업자 영업제한 특화보험’이 설계되고 도 입되는 과정에서 민간보험사의 보험금지급액 한도 수준 외에도 보험료, 보장내용, 가입대상 등과 같은 다양한 요소들에 대해 충분한 의견수렴과 논의가 필요할 것이다. 

특히 보험료와 관련하여, ‘자영업자 영업제한 특화보험’은 정책성 성격의 보험상품이고, 강제적 영업제한 조치로 불가피하게 자영업자 등이 입는 피해지원이 주된 목적이라는 점에서 정부의 보험료 지원이 필요할 것으로 판단되는데, 제도를 도입하는 과정에서 구체적인 방안이 검토될 필요가 있다. 참고로, 현행 여타 정책성 보험(농작물재해 보험, 풍수해보험, 가축재해보험 등)에서는 정부가 보험료의 50∼90% 정도를 지원 중인 것으로 파악되고 있다.

자본시장의 활용 

민간보험사가 팬데믹 하에 자영업자의 영업손실 위험을 인수하는 과정에서 과대한 보험금지급 부담을 완화하기 위한 또 다른 보완책으로 자본시장을 활용하는 방안도 고려해 볼 수 있는데, 자연재해와 같은 거대재해 위험을 인수할 때 많이 활용되는 대재해채권(catastrophe bond)의 발행이 대표적이라 할 수 있다. 

팬데믹에 따른 자영업자의 영업손실을 보상해 주는 보험은 앞에서 기술한 바와 같이 보험사고 발생의 예측이 쉽지 않고 손실의 규모와 범위가 광대하다는 측면에서 지진, 허리케인 등과 같은 대자연재해 위험을 대상으로 하는 보험과 그 특성이 유사하다 볼 수 있다. 대재해채권은 보험산업 입장에서 대규모 재해위험과 관련하여 인수능력 이상의 추가적 담보력이 필요할 때 초과위험을 자본시장의 투자자에 전가하는 효율적인 대체위험전가(alternative risk transfer) 수단이다.

보험사는 인수능력을 초과하는 위험에 대한 보험료자산과 보험금채무를 특수목적회사(SPC: special purpose company)로 이전하고, 특수목적회사는 이를 기초로 시장금리보다 높은 이율로 채권을 발행하며, 채권판매 대금 및 보험료 운용으로 발생한 수익을 보험금 지급 및 이자 상환 등에 활용한다. 

 보험사고가 일어나지 않을 경우 특수목적회사는 보험사에 대한 보험금지급 의무가 발생하지않는 반면 투자자에게 원리금을 상환하고, 보험사고가 발생할 경우에는 보험계약자에게 약정된 보험금을 지급하게 됨에 따라 투자자는 원리금의 일부 또는 전부를 지급받지 못하게 되는 상황도 발생할 수 있다. 전 세계적으로 대재해채권의 발행잔액은 도입초기인 1990년대 중반에는 10억 달러에 불과하였으나, 자연재해 등의 확산으로 수요가 급증하면서 2021년말 현재 336억 달러에 달하고 있으며, 특히 최근 10년간 연평균 약 10%의 성장률을 기록하며 2025년경에는 발행잔액이 500억 달러에 이를 것으로 전망되고 있다.8) 

일반적으로 자연재해 등이 주된 대상인 대재해채권의 발행은 보험사, 투자자, 자본시장 등의 측면에서 다양한 장점이 존재한다.  

보험사들은 대재해채권 발행을 통해 자본시장의 거대한 자본을 활용함으로써 인수능력이 크게 확대될 것이다. 특히 대재해채권은 만기가 보통 5∼10년이라는 점에서 보험사의 안정적인 인수능력 확보가 가능해지고, 대재해 발생 시 보험사 파산으로 인해 보험금 지급이 불가능해지거나 지연되는 상황도 방지할 수 있다. 투자자 측면에서도 대재해채권은 다른 금융투자자산에 비해 상대적으로 높은 수익률을 보여 왔으며, 금리 등 금융시장의 환경요소 및 주식·채권 등 기존 투자 자산과의 상관관계가 낮아 투자자들에게 자산포트폴리오의 위험분산 효과를 제공할 수 있는 이점이 존재한다.9)

Swiss Re에 따르면 2002∼2015년 기간 중 대재해채권의 연평균 수익률이 7% 이상을 기록한 것으로 나타났다.10) 2008년 글로벌 금융위기 시에는 대부분의 주식 및 채권 등의 수익률이 폭락한 반면, 대재해채권의 대표적 수익률 지표인 ‘Swiss Re 대재해채권 지수(Swiss Re CAT bond index)’는 2.5% 상승한 것으로 파악되었다.11) 또한 팬데믹이 발발한 2020년 중에도 ‘S&P 500 지수(S&P 500 Total Return)’, ‘Bloomberg Barclays 채권 지수(Bloomberg Barclays Corporate Bond)’ 등과 같은 주요 투자자산 지표가 급락한 중에도 ‘Swiss Re 대재해채권 지수’는 상승세를 이어갔다.12) 이뿐만 아니라, 대재해채권의 활성화는 주요 선진국에 비해 상대적으로 부진한 국내 장기채권시장 및 자본시장 활성화에도 기여할 수 있을 것으로 기대된다. 

최근 들어, 다른 나라의 경우 팬데믹 하에 자영업자 등의 영업손실을 보상하기 위해 보험기능을 활용하는 방안을 모색하는 과정에서 정부와의 역할 분담뿐만 아니라, 이와 같은 대재해채권을 활용하는 방안에 대해서도 다양한 논의가 진행되고 있다.13) 그런데, 일각에서는 소위 ‘팬데믹 대재해채권(pan-demic catastrophe bond)’의 경우 대재해채권이 가지는 장점 중 투자위험 분산 효과에 대해 회의적인 시각을 보이고 있다. 

다시 말해서, 자연재해 위험을 대상으로 발행되는 대재해채권은 위에서 기술한 바와 같이 다른 금융투자자산 등과의 상관관계가 낮음에 따라 위험분산 효과가 발생하지만, 팬데믹 관련 위험의 경우엔 전반적인 경제 및 금융시장 변수들과 높은 상관관계를 보임으로 인해 자연재해 대재해채권에서와 같은 투자위험 분산 효과가 희석된다는 주장이다.14) 

물론 이것이 틀린 주장은 아니지만, 그렇다고 해서 팬데믹 대재해채권에 대한 낮은 수요로 이어질 것이라고 예단할 필요는 없을 것이다. 다른 한편으로 생각해보면 이러한 주장은 궁극적으로 채권기간 동안 팬데믹 사고가 발생한다는 전제하에 성립되는 것이며, 만일 팬데믹이 발생하지 않는다면 우려할 필요가 없는 사안이기 때문이다.

즉, 팬데믹 대재해채권과 금융투자자산을 동시에 보유한 투자자가 있고 대재해채권 기간 중 팬데믹 사고가 발생하지 않는 상황을 가정해보면, 해당 투자자 입장에서 팬데믹 대재해채권과 금융투자자산 간 부정적 영향의 상관관계는 더 이상 의미가 없어지게 된다. 또한, 동일한 가정하에 만일 대재해채권 기간 중 금융투자자산이 양호한 수익률을 유지하게 되면 투자자는 두 종류의 투자 모두에서 수익을 창출하게 될 것이며, 설령 보유 중인 금융투자자산의 수익률이 안 좋아지는 상황이 발생하게 되더라도 여전히 팬데믹 대재해채권과의 위험분산 효과가 존재하게15) 될 것이다.16) 

한편, 팬데믹 대재해채권에 대한 수요는 개별 투자자의 보유자산 특성과 투자 성향 · 전략 등에 의해서도 영향을 받을 것으로 생각된다. 팬데믹 대재해채권에 관심을 보이는 투자자의 경우 팬데믹 발생 시 부정적 영향을 받는 투자자만 있는 것이 아니라, 일부 투자자는 팬데믹 발생으로 수익률을 높일 수 있는 투자자산(예로서, 제약 · 바이오, 원자재 등과 같은 소위 ‘코로나19 수혜 주식’)을 보유한 경우도 존재할 것이다. 또한 기존 자연재해 대재해채권 투자자 중에서는 상품의 기본 구조 및 특성이 상호 유사함에 따른 익숙함과 투자 위험분산 효과17) 등의 측면에서 추가적으로 팬데믹 대재해채권을 보유하려는 투자자도 있을 것으로 여겨진다. 

결국 개별 투자자들은 각기 다른 위험성향과 투자선호를 지니고 있으며, 팬데믹 대재해채권에 대한 투자를 결정함에 있어서도 다른 투자자산에서와 마찬가지로 각자가 추구하는 위험성향 정도, 기대수익, 계약조건 등을 충분히 종합적으로 평가 · 감안할 것으로 예상된다.18) 세계적인 재보험사인 Swiss Re는19) 향후 대재해채권시장의 성장을 견인할 핵심 동력 중 하나로 팬데믹 대재해채권을 꼽고 있는데,20) 팬데믹 대재해채권의 잠재 수요와 관련한 이와 같은 긍정적 측면과 합리적 예측이 반영되어 있는 것으로 추정된다. 

한편, 국내에 팬데믹 대재해채권을 도입할 경우 고려되어야 할 몇 가지 사항들이 있다. 대표적으로, 대재해채권의 발행업무를 주관하는 특수목적회사는 일종의 보험사 또는 재보험사의 성격을 지니게 될 것이므로 설립요건 등 규제체계에 대한 종합적인 검토가 필요할 것이다. 또한 대재해채권의 경우 금융 투자상품으로 간주될 가능성이 높은데, 그럴경우 자본시장법의 규제 대상이 되어야 하는지 또는 보험업법의 적용을 받아야 하는지 등의 여부도 판단할 필요가 있을 것이다. 

맺음말

 향후 코로나19와 같은 팬데믹 재현에 대비하여 민간보험사와 정부 및 자본시장 간 적절한 역할 분담 을 통해 ‘자영업자 영업제한 특화보험’이 성공적으로 도입되고 안정적으로 자리 잡게 된다면, 가입자인 자영업자 입장에서 보험사고 발생 시보다 신속한 보상처리가 가능해지고 보상기능 효과의 지속성이 확보될 것으로 기대된다. 특히, 자영업자 등의 피해손실 보상에 대한 재정지출 부담이 민간 보험영역 및 자본시장을 통해 일정 부분 경감 · 흡수되는 효과가 예상된다. 이뿐만 아니라, 이는 보험 본래의 핵심 기능인 사회안전망 주요 축으로서의 역할을 강화하는 데에도 부합하는 방향인 것으로 여겨지며, 중장 기적으로 관련한 경험 데이터와 위험인수 노하우(know-how) 등이 충분히 축적된다면 민간보험사의 새로운 사업영역으로서도 자리매김할 수 있길 기대해 본다. <KIF>

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1) 자영업자 관련 대표적 협의체 중 하나인 ‘전국가맹점주협의회’는 2020년 보도자료를 통해 “현재와 같은 재난상황에서는 지원 대상에 대한 선 별이나 보편 지원에 대한 논쟁보다는 신속한 실시가 가장 효과적인 자영업 대책”임을 강조함(전국가맹점주협의회, ‘코로나로 무너지는 자영 업 생태계, 긴급 생존자금·임대료 세액공제 등 조속한 조치 절실’, 보도자료, 2020. 9).

2) 일반적으로 손해보험의 경우 손해액이 산정된 후 7일 내에 보험금이 지급됨. 

3) 보험사가 거수한 보험료 대비 보험사고 발생으로 지급된 보험금의 비율이 180%(1.8배)인 경우를 의미함. 

4) H.R.6983, H.R.7011 - Pandemic Risk Insurance Act of 2020, US Congress, May 2020 

5) Chubb, Chubb Pandemic Business Interruption Program, July 2020 

6) 고용직원 500명 이상인 기업(large and medium businesses)을 대상으로 하는 프로그램도 별도로 제안하고 있음. 

7) OECD, ‘Responding to the COVID-19 and pandemic protection gap in insurance’, March 2019 

8) Swiss Re, Insurance-Linked Securities Market Insights, August 2021 

9) 대재해채권은 미국의 대표적 주가지수인 S&P 500 및 Barclays US High Yields와의 상관관계가 각각 0.15, 0.2에 불과한 것으로 나타남 (Swiss Re, Swiss Re Cat Bond Performance Indices, February 2011). 

10) Swiss Re, Insurance-Linked Securities Market Updates, July 2016 

11) Financial Times, Catastrophe bonds prove anything but a disaster, June 2013 

12) Swiss Re, Insurance-Linked Securities Market Insights, August 2021 

13) Steven Schwarez, Insuring the ‘Uninsurable’: Catastrophe Bonds, Pandemics, and Risk Securitization, Washington University Law Review, Vol. 99, 2021, Andre Schmitt and Sandrine Spaeter, Providing Pandemic Business Interruption Coverage with Double Trigger Cat Bonds, Bureau d’Économie Théorique et Appliquée(BETA), 2022 등

14) 팬데믹이 발생하면 이에 따른 봉쇄조치(lock-down) 등으로 인해 경제, 금융시장 환경이 전반적으로 악화되면서 투자자는 팬데믹 대재해채 권과 금융투자자산 모두에서 손실을 입게될 우려가 있음을 의미함. 

15) 왜냐하면 팬데믹 발생이 금융투자자산에는 부정적 영향을 미치지만, 반대로 금융시장 등의 여건 악화가 팬데믹 발생 및 팬데믹 대재해채권 가치에는 영향을 주지 않기 때문임. 

16) Schwarez(2021) 등도 이에 대해 유사한 견해를 나타내고 있으며, 팬데믹 대재해채권이 투자자에 위험분산 효과를 제공할 여지가 없는 투 자수단이라고 단언할 수는 없음을 강조하고 있음. 

17) 팬데믹위험과 자연재해위험은 상관관계가 낮거나 없는 것으로 파악됨(Andre Schmitt and Sandrine Spaeter(2022), Schwarez(2021) 등 참조). 대표적 예로, 2020년 코로나19 팬데믹이 발발한 이후에도 ‘Swiss Re 대재해채권(주로 자연재해위험 대상) 지수’는 상승세를 이어간 것으로 나타남. 

18) Schwarez(2021)도 팬데믹 대재해채권 투자자는 동 채권의 매입 시 금융투자자산과의 부정적인 상관관계 위험 및 상품구조 등에 대해 사전 에 충분히 인지하고 있을 것이며, 이를 감안하여 채권가격 및 투자가치 등을 평가할 것임을 강조함. 

19) Swiss Re는 기후변화, 자연재해 및 대재해채권 등과 관련한 분야에서 최고의 리서치 역량을 보유하고 있는 것으로 평가됨. 

20) Artemis, Cat bond market can grow to $50bn, pandemic risk & ESG are drivers: Swiss Re, August 18, 2021

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