소득정책, 한국 경제를 구할 것인가? > News Insight

1. 머리말

  “한국경제가 직면하고 있는 저성장, 일자리 부족, 사회경제적 불평등 문제를 해결을 위해서는 대기업과 중소기업, 사용자와 노동자 등 모두가 ‘더불어 성장하는 전략이’ 필요. 

- 더불어 성장의 핵심과제는 ‘좋은 일자리가 마련된 대한민국’으로 일자    리 창출로 가계소득을 늘리고, 늘어난 소득으로 소비를 확대하여 내수 활    성화 및 성장으로 이어지는 ‘경제 선순환 구조’ 구축이 가능”

(국정기획자문위원회, 『문재인 정부 국정운영 5개년 계획』, 2017. 7, p.42). 

  상기한 바와 같이 문재인 정부는 한국경제의 새로운 경제 패러다임 구축을 위한 핵심정책으로 소득정책을 전면에 내세웠다. 소득정책을 경제 패러다임 구축정책으로 내세운 정부는 1950년대 말에서 1960년대 초반의 네델란드 정부를 제외하고는 세계적으로도 전례를 찾기 어렵다. 한국 경제가 새로운 패러다임을 필요로 하고 있는 것은 분명하다. 그러나 과연 소득정책이 한국 경제를 구할 새로운 패러다임이 될 것인가? 또는 진보 정권의 정책 실험으로 끝나고 한국경제에 상처를 남길 것인가? 이 중요한 시대과제를 이해하기 위해서도 소득정책을 살펴봐야 할 충분한 이유가 있다.

2. 소득정책(income policy)의 개념과 등장 배경

  문재인 정부의 소득정책을 제대로 파악하기 위해서는 ‘소득정책(income policy)’의 개념 정리가 필요하다. 대략 세 가지 개념의 소득정책이 있다. 

첫째, 종래에 거시경제학에서 주로 쓰였던 소득정책은 케인지안 모형에서 실업률을 낮추기 위해 총수요확대정책을 쓸 경우에 수반되는 인플레이션 압력을 완화하기 위해 정부가 임금·이자 등 요소가격의 인상 억제를 이해집단에게 설득하거나 직접 통제하는 정책적 노력을 말한다. 영국은 2차대전 중 전시 경제의 물가상승 억제를 위해 요소가격 통제를 성공적으로 실시한 바 있다. 

둘째, 총수요확대정책 또는 인플레이션 억제와는 별개로 분배의 개선이나 경제적 약자들에 대한 지원 목적으로 기초소득의 보장, 최저임금의 보장 등 소득정책이 네델란드에서 1959~1963년간 임금과 임대료를 주변 유럽국가 수준으로 인상하는 정책이 추진된 바 있으며, 이후 복지와 분배개선정책으로 각국에 확산되었다. 

셋째, 2008년 세계 금융위기이후 ILO, UNCTAD 등 국제기구에서 임금 인상을 통한 소득분배 구조 개선이 지속성장의 조건이라는 소위 임금주도성장론(Wage-led Growth Model)이 제기되었다. 2008년 세계 금융위기이후 세계경제가 장기침체에 빠짐에 따라 총수요의 장기부족 문제가 대두되고 있으나, 케인지안의 전통적인 재정정책이나 금융정책은 효과가 없다는 것이 드러남에 따라 다른 정책 대안을 모색하게 되었다. 그 대안으로 총수요의 장기 부족의 원인을 소득분배 구조의 악화에서 찾아 소득분배 개선을 위한 정부의 적극적인 역할이 지속성장에 필수적이라는 ‘소득주도성장론’이 주목을 받게 되었다.     

  문재인 정부의 소득주도 성장론은 분배 개선정책의 차원을 넘어서 새로운 경제 패러다임의 중심정책으로 소득정책의 위상을 설정함으로써 앞서 소득정책을 주창해 왔던 UNCTAD나 ILO보다도 소득정책의 역할을 중시하고 있다는 점이 주목된다.  

3. 소득정책의 작용 메카니즘

  임금주도 성장론은 기득의 주류 경제학의 성장론을 이윤주도 성장론으로 규정하고 그 문제점을 비판함으로써 이론체계를 전개해 왔다. 두 체계의 핵심적인 차이는 임금·투자·소득의 역할이 다르게 설정되어 있다는 점이다. 

  임금은 생산주체의 비용인 동시에 근로자 가계의 지출은 소비의 원천으로서 양면을 가지고 있다. 이러한 임금의 이중적인 역할 중에서 임금주도 성장론은 소비의 원천으로서 임금의 역할을 중시하는 반면에 이윤주도 성장론은  생산자 비용측면의 임금의 역할을 중시한다. 임금의 어떤 역할을 중시하느냐에 따라 투자의 성격도 다르게 정의된다. 임금주도 성장론의 기본 틀은 임금 상승이 소비지출의 증가를 가져오고, 소비지출의 증가는 투자지출의 증가를 가져 옴으로써 성장률이 높아진다는 것이다. 따라서 투자는 소득의 내생변수가 된다. 반면에 이윤주도 성장론에서는 투자는 기대수익률과 이자율의 관계에 의해 결정되는 외생변수이며, 임금 상승은 소비를 증가시키는 역할을 하지만 동시에 투자의 기대수익률을 저하시키므로 투자를 저해하고 따라서 소득 증가를 저해하는 작용을 한다. 

  임금주도 성장론의 장점은 임금 상승이 상당기간에 걸칠 경우 부채 증가를 수반하지 않고 소비를 지속적으로 증가시킴으로써 지속성장을 가능케 하며,  임금 상승을 통해 소득을 지속적으로 상승함으로써 성장과 더불어 소득분배의 개선을 함께 추구할 수 있다는 점이다. 임금 상승을 통한 소득 증가와 소득분배 개선 – 이 두 가지 효과를 함께 거두기 위해서는 금융시장의 안정이 필수적이며, 금융 안정을 확보하기 위한 금융규제의 강화가 요구된다.  반면에 이윤주도 성장론의 틀에서 임금 상승은 기업의 비용을 상승시켜 투자수요를 감소시켜 소득 감소와 고용수준을 낮춤으로써 소득분배 상태를 보다 악화시키는 결과를 예상한다. 

  정부는 조새정책·복지정책·노동정책 등을 통하여 소득분배에 영향을 미칠 수 있다. 특히 노동정책을 통하여 최저임금을 인상하거나 노동조합의 협상력을 높여 임금 인상을 제고하고 이에 따라 소득분배 개선을 도모하는 것이 소득주도 성장정책의 핵심이다. GDP중 임금 비중의 증대는 단기에 총수요의 증대를 가져 오는 반면에, GDP중 이윤 비중의 증대는 총수요의 감소를 가져 온다. 뿐만 아니라 장기적으로는 임금비중의 증대는 투자지출의 증가를 가져 온다는 것이다. 임금 인상이 지속적으로 추진되어야 지속가능한 성장모델로로서 성립한다. 문제는 과연 단기적으로 소비는 물론 장기적으로 투자를 증대시킬 수 있을 만큼 임금을 지속적으로 증대시킬 수 있는가 하는 문제가 있다.  

  소득분배 상태가 소비에 영향을 미친다는 것은 일반적으로 인정될 뿐만 아니라 소득의 양극화가 진행될수록 중요한 요소로 평가된다. 저소득층의 한평균소비성향은 고소득층의 평균소비성향보다 높기 때문에 소득분배 상태가 개선될수록 소비가 증대할 것으로 기대할 수 있다. 또한 조세 등으로 소득재분배 효과가 강화될수록 저소득층의 높은 한계소비성향으로 인하여 소비가 증대할 것으로 기대된다.      

  소득정책이 성공하기 위해서는 몇 가지 조건이 필요하다. 첫째, 임금 인상이 GDP 배분에서 임금의 비중을 높이자면, 고용이 최소한 감소해서는 안 된다. 기업들이 임금 인상에 대응하여 고용 규모를 더 이상 늘이지 않는다면, 전체적인 노동소득은 증대는 단기에 그칠 것이다. 따라서 임금 인상에도 불구하고 고용 규모의 확대를 추구하기 위해서는 노동시장의 신축성이 필요하다. 그러나 단기적으로 고용의 신축성 보장은 임금 인상에 대응한 기업의 고용 감소를 초래할 위험이 있기 때문에 GDP상의 임금 비중의 확대를 가져오는 효과가 미미할 수도 있다. 둘째, 소득정책 추진에 대한 국제적 공조가 필요하다. 임금 인상은 상품의 수출경쟁력에 직결되므로 어느 한 나라만 소득정책을 추진하고, 경쟁국은 그렇지 않을 경우, 수출의존도가 높은 경제에서는 수출경쟁력의 약화로 인하여 임금인상을 지속적으로 추진할 수 없다. 셋째, 금융시장에서 투기를 통한 부의 분배구조 악화가 일어나지 않도록 규제를 강화할 필요가 있다.

4. 소득정책의 기대 효과와 한계  

  그렇다면 임금주도성장은 과연 지속성장정책으로서 얼마나 효과적인 정책인가? 상기한 임금 상승을 통한 지속적인 소득 증대와 소득분배 개선 효과를 거두기 위해서는 상당기간의 지속적인 정책 추진이 요구된다. 문제는 다음과 같다. 첫째, 소득정책을 통한 소득분배 개선이 과연 소비를 증대시키는 데 어느 정도 효과적인가? 미국의 경우 검증 결과로는 소득재분배를 통한 소비 증대효과가 일반적으로 기대하는 만큼 크지 않은 것으로 나타났다. 그 이유는 조세나 복지제도의 개혁으로 저소득층의 소득이 지속적으로 개선될 것으로 기대되는 경우, 저축을 통해 부의 축적을 도모하고자 하는 유인이 작용함으로써 소비 증대 효과는 약화된다는 것이다. 둘째, 임금 상승을 통해 지속적인 소득 증대와 소득분배 개선효과를 거두기 위해서는 얼마나 오래 또한 어느 정도의 임금 상승이 필요하며, 이 장기간의 지속적인 임금 상승을 기업들이 감수할 수 있는가 하는 점이다. 내수시장이 상대적으로 큰 경제의 경우는 임금 상승의 소비 증대 효과가 상대적으로 빠르고 강하게 나타나지만, 총수요에서 차지하는 수출의 비중이 큰 경제의 경우 수출 가격경쟁력의 저하로 인하여 임금 인상을 지속적으로 상당기간 추진하기 어렵다. 셋째, 임금 상승을 통해 단기적으로 경기회복이나 완전고용을 추구하는 효과가 미약하다는 점은 임금주도 성장론자들도 인정하고 있다. 그렇기 때문에 경기회복을 위해서는 임금주도성장은 단기적으로 확장적 재정금융정책의 보완을 필요로 한다. 넷째, 소득분배 개선을 위한 금융 규제와 조세정책 등은 경제의 혁신촉진 시스템을 손상할 우려가 있다.  

  소득정책의 배경은 정부에 의한 소득 창출로 수요 부족을 해소하겠다는 것이지만, 현실적으로 소득정책의 추진과 성공 가능성을 높이는 최선의 조건은 수출 호조로 수요 부족이 문제가 되지 않는 경우이다. 

5. 문재인 정부의 소득정책

  문재인 정부가 들어오기 이전에 실시해 왔던 대표적인 소득정책으로 국세청은 저소득 근로자와 출산 장려를 위한 근로장려금과 자녀장려금을 지급하고 있다. 근로장려금은 배우자가 있고 만 18세 미만의 부양자녀가 있는 만 40세 이상으로 재산합계액이 1억 4천만원에 미달하고 총소득이 25백만원(맞벌이) 미달하는 근로자 가구에게 연간 최대 230만원이 지급된다. 금년 추석에 정부는 전국 260만 가구에 1조 6844억원을 지급했다. 자녀장려금은 총소득이 4천만원 미만이면서 18세 미만의 부양자녀가 있는 경우 자녀 1인당 50만원이 지급된다. 

  최근 각 지방자치단체에서 개발한 ‘청년통장’도 소득정책에 해당한다. 경기도의 청년통장은 매달 10만원 저축하면 3년 뒤 6백만원을 지원하여 1000만원 지급하는 재산형성지원제도다. 서울특별시의 청년통장은 근로소득으로 저축하는 금액 1/2 또는 동일 금액을 서울시 및 시민 후원금 등으로 적립해 재산형성을 지원한다,

  문재인 정부가 실시한 가장 주목되는 소득정책은 2020년까지 최저임금을 1만원으로 인상하겠다는 방침이다. 최저임금위원회는 2018년 최저임금을 16.4% 인상한 7,530원으로 결정했다. 최저임금 인상률이 이명박 정부 2.8~6.1%, 박근혜 정부 7~8%였던 것과 비교할 때, 2018년 인상율 16.4%는 소득정책의 실시를 실감하기에 충분하다. 특히 앞으로 2년 계속 16.4%씩 인상하면 2020년에는 10,202원으로 문재인 정부가 공약한 최저임금 1만원시대가 열릴 수 있다는 점에서 2018년 16% 인상율은 특별한 의미를 가지고 있다. 한편 최근 고용노동부는 박근혜 정부의 거의 유일한 노동개혁 성과인 ‘쉬운 해고’와 ‘취업규칙 변경 조건 완화’ 양대 노동지침을 폐지했다. 노동지침의 폐기는 직접 임금 인상은 아니나 노동조합의 협상력을 높여준다는 점에서 소득정책의 일환으로 볼 수 있다. 한편 정부 주도로 81만개의 일자리를 만들어 소득을 창출하겠다는 정책 역시 소득주도 정책의 일환으로 볼 수 있다.

  한편 문재인 정부는 7월 25일 발표한 ‘새정부 경제정책방향’에서 ‘혁신성장론’을 제시했다. 과도한 규제와 규제와 관행으로 인하여 중소기업의 혁신역량이 저하되어 있기 때문에 생산성 중심 경제로 전환하겠다는 것이다. 즉 수요측면에서는 일자리 중심과 소득주도 성장으로, 한편 공급측면에서는 혁신성장을 추진하여 ‘분배와 성장이 선순환하는 사람중심 지속성장 경제를 구현’하겠다는 것이다. 

  정말 놀라운 정책 구상이 아닐 수 없다. 만약 이 문재인 정부의 지속성장 정책이 성공한다면, 최근 국제기구들이 주창하는 ‘관용적 성장(inclusive growth)’을 넘어서는 세계적인 성공 사례로 평가될 것이다. 분배와 성장이 선순환 경제 시스템이야말로 시장경제체제가 간절히 소망해 왔으나 이루지 못했던 이상이다. 혁신주도 경제의 성장 엔진은 혁신에 대한 보상 시스템이며, 문제는 이 보상체계가 소득정책이나 경제적 약자 보호를 위한 경쟁제한 정책들과 상충한다는 점에 있다. 특히 우리나라는 광범위하고도 세밀한 규모의존 규제로 중소기업들과 소상공업을 보호해 왔기 때문에 이 상충 문제가 심각하게 발생할 우려가 크다. 대표적인 문제가 앞서 지적한 최저임금의 인상 문제다. 혁신으로 중소기업과 소상공업자들의 생산성을 지속적으로 높일 수 있다는, 최저임금을 지속적으로 인상할 수 있고 따라서 소득정책과 혁신주도 경제는 선순환할 수 있다. 그러나 우리 경제의 현실이 이러한 선순환 조건과 거리가 멀다는 점은 더 설명이 필요 없을 것이다. 문제는 소득주도 경제와 혁신주도 경제가 시장 참여자들에게 어떤 시그널을 주고, 그 결과로 시장 내부의 경제활동에서 어떻게 작용하는가에 있다. 왜 OECD 등 국제경제기구들이 양극화 문제에 대하여 문재인 정부와 같은 적극적인 임금주도-소득주도 정책을 권유하지 않고 기껏 ‘관용적 성장 정책’을 권고하는데 그쳤는지 다시 생각해 볼 필요가 있다. 문재인 정부는 어떤 나라의 정부도 피한 적이 없는 이 상충과 한계를 극복할 수 있다고 보는 것으로 해석된다. 그러나 우리가 우려하는 것은 현실적으로 이 상충과 한계의 극복이 어렵게 된다면, 과연 한국 경제는 어떻게 될 것인가 하는 점이다.

6. 결론

  양극화와 소득분배의 개선을 위한 소득정책은 분배 개선뿐만 아니라 지속성장을 위해서도 필요하다. 그러나 소득정책이 양극화와 분배 개선을 위한 보정정책의 차원을 넘어서 성장정책의 프레임으로 추진하는 것은 성공보다 실패의 위험이 크다고 본다. 그 이유는 소득정책 그 자제가 암묵적으로 수반하는 정책적 기회비용의 크기가 소득정책 효과의 크기보다 클 수 있기 때문이다.

첫째, 분배 개선을 위한 소득정책이 성장정책과 직접 상충할 가능성이 크다는 점이다. 한국 경제의 지속성장을 위해서는 경제체질 강화를 위한 구조개혁이 필수적이지만 문재인 정부의 소득주도 경제정책은 구조개혁의 필요성 자체를 외면하고 있다. 즉 소득정책은 구조개혁 정책의 기대효과를 기회비용으로 치루고 있다. 

둘째, 소득정책 프레임을 통해 정부가 가계와 기업에 주는 신호는 가계와 기업의 행동 변화를 통해 소비와 투자에 영향을 미침으로써 최종적으로는 경제성장에 중요한 결과를 가져 올 수 있다. 우리는 그것이 무엇인지 잘 알지 못한다. 특히 소득주도정책이 고용과 기업의 투자에 어떤 영향을 미치게 될지 우리는 알지 못한다. 특히 최저임금의 대폭 인상과 노동지침의 폐기는 기업의 노동비용 부담을 높이고 고용의 경직성을 강화하는 결과를 가져 왔다. 그 결과로 고용주들이 고용을 기피할 유인이 증대하는 것은 당연히 예상되는 결과이다. 양질의 일자리 증대는 문재인 정부 소득정책의 핵심이다. 그럼에도 불구하고 문재인 정부의 정책은 일자리 증대를 촉진하기보다 일자리 위축을 촉진하는 결과를 가져 올 위험을 안고 있다. 

  약(藥)으로 말하자면, 소득정책을 추진하는 것은 약의 효과가 추구하는 바는 바로 적극 복용하고 싶을 만큼 매력적이지만, 복용 후 부작용에 대해서는 잘 알지 못하는 약을 먹는 것과 같다. 부작용을 잘 알지 못하는 약은 조심스럽게 먹는 것이 답이다. 즉 양극화와 소득분배 개선을 위한 보정적 정책으로서 소득정책을 추진하는 것은 필요하고 타당하다. 그러나 지속성장 정책의 프레임으로 소득정책을 추구하는 것은 혁신주도 경제로의 전환을 어렵게 하는 정도를 넘어 혁신의 생태계 자체를 위협할 수 있다는 점에서 우려된다. 그렇기 때문에 소득주도 정책을 추진하더라도 범위와 정도를 한정하여 혁신주도 시스템이 작용할 유인을 확보하는 것이 바람직하다고 본다. 

  한국 경제는 지금 인구만 고령화하는 것이 아니다. 경제구조 자체가 조로화(早老化)해 가고 있다. 그렇기 때문에 저성장의 함정을 극복하기 위한 구조개혁이 절실하고, 혁신주도 경제로의 전환을 통해 경제 체질을 강화하는 것이 필요하다. 그럼에도 불구하고 문재인 정부가 구조개혁을 외면하고 소득주도 성장과 혁신주도 경제의 쌍끌이 성장정책에 대한 기대로 한국 경제 회생의 결정적 시기를 놓치는 결과를 가져 것은 아닌 가 우려된다.  

<본고는 최근 필자가 『고우 경제 2017년 가을호』에 기고했던 “소득정책, 한국 경제의 분수가 될 것인가”를 가필 수정한 것입니다>