문재인 정부의 100대 국정과제, 기대와 우려 > News Insight

1. 진보정부다운 비전과 정책

 

  문재인 정부의 인수위원회를 대신하는 국정기획자문위원회는 지난 7월 19일 ‘100대 국정 과제’를 발표했다. 뜻밖의 촛불시위와 탄핵 사태로 대통령 선거가 조기에 실시됨에 따라 인수위원회를 통해 체계적인 국정 추진계획을 마련할 수 있는 시간적 여유를 갖지 못하고 탄생한 문재인 정부는 대신에 국정기획자문위원회 구성을 통해 향후 문재인 정부가 추진할 국정운영 5개년 계획을 7월 19일 발표한 것이다. 특히 문재인 정부의 ‘국정 운영 5개년 계획’은 과거 인수위원회가 새 정부가 향후 추진하고자 하는 과제들을 발표하는 차원을 넘어서 보다 구체적인 추진 계획을 발표했다는 점에서 문재인 정부를 규정하는데 중요한 의미를 부여할 수 있다.

 

 ‘국정운영 5개년 계획’은 문재인 정부의 출현이 막연하게 지난 보수 정권에서 진보성향의 정부로 정권이 바뀌었다는 차원을 넘어서 지난 두 보수 정부이었던 MB 정부와 박근혜 정부와 얼마나 다른 가치와 다른 정책을 가진 정부인가를 구체적으로 보여주고 있다는 점에서 주목된다. 특히 이 보고서는 문재인 정부의 핵심가치를 '정의'로 규정하고 ‘정의의 원칙’에 따라 국가비전에 구성했다는 점도 평가할 만하다. 

 한편 국정목표의 구성에 있어서도 경제 과제가 15개인 반면에 국민의 삶에 관련된 과제가 32개이며, 여기에 지역균형 발전 과제(11개)를 포함하면 100대 과제 중 국민의 삶의 조건에 관한 과제가 43개를 차지하여 가장 집중되어 있다는 점도 특징이라고 할 만 하다. 

 

* 5대 국정목표 ▲ 국민이 주인인 정부(15개 과제) ▲ 더불어 잘사는 경제(26개 과제) ▲ 내 삶을 책임지는 국가(32개 과제) ▲ 고르게 발전하는 지역(11개 과제) ▲ 평화와 번영의 한반도(16개 과제)

 

 

2. 경제 비전 비교 : 문재인 정부와 박근혜 정부

 

 경제 분야에 있어 문재인 정부의 비전과 정책의 특징을 살펴보기 위해서는 지난 박근혜 정부의 비전과 정책을 비교해 보는 것이 이해하기 가장 쉬운 방법일 것이다. 박근혜 정부가 보수 정권이라고 해서 국민의 삶을 돌보지 않았던 것이 아니다. 돌이켜 보면 박근혜 정부도 ‘국민이 행복’한 새로운 세상을 만들 것을 약속하는 경제비전을 발표했다. 박근혜 정부는 집권 첫해인 2013년 5월 31일 ‘공약가계부’를 발표했으며, 공약가계부는 국민 행복시대를 열기 위해 5년간 134조 8천억원을, 그것도 국민의 추가부담 없이 조달하여 투입할 것을 발표하고, 구체적인 실행계획으로 2014년 1월 ‘경제혁신 3개년 계획’을 발표했다. 

 

 그러나 발표 당시부터 ‘증세 없는 공짜 복지’라는 비판을 받았던 ‘공약가계부’는 2014년 하반기부터 정부에서도 거의 쓰지 않았으며, 이에 따라 국민들의 기억 속에서도 빨리 사라졌다. 경제혁신으로 4% 성장률과 고용률 70%, 국민소득 4만 달러 시대를 열겠다는 야심찬 경제혁신 3개년 계획은 박근혜 정부 말기에는 촛불시위의 함성에 흔적조차도  찾기 어려웠다. 

  박근혜정부의 경제정책의 틀은 ‘기초가 튼튼한 경제’, ‘역동적인 혁신 경제’, ‘내수·수출 균형경제’ 등 전략 방향이 제시하는 바와 같이 전통적인 국민경제의 거시균형체계를 근간으로 하고 있어 추진전략의 틀 자체는 큰 문제가 없었다고 본다.

 

  반면에 문재인 정부의 경제정책은 전혀 다른 모습을 하고 있다. 전통적인 거시경제체계의 틀을 대신하여 문재인 정부의 국정은 시대정신을 중심으로 과제가 선정되어 있다는 점이 특징이다. 국정기획자문위원회 보고서는 ‘정의 실현’을 시대정신으로 규정하고 이 시대정신을 구현하는데 국정의 핵심을 둘 것임을 분명히 하고 있다. ‘정의 실현’을 위해 ‘특권층의 시대에서 국민의 시대로 전환’하고, ‘불안과 분노의 사회경제에서 희망과 통합의 사회경제로 전환’할 것을 천명하고 있으며, 구체적으로 “국민들의 고통과 불안을 해소할 수 있는 공정과 혁신의 경제모델을 구축해야 하는 과제”와 “공존과 포용의 공동체를 실현해야 하는 과제”를 들고 있다(Box 참조).

 

  이러한 가치체계의 토대 위에서 구체적으로 ‘소득주도 성장을 위한 일자리 경제’, ‘서민과 중산층을 위한 민생경제’를 통해 이를 실현할 것임을 계획하고 있다. 특히 일자리에 관련된 국정과제가 5개로 26개 경제 과제 중 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 

  따라서 총체적으로 문재인 정부는 박근혜 정부와는 크게 다른 가치와 다른 정책체계를 가진 정부라는 점을 주목할 필요가 있다. 이 ‘다른 정부’라는 점에서 문재인 정부의 특성이 있고 더불어 역사적 가치가 있다고 할 수 있다. 

 

과연 문재인 정부가 이 역사적인 가치를 제대로 실현할 수 있을 것인가? 어느 정부나 큰 비전을 가지고 역사를 새롭게 쓸 것처럼 정권을 시작했지만 대부분 결과는 시작의 비전에는 크게 미치지 못했다. 문재인 정부는 예외적으로 비전에 가까운 결과를 남길 수 있을까?

 

3. 문제점

 

1) 시대정신과 시장의 충돌 : 경제는 경제다!

 

  앞서 지적한 바와 같이 문재인 정부의 경제 비전과 전략은 전통적 거시경제모형의 틀에 근거한 것이 아니라 ‘시대정신’에 근거하고 있다. 그 시대정신의 구현을 위한 과제가 시장 경제 속에서 어떻게 구현될 수 있는가 하는 것은 처음부터 중요하지 않았다. 왜냐하면 ‘정의’를 시대정신으로 내세운 이유가 바로 시장경제의 운영 결과가 정의롭지 못했기 때문이다. 

그러나 아무리 시대정신이 중요해도 경제는 경제다. 즉 시대정신을 구현하기 위한 구체적인 정책은 시장경제 운영의 틀을 벗어나서 독립적으로 작용할 수 없다. 시대정신을 구현하기 위한 정책이 시장경제의 운영 구조에 유인정책과 반유인정책을 통해 촉진과 억제를 유인할 수는 있지만 시장이 반드시 그 유인정책을 수용하거나 따른다는 보장은 없다. 개인과 기업의 개별적인 선택의 집적된 결과로 나타나는 시장반응은 정부 정책의 효과를 무력화시킬 수도 있으며, 뒤집어 정반대의 의도하지 않은 결과를 가져올 수도 있다. 이러한 괴리의 근본 이유는 시장 행위자들은 이기심을 동기로 행동하지 정의를 동기로 행동하는 것이 아니기 때문이다. 

 

 과거 참여정부의 부동산정책 실패가 그 대표적인 사례다. 이미 문재인 정부가 집권 한 후 7월 21일까지 10주간 서울의 아파트 매매가격은 3.25% 상승했다(부동산 114). 이것은 이미 시장은 문재인 정부가 추구하는 정책방향과는 정반대 방향으로 흐를 수 있음을 시사하는 것이다. 소득주도 성장정책의 대표적인 사례인 최저임금 인상율이 내년도 16.4%로 타결되었지만 , 이 결과가 과연 소득주도 성장론이 예상한 바와 같은 결과를 가져올 지는 의문의 여지가 크다. 어떤 조사(알바천국)에 따르면, 아르바이트 고용주의 10명 중 8명은 고용을 줄일 것이라고 답하고 있어 소득 증대는 고사하고 오히려 일자리 구하기 자체가 어려워지는 결과를 가져올 수도 있다.     

 

  대기업과 고소득자에게 과세 부담을 증대하는 문제도 마찬가지다. 삼성전자의 경우, 2016년 국내 매출 비중은 10%이나 조세공과금 납부는 67%로 나타났다. 이러한 글로벌 기업들의 지역적 수익과 부담의 불균형 구조에도 불구하고 법인세율이 인상될 경우, 이에 순응할 지는 의문이다.

 

2) 지속가능한 성장-복지의 틀이 보이지 않는다

 

  저성장-고령화의 전환점에서 정권을 시작하는 문재인 정부의 최대과제는 ‘지속가능한 성장-재정-복지의 균형의 틀’을 국민에게 제시하는 것이다. 예로 우리나라의 사회복지지출의 대GDP비율은 2016년 10.4%로 OECD 평균 21%의 절반 수준도 미치지 못한다. 참여정부는 2002년 4.79%에서 2007년 7.13%로 2.34%p 높였으며, 이명박 정부는 2012년 8.82%로 1.69%p 높이는데 그쳤고, 박근혜정부는 2016년 10.36%로 1.54% 높였다. 

 

그렇다면 문재인 정부는 이 비율을 몇 %까지 인상할 것인가? 정부는 이 목표비율과 어떤 속도로 어떻게 재정 부담을 해결할 것인지 큰 그림을 제시해야 한다. 구호로만 ‘정의’를 이야기하는 것은 쉽다. 그러나 성장이 뒷받침되지 않는 정의는 국민들을 만족시킬 수 없다. 성장과 복지 증진을 위한 국민 부담이 지속적으로 이루어져야 고령화시대에 대응한 복지국가를 실현할 수 있다.

 따라서 성장 문제가 한국 경제에 지금보다 더 절실할 수가 없다. 그럼에도 불구하고 문재인 정부는 ‘성장’이란 단어 사용 자체를 극도로 기피한다고 할 만큼 사용하지 않고 있다. 새 정부가 들어 온 이래 최근까지 중앙일간지의 보도에서 ‘일자리’란 단어는 ‘경제성장’이란 단어보다 5.5배 더 사용되었으며, ‘구조개혁’이란 단어보다는 무려 25배 많이 사용되었다. 성장과 구조개혁이 없는 일자리 만들기가 과연 얼마나 가능할 것인가? 성장에 의한 소득증대에 대한 불만으로 대두된 소위 ‘소득주도 성장론’이 근본적으로 내포하고 있는 고민이 문재인 정부에도 그대로 작용할 것이다.

 

  최근 한국은행에서는 2016년부터 2025년까지 우리나라 연평균 성장률을 1.9%로, 그 다음 10년의 연평균 성장률은 0.4%로 전망하는 보고서가 나왔다. 이 전망으로 보면 고령화 대책을 제대로 추진하지 않을 경우 문재인 정부 집권기간 중에도 2% 성장률도 달성하기 어렵다는 판단이다. 매 정권마다 평균 성장률이 1%p 씩 하락해 왔으므로 직관적으로도 우울하지만 거부하기 어려운 전망이다. 이러한 성장률 하에서 과연 문재인 정부는 어떻게 복지 증진과 재정 부담 문제를 대응할 것인가? 

아무리 부정하고 싶어도 성장의 뒷받침 없이는 무엇도 가능하지 않다.

 

3) 재원 조달: 박근혜 정부 공약가계부의 ‘데자뷰’

 

  국정기획위원회가 설정한 국정 과제를 추진하기 위해서는 총 178조원의 재정 소요가 발생할 것으로 추정되며, 이를 위한 재원으로 세출조정과 절약 95.4조원을 제외하더라도 82.6조원의 추가적인 세입 확충이 필요하다. 민주당에서는 대기업과 고소득자에 대한 증세로 이를 조달하겠다는 발표를 한 바 있다. 소득 2천억 원 이상 대기업 116개와 소득 5억 원 이상의 슈퍼 부자들에게만 증세하고, 일반 기업과 국민들에게는 부담을 주지 않겠다는 것이다. 어쩌면 박근혜 정부의 공약가계부에서 지하경제에 대한 과세로 재원을 충당함으로써 증세 없는 복지를 이룩하겠다는 이야기와 거의 같은 이야기로 들린다. 

 ‘내로남불’(내가 하면 로맨스, 남이 하면 불륜‘) 이야기는 경제에도 마찬가지로 작용되는 것으로 들린다. 재원만의 문제가 아니다. 저성장-고령화의 시대전개를 앞둔 전환점의 문재인 정부가 신고대상 기업의 0.019%의 기업과 전체 국민의 0.08%의 부담으로 이 시대과제를 해결하려고 한다는 것은 그야말로 ’소탐대실’이 아닐 수 없다.

 

4) 전략 간의 상충 문제

 

  경제 분야의 26개 과제에는 과제 간에 상충 문제를 상당 수 내포하고 있다. 일자리 만들기 전략이 5개를 차지할 만큼 중요시되고 있음에도 불구하고 기업 활성화에 대해서는 ‘활력이 넘치는 공정경제’와 ‘4차 산업혁명을 선도하는 혁신 창업국가’를 제외하고는 거의 다른 내용이 없다. 투자 활성화에 대한 언급은 어디에도 없다. ‘정의 구현’을 위해 기업이 일자리를 만들라는 것은 아닌지 모르겠다.

  

지난 5년간 기업생멸 통계에 따르면, 일자리는 이미 설립된 기업에 의해 약 60%가 만들어졌고, 40%는 신생기업에 의해 만들어졌다. 그러나 2015년 일자리의 58%가 1인 기업을 통해 만들어졌으며, 이보다 약간 많은 1인 기업 일자리가 소멸했다. 이것은 일자리 만들기의 주역이 다름 아닌 구직자 자신이라는 사실을 의미한다. 

반면에 종사자 100인 이상 고용하는 신설기업의 수는 2012년 334개에서 2015년 242개로 급격하게 감소하고 있다. 따라서 중견기업의 창업 촉진과 기존 기업의 성장이 일자리 마련임에도 불구하고 기업 활성화는 외면되고 있다.

 

 한편  ‘4차 산업혁명을 선도하는 혁신 창업국가’를 전략으로 내세우고 있으나 4차 산업혁명으로 일자리를 창출하거나 소득불균등 문제를 개선하겠다는 것은 거의 신뢰성이 없다고 본다. 다른 논의는 차치하고라도 4차 산업혁명은 일자리 만들기나 소득불균등 개선과는 본질적으로 관련이 없거니와 오히려 미국의 경우, 일자리를 감소시키고 소득불균등을 심화시키고 있는 것으로 나타나고 있다. 따라서 문재인 정부의 산업전략은 전면적인 재검토가 필요해 보인다. 

 

4. 맺는 말

 

  국정 비전이나 전략만으로 문재인 정부의 장래를 전망하기는 어렵다. 비전의 틀을 잘 세워도 정책 운영을 못하면, 비전이 의도한 국정을 실현하기 어렵다. ‘국가비전 - 5대 국정목표 - 20대 국정전략 - 100대 국정과제 - 487개 실천과제’의 체계가 어떻게 운영되고 국민과 시장과 어떻게 작용하느냐에 따라 그 결과가 달라질 것이기 때문이다. 여하간 문재인 정부가 이루려는 비전 ‘정의로운 대한민국’은 충분히 매혹적이다. 그 비전이 매혹적일수록 시장 메커니즘 속에서 비전을 실현하는 과제는 더욱 어려울 수 있다. 

 

  과거 정권들을 돌이켜 보면 비전을 제대로 실현한 정부는 거의 없다. 지난 박근혜 정부는 집권 초 ‘국민이 행복한 시대’를 지향했지만, 결과적으로 국민이 분노하는 시대를 만들고 조기에 퇴진했다. 

  왜 정권들은 집권 초 추구하던 목표를 실현하는데 실패했는가? 이런 관점에서 본다면, 문재인 정부가 안고 있는 최대의 위험은 ‘정의로운 대한민국’을 구현하는 과정에서의 시장과의 충돌이라고 볼 수 있다. 과연 문재인 정부가 어떻게 시장을 이끌어 갈 것인가? 여기에 문재인 정부의 성패가 달려 있다.<ifs POST>

 

<표 1> 문재인 정부와 박근혜 정부의 경제 비전 비교

 

	문재인 정부	박근혜 정부
국가 비전	국민의 나라, 정의로운 대한민국	국민 행복·희망의 새 시대
발표 일시	2017년 7월 19일	- 2013. 5.31: 공약가계부 2014. 1: 경제혁신 3개년 계획
국정과제	100대 과제	140대 과제
경제 목표	더불어 잘 사는 경제	경제혁신 3개년 계획
경제 전략	· 소득주도 성장을 위한 일 자리 경제 · 활력이 넘치는 공정경제 · 서민과 중산층을 위한 민 생경제 · 중소벤쳐가 주도하는 창 업과 혁신성장 · 과학기술 발전이 선도하 는 4차 산업혁명	· 기초가 튼튼한 경제 · 역동적인 혁신 결제 · 내수·수출 균형 경제

 

  

<Box 1> 문재인 정부의 경제 비전

 

□ 불안과 분노의 사회경제에서 희망과 통합의 사회경제로 전환 ㅇ 저성장과 경제적 불확실성의 심화, 사회불평등의 증대, 불공정 경제구조로 인한 국민들의 고통과 불안을 해소할 수 있는 공정과 혁신의 경제모델을 구축해야 하는 과제 ㅇ 사회갈등의 분출, 불안한 생애과정, 각자도생(各自圖生)으로 인한 불안과 분노를 넘어서 공존과 포용의 공동체를 실현해야 하는 과제 (출처: 국정기획자문위원회, 『문재인 정부 국정운영 5개년 계획』, p.9)

 

 

전략 1 : 소득 주도 성장을 위한 일자리경제 16 국민의 눈높이에 맞는 좋은 일자리 창출 (고용부) 17 사회서비스 공공인프라 구축과 일자리 확충 (복지부) 18 성별, 연령별 맞춤형 일자리 지원 강화 (고용부) 19 실직과 은퇴에 대비하는 일자리 안전망 강화 (고용부) 20 좋은 일자리 창출을 위한 서비스 산업 혁신 (기재부) 21 소득 주도 성장을 위한 가계부채 위험 해소 (금융위) 22 금융산업 구조 선진화 (금융위) ▪ 전략 2 : 활력이 넘치는 공정경제 23 공정한 시장질서 확립 (공정위) 24 재벌 총수 일가 전횡 방지 및 소유‧지배구조 개선 (공정위) 25 공정거래 감시 역량 및 소비자 피해 구제 강화 (공정위) 26 사회적경제 활성화 (기재부) 27 더불어 발전하는 대‧중소기업 상생 협력 (중기청) ▪ 전략 3 : 서민과 중산층을 위한 민생경제 28 소상공인ㆍ자영업자 역량 강화 (중기청) 29 서민 재산형성 및 금융지원 강화 (금융위) 30 민생과 혁신을 위한 규제 재설계 (국조실) 31 교통ㆍ통신비 절감으로 국민 생활비 경감 (국토부ㆍ미래부) 32 국가기간교통망 공공성 강화 및 국토교통산업 경쟁력 강화 (국토부) ▪ 전략 4 : 과학기술 발전이 선도하는 4차 산업혁명 33 소프트웨어 강국, ICT 르네상스로 4차 산업혁명 선도 기반 구축 (미래부) 34 고부가가치 창출 미래형 신산업 발굴ㆍ육성 (산업부ㆍ미래부ㆍ국토부) 35 자율과 책임의 과학기술 혁신 생태계 조성 (미래부) 36 청년과학자와 기초연구 지원으로 과학기술 미래역량 확충 (미래부) 37 친환경 미래 에너지 발굴ㆍ육성 (산업부) 38 주력산업 경쟁력 제고로 산업경제의 활력 회복 (산업부) ▪ 전략 5 : 중소벤처가 주도하는 창업과 혁신성장 39 혁신을 응원하는 창업국가 조성 (중기청) 40 중소기업의 튼튼한 성장 환경 구축 (중기청) 41 대·중소기업 임금 격차 축소 등을 통한 중소기업 인력난 해소 (중기청) (출처: 국정기획자문위원회, 『문재인 정부 국정운영 5개년 계획』, p.19)

 

 

 

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