무산될 수도 있는 개헌, 실현할 수 있는 방도는? > News Insight

 1987년 6.10 항쟁의 산물인 현행 헌법의 수명이 다했다는 것을 부인할 사람은 거의 없을 것이다. 우리 손으로 직접 뽑은 대통령들이 일으킨 문제들의 뿌리는 헌법의 ‘제왕적 대통령제’에 있다는 것을 수차례 목격했기 때문이다. 대통령에게 과도하게 집중된 ‘견제 받지 않는 권력’은 어떤 정부에선 대통령 자신, 다른 정부에선 대통령 가족과 측근, 실세의 탐욕과 사익(私益) 추구 수단으로 사용됐다.

대통령과 그 주변의 스캔들이 터질 때마다 우리는 현행 헌법의 한계를 확인했고 개헌에 대한 문제의식을 키웠다. 박근혜 전 대통령에 대한 탄핵과정을 거치면서 ‘87년 체제'는 더 이상 지속될 수 없고, 지속되어서도 안 된다는 인식이 국민 뇌리에 확고히 자리 잡게 됐다. 국가의 백년대계와 새로운 출발을 위해 헌법 개정은 꼭 이뤄져야 한다는 여론이 압도적으로 높은 건 이런 이유에서다.

 하지만 개헌 문제에 대한 여야 정치권의 태도는 매우 정략적이다. 국민이 바라는 헌법 개정이 과연 실현될 수 있을지 의문이 들 정도다.

 문재인 대통령은 개헌에 대한 적극적인 의지를 밝히고 있다. 그러나 그 의지가 도리어 야당의 의심과 반발을 사고 있다. 문 대통령은 국회에서 3월 안에 개헌안을 마련하지 않으면 독자적인 개헌안을 발의하겠다는 방침이다. 자유한국당은 ‘대통령의 지방선거용 개헌 몰이는 용납할 수 없다’는 입장이다. 대통령의 개헌안이 제시되는 순간 정치권은 공방과 정쟁으로 날을 지새울 것이다. 

 그렇다면 어떻게 해야 하는가. 정치권이 국민의 뜻과 정치적 역학관계의 현실을 제대로 헤아린다면 개헌에 이르는 길을 충분히 찾을 수 있다고 본다. 

  대통령이 주도하면 야당 반발로 개헌 어렵다 

 먼저 문 대통령이 염두에 둬야 할 포인트다. 문 대통령은 “국회 합의만 바라보며 기다릴 상황이 아니다. 이제 대통령도 개헌 준비를 시작할 수밖에 없다”면서 직속기구인 정책기획위원회에 ‘대통령의 개헌안’을 만들 것을 지시했다. 국회의 개헌 논의가 지지부진한 상황을 더 이상 방치하지도, 방관하지도 않겠다는 것이다. 문 대통령이 6월 지방선거 때 개헌안을 국민투표에 부치겠다고 대선 때부터 여러 차례 약속한 만큼 ‘이제 내가 나서겠다’고 하는 심정은 이해가 간다. 국회의 태만과 무기력은 비난받아 마땅하다.

 하지만 개헌은 대통령의 의지만으로 되는 게 아니다. 야당이 함께 하지 않으면 개헌은 이뤄질 수 없는 것이 현실이다. 대통령 개헌안이든, 국회 개헌안이든 그것이 국민투표에 부쳐지려면 국회에서 먼저 재적 의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다. 의원 3분의 1이 반대하면 어떤 개헌안도 국회 관문을 넘지 못하고 폐기된다. 국회 의석 3분의 1 이상을 가진 한국당만 반대해도 개헌은 물 건너가는 것이 현재의 정치적 역학관계다.

 문 대통령이 이 이치를 모를 리 없다. 그런데도 대통령의 개헌 발의권을 행사하고 대통령 주도로 개헌을 추진하겠다고 하는 것에 대해 야당은 의구심을 갖고 있다. 문 대통령이 국가와 국민을 위한 순수한 뜻에서 개헌안을 내는 것이라는 점을 아무리 강조해도 선거를 앞둔 야당은 믿지 않는다. 야당, 특히 자유한국당은 “대통령이 독자 개헌안을 준비시킨 것은 지방선거에서 개헌 국민투표가 이뤄지지 않으면 그 책임을 야당에 떠넘기려고 정략을 쓰는 것”이라고 판단하고 반발하고 있는 것이다. 

 문 대통령이 6월 선거를 앞두고 개헌안을 내놓으면 야당은 ‘국민 개헌’이 아닌 ‘문재인표 개헌’이라는 이유로 국회에서 부결시킬 것이다. 지방선거 때 개헌안을 국민투표에 부치자는 입장인 바른미래당도 문 대통령의 개헌안에는 반대표를 던질 가능성이 크다. 청와대가 이 점을 알면서도 개헌안을 낸다면 정략적이란 논란에 휩싸일 것이다. 대통령의 개헌안이 야당에 의해 국회에서 거부되는 장면, 대통령은 개헌 약속을 지키려고 최선을 다했으나 야당에 의해 좌절되는 모습을 국민 앞에 보여주겠다는 것, 그래서 ‘야당=개헌 발목 잡는 반(反)개혁세력’ 이란 프레임으로 6월 선거를 치르겠다는 의도라는 말들이 야권에서 나올 것이기 때문이다.

  한국당은 사과하고 여야는 ‘연내 개헌’ 로드맵 밝혀야

 대통령의 개헌안이 선거 전에 발의되면 여야는 난타전을 벌이고 정국은 정쟁의 소용돌이에 빠질 터, 이런 소모전을 없애면서 개헌을 하는 방도는 없을까. 그 1차적 수순은 개헌 시점에 대한 여야의 타협이다. 대통령과 민주당은 6월 지방선거 때 국민투표로 개헌을 마무리하겠다는 입장이나 자유한국당은 10월 개헌을 주장한다. 

 자유한국당 홍준표 대표는 대선 후보 시절 문 대통령과 같은 약속을 했다. 다른 대선 후보들도 마찬가지였다. 그런데 홍 대표만이 약속을 깼다. 개헌에 국민 관심이 쏠리면 문재인 정부와 여당에 대한 야당의 심판론이 희석되고, 개헌 국민투표로 인한 선거 투표율이 올라가면 젊은 층에서 약세인 자유한국당에 좋을 게 없다는 판단에서 공약을 파기한 것으로 보인다. 이런 그의 태도는 참으로 무책임하고 정략적이다. 그래 놓고도 사과 한 마디 하지 않는 홍 대표는 어떤 비난과 비판을 받아도 싸다.

 홍 대표와 자유한국당은 이미 때를 놓쳤지만 지금이라도 국민에게 정중하게 사과해야 한다. 그런 다음에 ‘연내 개헌’ 약속과 그 로드맵을 구체적으로 제시하고 ‘이번엔 꼭 지킨다’는 약속을 해야 한다. ‘자유한국당을 믿을 수 없다’는 생각이 충분히 들 수도 있지만 자유한국당이 약속을 또 파기하기는 쉽지 않을 것이다. 그들도 국민이 무섭다는 것을, 약속을 두 번이나 파기할 경우 당은 존립 위기에 직면할 것이라는 점을 잘 알 것이기 때문이다.  

 자유한국당이 지방선거 때의 개헌을 반대하면 현실적으로 상반기 중 개헌은 불가능하다. 그러니 여당과 다른 정당은 자유한국당의 연내 개헌 다짐을 받아내고, 자유한국당과 함께 적절한 개헌 목표시기와 구체적인 개헌 로드맵을 대(對)국민약속 형식으로 천명하는 것이 좋다고 본다. 여야가 한 자리에서 같은 약속을 한다면 스스로에겐 구속감이 생길 것이다. 국민은 ‘이번엔 믿어보자’면서 기대할 것이고, 그런 기대는 여야의 약속 이행을 압박하는 요인으로 작용할 것이다.  

  국회에서 개헌안 만들어야 국민투표 가능

 개헌안이 1차 관문인 국회를 통과해서 국민투표에 부쳐지려면 그것은 국회에서 여야 합의로 만들어진 것이어야 한다. 대통령의 개헌안은 야당의 입장을 충분히 반영하지 못할 테고, 야당은 그걸 ‘정략적 개헌안’으로 치부할 것인 만큼 대통령 개헌안은 현실적으로 국회 문턱을 넘기 어렵다. 문 대통령은 답답하더라도 국회 논의를 지켜보고, 자신의 구상은 여당을 통해 국회 개헌안에 담도록 하는 것이 바람직하다. 6월에 개헌작업을 꼭 마무리하겠다는 문 대통령의 강한 개헌의지가 역설적으로 개헌을 더 어렵게 만든다는 현실을 청와대는 인정하면서 인내심을 발휘해야 하는 것이다.

 문 대통령이 개헌안 발의 주체와 개헌 시기 문제에서 유연성을 발휘하고, 자유한국당은 그간의 무책임한 태도를 반성하고 개헌을 위한 확고한 의지와 로드맵을 밝히면 개헌의 길은 열릴 수 있다. 개헌 내용 중 특히 권력구조를 둘러싼 여야의 첨예한 의견충돌이 예상되지만 국회에서 여야가 국민의견을 충분히 수렴하고 숙의를 한다면 공감대를 찾을 수 있을 것이다. 권력구조와 관련해선 대통령 중임제에 대한 찬성여론이 높지만 대통령의 제왕적 권력이 분산되길 원하는 여론 또한 매우 높다는 사실을 망각해서는 안 될 것이다. 

  문 대통령의 두 단계 개헌, 불가능하고 실익 없다

 문 대통령은 국회에서 3월내에 개헌안을 마련하기 어렵다고 보고 야당과의 충돌지점인 권력구조에 대한 것을 제외한 내용의 개헌안을 발의하겠다는 뜻을 밝혔다. 국민 기본권과 지방분권 강화 등 비교적 민감하지 않은 것들을 골자로 하는 개헌안을 내겠다는 것이다.

6월 지방선거 때엔 권력구조와 무관한 개헌안을 국민투표에 부쳐서 1차 개헌을 하고, 대통령 중임제든, 이원집정부제든 권력구조에 관한 헌법 개정은 국회에서 여야의 의견이 일치된 다음에 2차적으로 하겠다는 게 대통령의 구상이다. 개헌 작업을 두 번에 걸쳐서 마무리하겠다는 것이나 현실은 그 의중대로 전개되지 않을 가능성이 크다. 권력구조를 뺀 대통령 개헌안에 큰 문제가 없다고 하더라도 6월 선거와 개헌안 국민투표 동시 실시를 반대하는 자유한국당은 국회에서 대통령 개헌안을 부결시킬 것이기 때문이다. 

 청와대는 개헌안에 대한 국민투표를 따로 실시할 경우 약 1200억 원의 비용이 발생한다며 6월 선거 때 개헌안을 국민투표에 부치는 것이 경제적으로도 좋다고 주장한다. 일리 있는 얘기다. 개헌 문제가 지방선거 때 단 번에 마무리 되면 그 이상 좋을 수는 없다. 하지만 냉혹한 현실은 지방선거와 개헌안 국민투표의 동시실시가 무산되는 방향으로 가고 있다. 그리고 문 대통령이 염두에 두는 1, 2차 개헌이 추진되면 비용에 대한 청와대의 주장은 설득력을 잃게 된다. 지방선거 후에 권력구조만 따로 떼서 2차 개헌을 할 경우 역시 1200억 원의 국민투표 비용이 발생하기 때문이다. 

 현실을 고려한 최선의 길은 하나 밖에 없다. 국회에서 여야 합의로 개헌 시기를 정해 국민 앞에 약속하고, 권력구조·지방분권 등 모든 것을 망라하는 개헌안을 만들어서 한 번의 국민투표로 끝내는 것이다. 대통령 주도의 1, 2차 개헌은 1차 때부터 논란과 정쟁과 소모전만 키울 뿐 현실적으로 가능하지도 않고, 경제적 비용 절감 효과도 없다는 것을 청와대와 여당은 깨달아야 한다.   

  청와대와 여당, 개헌 무산 의도설 불식시켜야 

 대통령 직속 정책기획위원회에서 준비하는 개헌안은 민주당의 개헌안과 거의 같다고 하는 데 걱정스러운 점이 있다. 대통령 권력을 견제하고 제한하고 분산시키는 내용은 거의 없기 때문이다. 문 대통령과 민주당이 야당이었을 때 강조했던 것들을 헌법에 반영하려는 노력과 흔적이 보이지 않는다는 것은 여권의 진정한 개헌 의지를 의심케 한다. 

 대통령 개헌안이나 민주당 개헌안에 ‘견제와 균형’의 정신에 따른 권력분산 방안이 담기지 않을 경우 야당은 그런 개헌안을 반대할 것이고, 개헌은 물거품이 될 수도 있다. 이 경우 ‘87년 체제’가 유지될 것이고, 2021년엔 현행 헌법대로 대통령을 선출하는 일이 벌어질 것이다. 문 대통령과 민주당에 대한 국민 지지율이 높은 만큼 청와대나 민주당은 정권을 재창출할 수 있다는 강한 자신감을 갖고 있을 것이다. 그런 그들 가운데 지금의 제왕적 대통령제를 고수하고픈 사람도 있을 것이다. 

 청와대와 민주당의 개헌 접근법엔 야당의 반대를 부추겨서 개헌을 무산시키려는 의도도 있다는 관측도 나오는 상황이다. 이런 의구심이 확산되면 여권에 역풍이 불수 있고, 정권 재창출도 장담할 수 없는 분위기가 조성될 수 있다. 여권이 불필요한 오해를 사지 않으려면 어떻게든 국민이 원하는 개헌을 완수하겠다는 진정성을 보여줘야 한다. 그러기 위해선 대통령 반대세력과 야당의 입장도 헤아리고 국회 의석 분포 등 정치적 현실도 고려하는 열린 태도와 유연성을 견지해야 할 것이다.  <ifsPOST>