EU, 영국과의 브렉시트 2단계 협상 추진: 과제와 전망 > News Insight

EU와 영국의 브렉시트 2단계 협상이 2018년 벽두부터 본격화된다. 이는 지난해 12월 8일 양측이 1단계 탈퇴조건에 합의하였고, 이어 12월 15일 영국을 제외한 27개국 EU정상회의에서 브렉시트 2단계 협상 승인 및 협상지침이 마련된 결과에 따른 것이다. 영국이 EU에서부터 질서 있는 탈퇴를 2019년 3월 29일에 수행하기 위해서는 올해 10월말까지는 협상을 마무리해야한다. 협상결과를 EU회원국 의회 및 유럽의회와 그리고 영국 의회에서 승인을 얻기 위해서는 절차상 필요한 기간이 6개월여가 걸리기 때문이다. 사실상 협상기간이 매우 짧기 때문에 양측이 탈퇴협상을 서두르지 않을 수 없는 상황이다. 이하에서는 지난해 12월 8일 영국과 EU양측이 합의한 1단계의 탈퇴 조건의 합의내용과 12월 15일 영국을 제외한 EU정상회의에서의 2단계 협상승인 및 협상지침 내용을 살펴보면서 향후 탈퇴 협상의 방향을 가늠해 보고자 한다.

EU가 주도한 1단계 탈퇴조건 협상, 국경문제 등은 과제로 남겨

지난해 12월 8일 EU측의 융커 EU집행위원장은 영국의 메이 총리와 영국의 EU탈퇴협정 협상과 관련하여 EU측이 "1단계(탈퇴협정) 협상"으로 자리 매김한 협상에서 "충분한 진전"이 있었다는 합의 문서를 확인하였다. 이어 12월 14~15일에 개최된 EU정상회의에 "충분한 진전을 보였다"고 결론을 내릴 수 있는 권고안을 제출하였다고 발표했다(<표 1> 참고). 

2017년 6월 19일 시작된 협상의 1단계에서는 시민의 권리, 청산금, 북아일랜드 문제 등을 중심으로 협의하고 다음과 같이 합의하였다. 첫째, 영국과 EU 시민의 권리보호이다. 기본적으로 영국의 탈퇴 이후에도 영국과 EU 양측의 시민은 현재의 권리를 유지할 수 있고, 또한 동일한 권리의 보호를 받을 수 있다. 둘째, 영국의 EU탈퇴에 따른 청산금 문제이다. EU예산은 EU 회원국이 분담하는데, 영국의 탈퇴로 체불되는 부분을 부채로 EU가 청산을 청구하고, 영국은 EU회원국으로 합의한 재정부담을 이행하는 것을 인정했다. 셋째, 아일랜드/북아일랜드 국경관리에 대한 합의이다. 영국은 해당지역의 역사적 배경과 그 특수성을 인정하고 현상을 유지하여 엄격한 국경통제(hard border) 조치를 하지 않도록 한다.   

이 합의 내용을 부연하여 설명한다면, 우선 청산금 문제는 이미 결정되어 2014년부터 2020년까지의 7년간의 EU예산 범위를 고려하여 영국이 탈퇴 이후 2019년, 2020년의 2년간 대해 지불의무를 부과하고 있다. 청산금액은 명시되어 있지 않지만, 주요 언론이 보도한 내용에 근거하는 경우 영국이 부담할 금액은 400~450억 유로 규모로, EU에서 요구하는 600억 유로에 가까운 금액이다. 청산금의 지급 결정은 탈퇴협상의 최종 단계까지 연기된 형태이다.

다음으로 재영 EU시민 및 재EU 영국시민의 권리보호에 대해서, 융커 EU집행위원장은 메이 총리와의 회담 이후의 회견에서 "시민은 (영국의 탈퇴 이후) 지금까지와 동등한 권리를 누릴 수 있다"고 말했다. 즉, 영국의 EU탈퇴 완료 전까지 합법적으로 영국, EU에 거주하고 있는 시민 및 그 가족은 권리 보호의 대상으로 인정한다는 것이다.

끝으로 북아일랜드 국경 문제에 대해서도 영국이 EU탈퇴 후에도 아일랜드와 영국령 북아일랜드와의 국경관리를 어떻게 현행대로 (자유이동을) 유지할지에 끝까지 협상이 난항을 겪었다. 합의문에 따르면, 국경문제는 메이 정부에 협력하여 영국과의 일체성을 중시하는 북아일랜드 지역정당인 민주통일당(DUP)을 고려하여 구체적인 방안을 탈퇴협상의 2단계에서 영국과 EU의 "미래 관계"의 협의를 통해 결정하도록 함으로써 사실상 2단계의 과제로 남기고 있다.

전체적으로 보아 1단계 협상은 EU가 주도하고 영국이 이를 수용하는 선에서 합의가 이루어 졌다. 이는 영국이 교섭과정에서 정부내 강경파와 온건파간의 의견대립으로 인하여 일관된 입장정리가 어려웠고, 2019년 3월 29일 탈퇴시한까지 합의점을 찾지 못하는 경우(no deal) 영국의 EU법 정지로 경제에 커다란 혼란이 예상될 수 있다는 우려 등이 반영된 결과이다. 

2단계(이행기간·통상협정 협상)에서 EU는 이행기간 우선 논의입장

2단계 협상과 관련하여 영국을 제외한 27개국의 EU정상회의는 지난해 12월 15일, 탈퇴 이후 이행기간과 자유무역협정(FTA) 등 미래의 통상협정의 틀을 협의하도록 정식으로 승인했다. 또한 EU는 영국과의 탈퇴협상이 2단계로 넘어감에 따라 향후 협상의 기본방침을 정한 지침도 채택하였다(<표 2> 참고).

2단계에서는 영국의 EU탈퇴에 따른 혼란을 피하고 질서 있는 탈퇴를 위해서 이행기간과 미래관계에 대해서 협의할 것을 협상지침에서 강조하고 있다. 첫째, 1단계에서 합의한 모든 약속이 완전히 존중되는 경우에만 2단계 협상의 진전이 가능하다. 유럽이사회는 약 2년의 과도기라는 영국의 제안을 문서로 작성하였다. 이행기간의 협상에 응하는 조건으로 영국은 이행기간 동안 EU의 법체계(the Union acquis)에 따라야 한다. 또한 영국은 제3국으로 탈퇴한 이후 EU기관에 대표를 보내거나 또는 선임될 수 없으며 EU의 기관·회사의 의사결정에 참여하는 권리를 상실한다. 둘째, 영국은 탈퇴협정의 일부인 이행협정에서 명기한 기한을 준수해야 한다. 단일시장 전반에 적용되는 규칙이나 EU기관들에 의한 법규의 변경은 회원국과 마찬가지로 영국에도 적용되어야 한다. EU사법재판소의 권한을 포함한 모든 기존의 EU규제·예산·감독·사법·집행에 관련된 수단이 적용된다. 영국은 이행기간 동안 관세동맹과 단일시장(상품·자본·서비스·노동 등 4대 이동의 자유화 포함)에 참여하여 EU의 무역정책에 따라 EU의 관세체계를 적용해야한다. 셋째, EU집행위원회는 EU와 영국과의 긴밀한 연계를 구축하는 것을 희망하고 있음을 재확인한다. 영국이 일단 제3국이 되면, 그때부터 미래관계협정을 최종합의하고 체결할 수 있다. 한편 EU는 미래관계의 틀에 대한 사전 예비토의를 시작할 준비가 되어 있음을 밝히고 있다. 넷째, 유럽이사회는 협상의 귀추를 주의 깊게 지켜보고, 2018년 3월에 미래 관계의 틀에 대한 추가적인 지침을 채택한다. EU집행위원회는 영국이 미래관계의 틀에 대한 자국의 입장을 더욱 명확히 하도록 요청하고 있다.

FTA 등 미래관계 논의는 영국의 입장이 정리된 3월 이후로 미뤄

2단계 협상에서는 이행기간에 대한 협상을 먼저 한다. 이는 전술한 유럽이사회 지침에 따라 2019년 3월말의 탈퇴 이후 영국과 EU의 경제와 국민생활의 혼란을 방지하기위한 조치이다. 그리고 영국이 강력하게 바라는 자유무역협정(FTA) 등 영국과 EU의 미래관계에 대한 협의는 "영국이 입장을 분명히 보여줄" 오는 3월 이후에 EU가 협상지침을 마련할 방침이기 때문에 빨라도 3월 이후가 될 것이다.

이행기간에 대해서 메이 총리는 탈퇴 이후에도 EU의 단일시장과 관세동맹에 남아서 EU와의 무역협정 등을 매듭지을 2년 정도의 시간이 필요하다는 입장이다. 그러나 EU측은 지난 1월 29일 각료이사회에서 이행기간 협상을 위한 협상지침을 결정하고, 이행기간은 2019년 3월 29일 이후부터 2020년 12월 31일까지로 명시하고 있다. 엄밀하게 말하면, EU가 제시하는 이행기간은 영국이 주장하는 2년과는 달리 브렉시트 이후 1년 9개월(21개월)로 한정하고 있다.

한편 FTA 등 미래관계에 대한 협상은 EU가 협상지침에서 영국과 사전 예비협의에 들어갈 것을 인정하고 있지만, 실질적인 협상은 2019년 3월 영국이 EU를 탈퇴한 이후의 이행기간 동안에 진행할 것을 원칙으로 정하고 있다. 영국은 이민 등 사람의 자유이동을 거부하고 EU의 관세동맹과 단일시장에서 완전히 탈퇴(hard Brexit)하고, EU와 금융서비스분야를 포함한 FTA 체결을 희망한다. 이러한 영국의 입장에 대해 EU는 영국이 "원하는 것만 얻기(cherry picking)"를 원한다는 반응을 보이고 있다. 그동안 메이 총리는 EU와의 "전례가 없고 깊이 있는 특별한 관계를 구축하겠다"고 거듭 말하여 왔다. 영국의 데이비스(David Davis) EU탈퇴부장관은 영국이 목표로 하고 있는 것은 "EU-캐나다FTA +++"라고 말하여, EU-캐나다FTA에 금융서비스도 포함시키는 방안을 제시하고 있다. 이에 대해 EU는 EU-캐나다 자유무역협정(CETA)을 EU-영국의 "미래 관계" 협상을 위한 출발점으로 우선 인식하고 있다. EU-캐나다 FTA는 EU에 기부금이나 EU규정을 준수할 의무가 없으며, EU로부터의 이민을 제한할 수도 있다. 단일시장의 혜택을 받으면서 이민을 제한하려는 영국의 의도에 가장 근접한 모델이라고 할 수 있다(2016년 11월 1일자 News Insight, “영국의 선택: Hard Brexit인가, Soft Brexit인가” 참조). 

영국은 금융서비스가 포함된 EU-캐나다 FTA+++의 통상협정을 체결할 수 있을까

지금까지 살펴본 내용을 바탕으로 볼 때, 앞으로 영국과 EU의 브렉시트 2단계 협상은 우선 짧은 협상기간 동안 양측이 얼마나 성실하게 협상에 임하여 효율적인 결과를 도출할지 궁금하다. 또한 2단계협상의 핵심인 이행이간을 얼마나 둘 것이며, 또한 미래 통상의 틀인 FTA협상에서 재화와 (금융)서비스 자유화를 어느 수준까지 합의할 수 있을지도 궁금하다. 

우선 협상기간이 촉박하여 효율적인 협상결과가 도출될 수 있을지 우려된다. 탈퇴협상의 2단계 진입이 공식적으로 승인된 것은 큰 전진이지만, 2019년 3월 29일 탈퇴 일까지 14개월 밖에 남지 않았고, 더욱 EU는 2018년 10월 협상의 마무리를 통해 EU 및 회원국 의회의 승인을 목표로 하고 있다. 자칫 협상에서 아무런 합의도 없이 협상이 결렬(no deal)될 수도 있다. 이와 같은 상황에서 투스크 유럽이사회 상임의장(EU 대통령)은 회원국 정상들에게 보낸 서한에서 2단계 협상이 "시간과의 치열한 경쟁이 될 것"이라는 점을 지적하고 있다.

둘째, 이행기간이 얼마가 될지 궁금하다. 이행기간의 설정은 원칙적으로 양측이 필요성을 인정하고 있다. 이행기간의 필요성에 주목하는 이유는 양측이 아무런 협의 없이 영국이 EU법체계에서 벗어나는 경우 야기될 수 있는 법률적 공백에 따른 비즈니스 업계의 혼란이 예상되기 때문이다. 이행기간은 영국이 탈퇴이후 2년을 주장한 반면, EU는 영국의 탈퇴시한인 2019년 3월 29일 이후부터 2020년 12월 31일까지 1년 9개월(21개월)로 한정을 주장하고 있어 양측의 협상결과에 따라 결정될 것이다. 이행기간 동안 양측의 관계는 영국이 단일시장과 관세동맹에 잔류하며, 영국은 EU법체계안에서 EU의 사법재판소 관할에 놓이는 상황을 전제로 하고 있어, 영국이 이를 수용할지 여부도 협상의 변수가 될 것이다.

셋째, 미래관계의 협상은 FTA 등 무역에서부터 안보협력에 이르기까지 다양하고 국가마다 복잡한 이해관계가 얽혀있어서 향후의 협상은 1단계 협상보다 더욱 어려울 것이다. 미래관계를 위한 협상의 핵심은 영국이 목표로 하고 있는 EU-캐나다FTA에 금융서비스가 포함된 "EU-캐나다FTA+++"협상을 체결할 수 있느냐가 관건이다. EU측은 영국과의 특수성을 고려하여 자유무역협정의 체결은 가능하지만, 금융서비스 분야만의 단일시장 잔류는 인정하지 않는다는 입장(EU측 바르니에 협상대표 주장)이어서 앞으로의 협상추이가 주목된다. 또한 아일랜드 국경문제는 FTA협상과 병행해서 앞으로 계속 협의하게 된다. 영국이 아일랜드와 북아일랜드간에 물리적 국경(hard border) 철폐를 EU와의 1단계 협상에서 합의하였으나, EU법체계에서 벗어나려는 영국보수당내 강경파의 반대가 예상되는 부분이기도 하다. 

종합적으로 보아 2단계 브렉시트 협상은 영국이 내부적으로 얼마나 조율된 의견을 가지고 EU와의 협상에 나설 것인가가 관건이다. 영국의 메이 총리는 지난해 6월 총선에서 자신이 이끄는 보수당이 과반수 의석을 확보하지 못해, 북아일랜드 지역정당인 민주통일당(DUP)과의 협력으로 간신히 과반수를 넘긴 구심력이 약해진 상태에서 1단계 협상을 진행하여 왔다. 따라서 2단계 협상과정에서도 영국은 EU탈퇴 방향을 놓고 강경파와 온건파와의 첨예한 대립이 잦아 질 것으로 예상된다. 더욱 영국 하원은 지난해 12월 13일, EU이탈법안(Great repeal bill)에 EU와의 최종 합의 이전에 영국 의회의 승인을 얻도록 요구하는 수정법안을 정부의 의사에 반하는 형태로 여당인 보수당으로부터도 동조하는 의원이 나와 찬성 다수로 가결하였다. 이와 같은 분위기 때문에 EU탈퇴 최종 합의안은 내용에 따라서는 의회에서 번복될 가능성도 있다. 현시점에서 협상이 결렬되거나 탈퇴자체가 번복될 개연성은 낮기는 하지만, 브렉시트 협상이 2단계에 진입을 계기로 어려움이 가중되어, 협상이 중대 국면을 맞고 있음은 분명하다.