FDR(루즈벨트)의 뉴딜(New Deal) 재해석 : 문제점과 한계 > News Insight

미국의 제32대 루즈벨트 대통령(Franklin Delano Roosevelt, 이하 FDR)은 대공황(the Great Depression) 덕분에 대통령이 되었고 뉴딜정책(the New Deal Policy)으로 대공황을 성공적으로 극복한 대통령으로 평가되고 있다. 일반적이고 덕담적인 평가로 본다면 그리 틀린 말은 아니다. FDR 취임 이후 1934년과 1935년 일시적으로나마 실질성장률도 좀 나아졌고 실업률도 조금이나마 개선되었다. 

그러나 좀 더 깊이 들어가 보면 FDR의 뉴딜정책이 대공황을 극복했다고 볼 수 없는 많은 사실들이 존재하고 있다. 좀 긴 안목으로 보면 경제나 실업률이 크게 실제로 나아진 것도 아니며 오히려 집권 초기(1934년-1936년)의 반짝 경기 이후 급격하게 실물경제가 추락하고 말았기 때문에 오히려 대공황을 더욱 장기적으로 심화시켰다고도 볼 수 있다. FDR의 뉴딜이 대공황을 극복하는데 성공하지 못했다는 이유는 다음의 세 가지이다. 

첫째는, FDR과 그의 측근들, 즉 「브레인 트러스트(The Brain Trust)」라고 불리는 학자들이 대공황의 심각성을 매우 가볍게 보았다는 점이고,

둘째는, FDR과 그의 측근들이 대공황의 정확한 원인을 잘못 짚었기 때문에 제대로 된 대책이 나올 수가 없었으며,

셋째로는, FDR과 그의 측근들이 재선에 몰두하는 나머지 정치적인 대책 혹은 포퓰리즘적인 정책에 몰입하면서 경제회복을 더욱 어렵게 만들었다는 점이다.   

따라서 뉴딜정책을 무조건적으로 신봉하고 모방할 것이 아니라 뉴딜정책에 숨어있는 FDR 정부의 의도를 분명히 읽고 또 뉴딜정책이 몰고 올 파장을 제대로 인식해야 만 경제위기에 대한 정확한 대책을 마련할 수 있을 것이다.    

<1> 후버의 대공황(the Great Depression)의 원인 오판

일반적으로는 쿨리지 호황(the Coolidge Prosperity : 1923-1928)이 끝난 1929년 10월 말에 있었던 주식대폭락으로 대공황에 진입했다고 본다. 그러나 1920년대에 걸쳐 미국 경제는 고질적인 문제를 안팎으로 안고 있었다. 먼저 안으로는 제1차 세계대전이 1919년 끝나면서 수출수요가 끊긴 농업과 제조업부문에서 심각한 과잉생산 및 실업의 병폐를 앓고 있었다. 농산물 가격이 추락했고 농가는 빚더미에 올라앉게 되었다.

전쟁수요 덕분에 전례 없는 호황을 구가하던 철강 산업 자동차 산업도 불황의 그늘을 벗어날 수 없었다. 전체 경제가 침체의 그늘로 서서히 빠져 들면서 부자와 빈자의 양극화가 더욱 심화되었고 도시와 농촌의 격차도 폭발적으로 벌어졌다. 경제침체의 심화와 양극화의 심화는 집권당에 대한 불만을 팽창시킬 수밖에 없었다.

당시 집권 대통령인 공화당 후버(Herbert Hoover)는 대공황의 본질적인 이유를 제1차 대전의 종결과 그에 따른 해외수요의 위축 때문이라고 보았다. 그리고 1929년 주식대폭락과 1930년 및 1931년 은행위기는 과도한 전쟁배상을 요구한 베르사이유 조약으로 인한 금본위의 흔들림 때문으로 읽었다. 후버로서는 대공황이란 제1차 세계대전의 불가피한 후유증이며, 금융위기 또한 과도한 독일에 대한 전쟁배상으로 독일계 금융기관의 부도위기가 미국으로 번진 것으로 해석했다. 따라서 후버로써는 독일에 대한 전쟁배상을 낮춰주고 미국의 금본위제도를 확고히 유지하면 대공황은 쉽게 곧 물러갈 것이라고 생각했다. 미국 내부에 경제구조적인 문제가 있다고 보지는 않았다.        

후버의 잘못된 상황인식은 1931년의 연준의 금리인상(1% 포인트)과 1932년 증세법안정책으로 고스란히 드러났다. 후버는 금리를 인상시킴으로써 금의 유출을 막고 동시에 재정을 튼튼히 함으로써 달러에 대한 대외적인 신뢰도를 높임과 동시에 금본위제를 고수할 수 있을 것이라고 판단한 것이다. 증세법안은 균형재정을 신봉하는 공화당이 주도하는 의회에서 압도적인 지지로 통과되었다. 당시 의회의 분위기는 최악의 증세라도 무증세 보다는 낫다는 분위기가 팽배했다. 그만큼 균형예산의 중요성이 의회를 지배하고 있었다. 

또한 달러 유출을 예방하기 위한 금리인상정책은 미국의 투자를 결정적으로 죽여 버렸고(1932년 –63.1%) 달러화 가치의 고수는 수출 또한 –21.6%로 추락시켜버렸다. 결국 대공황 중에서도 경제적으로 가장 참담한 실적을 올린 1932년은 증세와 금리인상이라는 후버의 경제적 실책이 결정적으로 작용한 것이며 그 때문에 대선을 FDR에게 쉽게 헌납한 꼴이 되어버렸다.(증세정책은 꼭 4년 뒤인 1936년 FDR의 재선정책에서 고스란히 반복된다.)        

<2> 1932년 FDR의 대선승리 : 무임승차(win by default)

1932년 11월 8일 대통령 선거에서 민주당 후보 FDR은 57.4%의 지지를 얻어 39.7%의 지지를 얻은 현직 후버 대통령을 이겼다. 민주당은 상원의석도 58:37(종전 47:48)로 압도적인 승리를 했으며 하원의원도 313 :117로 승리(종전 216 : 218)했다. 민주당과 FDR이 압도적으로 선거를 이긴 것은 민주당의 정책이나 인물이 다르거나 훨씬 나아서라기보다는 1896년부터 1932년까지 한 번(윌슨:1912-1920)을 제외하고 거의 40년간 장기집권해온 공화당 대통령에 대한 권태로움과 경제적 실정이 결정적이었다.   

FDR의 정책이 후버의 정책과 별로 다를 것이 없는 것은 민주당 전당대회에서의 수락연설을 보면 드러난다. 1932년 7월 1일 시카고에서 있었던 지명수락연설에서 FDR은 다음과 같이 뉴딜정책을 선언했다.    

 “미국민 여러분께 저는 뉴딜을 약속합니다.

  (I PLEDGE TO A NEW DEAL FOR THE AMERICAN PEOPLE)“ 

겉보기에는 신선해 보였지만 그 내용은 후버와 별로 다를 것이 없었다. 왜냐하면 뉴딜의 주요 내용이 ①재정지출 축소, ②관세인하, ③실업구조지원, ④복구(restoration)정책,⑤ 증권시장 규제 및 ⑥농업생산규제 였다.

이런 제1차 뉴딜정책들은 대부분 후버가 이미 실시했거나 하려고 했던 정책들이었다. 그랬기 때문에 당시 민주당 정치지도자들은 FDR의 이런 정책들이 ‘후버의 둥지를 빼앗은 뻐꾸기(Alfred Smith,뉴욕 주지사 및 민주당 대통령 경선 참여)’라고 폄하했었다. 실제로 제1차 뉴딜은 대부분 후버정책의 연장선상에 있었다. 1929년의 농업경영법(Agricultural Management Act)나 1931년의 모라토리움이나 1932년의 부흥금융공사법(Reconstruction Finance Corporation Act)등은 FDR의 정책과 거의 같다고 할 수 있다. 이것은 FDR이 대공황문제를 후버 대통령 이상으로 심각하게 보지 않았다는 명백한 증거이다. 

<3> 1933년 FDR의 정책들 : 제1차 뉴딜

대통령 선거운동 당시 FDR은 미국경제 대공황의 원인은 제1차 세계대전의 종결이나 금본위제도에 있는 것이 아니라 미국 내부에 있는 구조적인 문제 때문이라고 했다. 여기서 그가 말하는 구조적인 문제라는 것은 농업이나 제조업의 과잉공급을 의미한다는 점에서 후버와 다를 것이 없으며 다만 적극적으로 인플레를 촉진시키기 위해 달러화가치의 인하와 금본위제 포기한다는 것이 후버와 다를 뿐이었다. 

FDR이 대공황이나 혹은 금융위기에 대하여 후버 이상으로 심각하게 생각하지 않았던 것은 확실하다. 대통령으로 당선된 이후 취임(1933년 3월 4일)하기 까지 약 4개월 동안 금융위기가 급속하게 확산되었음에도 불구하고 몇 번에 걸친 후버의 정책제안을 묵살한 것에서 그것이 잘 드러난다. 후버의 제안의 핵심은 금융시장을 안정시키기 위해서 대통령 당선자로서의 입장을 분명히 밝히라는 것이었다. 특히 금융시장 안정을 위해서 독일의 전쟁보상 탕감문제나 금본위제 유지나 이를 위한 의회의 특별회기를 열 것을 FDR에게 제안했었다. FDR은 보기 좋게 후버의 호의를 묵살했다. 

전대미문의 경제위기 덕분에 대통령에 당선된 사람이 전대미문의 경제위기를 당했으면서도 전임 후버 대통령의 거듭된 제안을 무시한 이유는 후버가 제안한 정책들이 효과가 없다고 보았거나 아니면 절박한 것으로 보지 않았기 때문일 것이다. 그러나 FDR 집권 후에 나온 1차 뉴딜 정책들, 특히 금융정책들은 대부분 후버의 정책들과 일맥상통한다. 따라서 후버의 제안 내용에 문제가 있다고 본 것은 아닌 것은 확실하다.

그렇다면 FDR이 후버의 호의를 거부한 것은 후버에게 한 수 배웠다는 자존심 상하는 행위를 하지 않겠다는 다소 감정에 치우친 결정이었을 가능성이 높다. 실제로 많은 측근들은 FDR의 성격이 지나치게 감정적이며 종잡을 수 없을 정도로 오락가락하며, 겉 다르고 속 다른 점을 지적해왔다. 그리고 후버도 FDR과 면담을 끝낸 뒤 ‘위험할 정도로 가볍고 속이 텅 빈 비전이 없는 땅콩과 같은 유인원’으로 비유할 정도였다. 그랬기 때문에 후버는 백악관 마지막 날 만찬에도 통상관례와 달리 당선자 FDR을 초청하지 않았다. 

FDR의 제1차 뉴딜 정책은 대체로 집권 초기 100일 동안에 거의 다 나왔다. 1차 뉴딜정책은 크게 세 분야의 정책으로 구분되는데 첫째는 금융위기를 수습하는 여러 정책들과, 둘째는 농업의 문제점을 해결하는 정책들, 셋째로 산업 및 고용 문제를 다루는 정책들이 그것이다. 

금융위기를 극복하려는 조치들로는 

 · 금융거래 중단(1933년 3월 5일), 

 · 긴급은행법(1933년 3월 9일), 

 · 금본위제도 중단(1933년 4월 5일), 

 · 제2차 글래스-스티걸 법(1933년 6월 16일) 등이 있다. 

농업문제를 해결하려는 법안으로는   

 · 농업조정법(Agricultural Adjustment Act, 1933년 5월 12일), 

 · 긴급농업부동산대출법(Emergency Farm Mortgage Act, 1933년 6월)

 · 농장신용대출법(Farm Credit Act, 1933년 6월 16일) 등이 있다. 

산업 및 고용증진 관련법으로는

 · 긴급보존사업법(Emergency Conservation Work Act, 1933년 3월 31일), 

 · 연방긴급구조법(Federal Emergency Relief Act, 1933년 5월 12일), 

 · 테네시 밸리 공사법(Tennessee Valley Authority Act, 1933년 5월 18일)

 · 국가산업부흥법( National Industrial Recovery Act, 1933년 5월 17일) 등이 있다.

이들 법안들은 대부분이 농업 생산을 줄여 가격을 올리고 기업에게 정부주도의 규범을 강요하여 생산과 경영을 규제함으로써 과잉공급을 줄여나감과 동시에 정부가 주도하여 크고 작은 공사를 일으켜 공공부문의 단기 일자리를 만들어 나가겠다는 계획들이다. 이 중에서 농업조정법(Agricultural Adjustment Act, AAA)과 국가산업부흥법(National Industrial Recovery Act, NIRA)은 위헌판결을 받고 무효화 되었는데 연방정부가 과도하게 민간부문의 자유로운 경제경영 활동을 제약한다는 이유 때문이었다.

야심찬 뉴딜정책들이 대법원에서 연이어 무효화되자 FDR은 사법개혁이라는 명분을 내걸고 65세 이상의 연로한 대법관을 대신하여 최대 6명까지 대체하려고 했지만 여론의 반대에 부딪혀 실패했다. 1933년 3월 취임한 이후 100일 동안에 쏟아진 1차 뉴딜 정책의 성과는 1933년 어땠을까? 실질성장률은 1932년 –23.1%에서 1933년 –4.0%로 다소 나아지기는 했지만 지난 삼년 동안의 연속 마이너스 두 자리 성장(1930년 –11.9%, 1931년 –16.0%, 1932년 –23.1%)을 벗어났다고 하기에는 어림도 없는 실적이었다. 민간소비 증가율도 –2.2%였고 주거용투자도 –16.0%를 기록했다. 한 마디로 1933년도도 후버 집권시기와 별로 다를 것이 없는 대공황의 연속이었다.  

<4> 1934년 대규모 노사분규와 진보세력 연대와 재집권 전략

1933년 압도적인 승리를 거두고 집권한 FDR과 민주당에게 최대의 정치적 시련은 경제가 아니라 노동 분야에서 찾아왔다. 사실 해묵은 농업과 산업부문의 과잉생산 문제를 한 칼에 해결하는 일은 가능하지도 않았다. 1934년 들어서면서부터 불만에 쌓인 농업 및 산업분야의 노동자들이 목소리를 높이기 시작했다. 전국 곳곳에서 업종을 가리지 않고 대형 소요가 발생했다. 1934년에 일어난 대형 노사분규 몇 가지 사례를 들어보면 다음과 같다.

전국 노동자들이 1934년을 전후하여 강력하게 분규행위에 나선 이유는 다음과 같다;

(1) 대공황으로 인하여 근로자들이 저임금과 혹독한 근로조건으로 어려움에 처해있었고,  

(2) 새로 대통령이 된 FDR에 대한 기대가 실현되지 못한 불만감이 쌓여있었으며,  

(3) 1932년 제정된 노리스-라구아디아법(The Norris-La Guardia Act, 1932)이 사용자의 노조비가입자 고용을 근본적으로 제한함과 동시에 노조원의 비폭력 쟁의행위권을 적극적으로 보장했기 때문인데다

(4) 새로 제정된 국가산업부흥법(NIRA)의 정신에 따라 국가가 강력하게 쟁의행위에 대해서 노동자편을 들어 기업을 규제하는 기대가 팽배해있었기 때문이었다.  

대부분의 파업은 임금인상과 작업조건 향상과 노조의 법적지위 인정요구였다. 이 중에서 일렉트릭 오토 라이트사의 파업과 서부항만노조파업과 미니애폴리스 팀스터즈(트럭운전사) 파업은 결과적으로 요구사항을 얻어내는 성공을 거두었지만 캐너리 및 농업종사자 산업노조 파업과 직물공장근로자 파업은 성공하지 못했다. 사업자들의 조직적인 반발이 너무 거세었고 또 노조지도부들이 지리멸렬 무능하거나 나약하여 정부나 사업주들의 요구에 쉽게 굴복했기 때문이었다.

이런 부분적인 실패에도 불구하고 1934년의 연이은 대형 노사분규는 재선을 앞둔 FDR의 경제 전략을 근본적으로 바꾸어 놓았다. 즉, 임시방편적인 정책 중심에서 노동자의 권익을 옹호하는 개혁적인 정책을 내어놓지 않으면 안 된다는 인식을 심어준 것이다. 또 그러한 개혁정책이야말로 집권 민주당의 진보적인 의회구성원과 야당인 공화당내 진보세력을 결집하여 정권을 재창출하는 원동력으로 활용할 수 있는 수단이었다. 1934년의 전국적인 대형 노사분규는 FDR로 하여금 개혁(Reform)세력을 주축으로 하는 제2의 뉴딜정책을 내놓게 하는 결정적인 계기가 된 것이다.   

<5> 제2 뉴딜과 개혁정책 

1934년에 대규모 전국적 노사분규에 봉착한 FDR정부는 1935년부터 일련의 개혁정책을 내어 놓았다. 

 · 긴급구조자금동원법(Emergency Relief Appropriation Act, 1935년 4월 8일), 

 · 은행법(The Banking Act (1935년 8월 19일),

 · 전력지주회사법(The Public Utility Holding Company Act (1935년 8월 26일),

 · 연방노동관계법(The Federal Labor Relation Act, 1935년 7월 6일), 

 · 사회보장법(The Social Security Act, 1935년 8월 14일), 

 · (부유)세법(The Revenue Act, 1935년 8월 30일).

FDR이 거의 파격적이라할 정도로 개혁적인 법안을 내놓은 것은 1935년 당시의 실업자가 1,130만 명으로써 실업률이 22%에 달할 정도로 심각하였기 때문이었다. 비록 경제성장률은 기저효과로 인하여 1934년 10.8%를 기록하였지만 현장 경제는 1932년의 최악의 상황이 연속되고 있었다. 당연히 당시의 정치적인 분위기도 FDR의 정책에 대한 불만이 쌓여가고 있었다. 집권 전반기만 하더라도 개혁에 매우 둔감하던 FDR이 갑자기 행태를 바꾼 것은 거부할 수 없는 당시의 진보적 정치 분위기 때문이었다.

휴이 롱(Huey Long)과 같은 진보정치인은 누진소득세 부과, 과도한 부의 몰수, 가구당 $5000 주택자금 지급, 가구당 $2500 달러 지급과 같은 선동적인 ‘재산 몫 구하기 운동(Share Our Wealth(SOW, 1934)’을 내세우면서 민주당 대통령선거에 나서서 부자의 요트나 타고 다니는 나약한 FDR을 몰아내겠다고 호언장담하고 다녔다. 실제로 휴이 롱에 대한 지지는 FDR의 지지도를 위협하기에 충분하고도 남았다.   

긴급구조자금동원법(The Emergency Relief Appropriation Act 1935)은 ‘Big Bill’이라고 불릴 만큼 대규모 사업을 일으키는 것을 목적으로 하고 있다. 학교, 댐, 고속도로, 병원, 법원청사, 지역전력공급 등 대규모 건설공사를 자금지원 감독관리하기 위하여 WPA, PWA, NYA, RA, REA 과 같은 특별 공사들이 창립되었다. 미국 역사상 가장 큰 규모의 재정이 투입된 근거가 된 법이었고 이로 말미암아 국가재정이 크게 악화되었다. 정부가 의회에 요구한 금액은 약 49억 달러였지만 그 금액을 그 해에 다 쓰고서도 1935년 경제는 살아나지 않았고 고용도 늘어나지 못했다. 

제2차 뉴딜의 가장 핵심적인 개혁법이라면 그것은 사회보장법과 함께 연방노동관계법(FLRA, 일명 와그너 노동관계법, Wagner Labor Relation Act 1935)일 것이다. 이 법은 노조를 인정하고 단체교섭권과 쟁의권을 보장하며 개별회사단위의 노조를 불허하는 내용을 담고 있다.이 법의 파격적이 내용 때문에 공화당과 기업이 극렬하게 반대하면서 위헌소송을 제기했지만 대법원이 합헌결정(NLRB v. Jones & Laughlin Steel Corp., 1937년 4월 17일)을 내리면서 마무리되었다. 사회보장법 또한 대단히 개혁적인 내용을 포함하고 있었는데 고령자에 대한 노령연금 지급과 실업자에 대한 실업보험급여 지급을 주된 내용으로 하고 있다. 당초 계획에는 의료보험을 포함하고 있었지만 논의과정에서 배제되었다.  

<6> 제2차 뉴딜정책의 실패 : 증세로 인한 경기침체

제2차 뉴딜 정책의 가장 결정적인 큰 실책은 (부유)법을 통한 증세정책이었다. 이 법을 ‘부유세법’이라고 부르는 이유는 고소득자 중심으로 세율이 크게 인상되었기 때문이다. 모든 납세자는 기본소득세율 4%에 더하여 소득 수준에 따라 누진적으로 고율의 소득세를 물어야 하는데 최고소득세율(소득 $5백만 이상)은 기본세율 4%에 추과세율 75%를 더하여 79%의소득세를 물어야 했다.

이 외에도 부동산세나 증여세(gift tax)나 법인세 주식소득세 등 여러 세목을 통하여 10억 달러 이상의 세수증대를 꾀하였다.   

강력한 제2차 뉴딜을 위해서는 증세가 불가피하였지만 ‘부자들을 빨아먹는 법’이라는 혹평을 받으면서 FDR은 재계는 물론 민주당과 공화당의 보수진영으로부터 강력한 저항을 받았다. 민주당의 분열이 이 증세로부터 시작되었다고도 했으며 FDR을 스탈린에 비유하는 정치가도 나타났다. 뉴딜을 피비린내 나는 ‘Raw Deal’이러고도 혹평했다. 재계에서는 여러 편법을 통하여 탈세를 꾀하게 되자 1936년에 다시 세법을 개정하여 부족한 부분을 메웠다.

<6> 1936년의 대통령 선거와 경기침체 

1936년 대통령 선거에서 FDR은 압승을 거두었다. 득표율 60.8%로 공화당의 녹스36.5%를 눌렀고 선거인단은 523 : 8로 전에 없는 대승을 거두었다. 상원의석은 69석에서 74석으로 5석 증가했고 하원의석은 12석이 늘어난 334 : 88로 끝났다. FDR의 이런 재선압승은 물론 진보세력의 연합(이를 New Deal Coalition 이라고 부름)의 결과이기는 하지만 그렇다고 해서 뉴딜정책이 성공했다는 것을 의미하는 것은 아니다.

비록 정치게임에서는 FDR이 승리했지만 경제정책적으로 성공한 것은 아니다. 1930년대를 통하여 여전히 실업률은 두 자리 수를 기록할 만큼 높았고 특히 1936년과 1937년과 1938년 사이의 3년 동안 실질성장률은 14.3%에서 9.6%와 –6.1%로 추락하였다. 특히 1938년 투자증가율은 – 31.2%를 기록하였으며 소비증가율 또한 –1.6%로 추락하였다. 6년에 걸친 의욕적이고 창의적인 FDR의 제1차 2차 뉴딜 정책에도 불구하고 미국의 실물경제는 거의 살아나지 못했다는 점에서 정치적인 의미에서는 성공했을지 몰라도 뉴딜정책의 경제적 성과는 성공했다고 보기 어렵다. 만약 1939년 제2차 세계대전이 발발하지 않았더라면 1938년에 시작된 경기침체는 1939년 이후로 훨씬 더 강하게 진행되었을 것으로 추측된다.

<ifsPOST>