비수도권 거점도시 육성 측면에서 혁신도시 정책의 성과와 과제 > News Insight

혁신도시 정책은 수도권 인구 분산 및 비수도권 혁신성장 거점을 조성하기 위한 목적으로 추진되어 온 대규모 균형발전 정책에 해당한다. 혁신도시 정책의 결과 전반적으로 비수도권 지역에서 민간 기업 및 인구 유입이 발생하였고, 혁신도시로의 공공기관 및 민간기업 유입 직후 비수도권 지역 인구 감소 시점을 늦추는 효과를 가져온 것으로 보인다. 

혁신도시 입지 유형별로 민간기업 및 인구 유입 현황을 살펴보면, 도심형 혁신도시(부산·울산·대구)는 혁신도시 조성 이후 지식기반산업 및 비교역산업(서비스업) 중심으로 기업과 노동자의 집적이 나타났으며, 인구의 경우 인접 지역(동일 시도 타 시군구)으로 지속적인 이주가 나타났다. 이는 도심형 혁신도시가 비즈니스 기능 중심의 혁신도시로 발전하고 있음을 시사 한다. 

중소도시 배후형 혁신도시(충북·강원·경북·경남·제주)의 경우 교역산업(제조업) 중심의 기업과 노동자의 집적 및 수도권 등 타 시도로부터의 인구 유입이 지속적으로 나타나며, 이는 중소도시 배후형 혁신도시가 우수한 정주환경을 바탕으로 민간기업의 생산 거점 공간 및 노동자 주거 중심지로 기능함을 시사한다. 대도시 배후형 혁신도시(광주전남·전북)의 경우 교역산업(제조업)·지식기반산업 중심의 기업과 노동자의 집적 및 수도권 등 타 시도 및 인접지역으로부터 인구 유입이 발생한 것으로 나타나며, 이는 대도시 배후형 혁신도시가 우수한 정주환경을 바탕으로 배후도시인 대도시와 연계한 메가시 티의 주요 허브로서 기능할 수 있는 가능성을 시사한다. 

비록 혁신도시 정책이 균형발전정책 측면에서의 소기의 목적을 달성한 것으로 보이지만, 수용인구 측면에서 소규모 도시 건설로 구상되었고, 입지 선정 측면에서 제약 요소가 존재하는 등 대규모 파급효과를 유발하기에는 한계가 존재한 것으로 평가된다. 최근 논의되는 비수도권 ‘거점도시 중심 균형발전’ 논의 측면에서 혁신도시는 거점도시 중심 균형발전의 주요 대상이 되기는 어려울 수 있으나, 우수한 정주환경을 바탕으로 지역의 중소거점 역할을 할 수 있을 것으로 기대되며, 특히 거점도시 중심 균형발전이 실현될 경우 거점도시가 비수도권에서 지역발전의 주요 허브로서 기능할 것으로 예상되는 가운데, 혁신도시는 비수도권의 중소거점으로서 그 주요 허브와 긴밀한 연계성을 가지면서 파급효과가 확산되는 데 기여할 수 있을 것으로 기대된다. 1) 

1. 서론

혁신도시 정책은 수도권 인구 분산 및 비수도 권 혁신성장 거점을 조성하기 위한 목적으로 추진 되어, 비수도권에 미래형 도시 10곳을 조성하고 5만 2,000여 명의 종사자를 가지는 수도권 소재의 153개 공공기관을 그 조성된 도시에 이전한 대규 모 균형발전정책이다.2) 

그러나 비수도권 10개 혁신도시에 수용인구 5,000~5만 명 수준의 소규모 도시 건설이 구상되 었으며3), 위치 선정 측면에서도 대다수의 혁신도 시가 광역시 내의 상대적으로 낙후된 지역 혹은 대 도시와 지리적으로 먼 지역에 건설되는 등 혁신도 시 계획은 비수도권 지역에서 대규모 파급효과를 발생시키기에는 내재적으로 한계를 가진 것으로 여겨진다. 

한편 국가 경제 성장의 둔화 및 수도권-비수도 권 간의 경제력 격차가 점차 심화되고 있는 상황에서, 수도권-비수도권 간의 격차를 해소하고 국가 경제 성장 동력을 확보하기 위해서는 상대적으로 저투자가 이루어져 온 비수도권의 대도시에 집중투자하여 집적경제를 실현할 수 있는 소수의 거점도시를 육성해야 한다는 주장이 최근 제기되고 있다(한국은행, 2024).4) 이러한 상황에서 본 고는 비수도권 거점도시 육성 측면에서 그간 추진 되어 온 혁신도시 정책의 성과를 점검하고, 혁신도시 정책이 가지는 의의와 한계를 정리하여, 향후 비수도권 거점도시 육성 추진 시 기존 혁신도시의 활용 방안에 대해 논의한다. 

2. 혁신도시 추진 현황 

혁신도시는 2003년 ‘국가균형발전을 위한 공공기관 지방이전 추진 방침’을 통해서 조성사업 에 대한 논의가 이루어진 이래, 2005년 이전 공공기관 및 입지 선정, 2007년 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법 제정, 2009년 ‘혁신도시 발전방안’ 수립 등을 거치면서 계획이 구체화되었으며, 2007년 시작된 부지 조성 공사가 마무리되고 공공기관 청사 건설이 대략적으로 마무리된 2012~2019년 기간 동안 공공 기관 이전이 완료되었다. 혁신도시당 평균 9.1년 의 기간에 걸쳐 약 1조 원의 사업비가 투자되었으 며, 11개 공공기관의 종사자 4,500여 명이 이전한 것으로 집계된다(<표 1> 참조).5) 

<표 1>에서 확인할 수 있듯이 혁신도시는 수용인구 5,000~5만 명 수준의 도시 건설로 계획 되었으며, 광역시에 조성된 혁신도시(평균 1만 7,000명)가 비광역시에 조성된 혁신도시(평균 3만 1,000명)에 비해 보다 작은 수용인구규모로 조성되었다. 제2기 수도권 신도시의 수용인구가 도시당 평균 15만 6,000명으로 계획되었다는 점을 고려할 때6), 혁신도시 계획은 비교적 소규모 도시 개발 계획이었다는 점을 알 수 있다.  

개발 규모 측면에서 소규모 계획이었다는 한계와 더불어 입지 선정 측면에서도 혁신도시는 도시의 확장성에 제약이 있는 광역시 내 구도심에 조성되거나, 대도시와 멀리 떨어져 우수한 정주환경을 활용하기 어려운 지역에 조성되는 등 한계를 가지는 경우가 많다. 이 점을 고려할 때, 혁신도 시 계획은 비수도권 지역에서 대규모 파급효과를 발생시키기에는 내재적으로 한계를 가진 것으로 판단된다. 

혁신도시 정책은 공공기관 이전과 더불어 산학연 클러스터 조성, 이전공공기관 연관기업 유치 및 정착을 위한 지원 등 기업 유치를 위한 정책을 함 께 추진하였다는 특징을 가진다. 이러한 점은 과거 런던 이외 지방으로 공공기관 이전이 추진되었던 영국의 공공기관 이전 정책 등 선행 사례와 차별화되는 혁신도시 정책만의 특징이라고 할 수 있다.7) 

혁신도시 기업지원정책은 크게 ① 특구지정과 규제특례 등 기업 지원 방안, ② 혁신도시 이전 공 공기관 연계 지역 산업육성사업, ③ 산학연 클러스터구축 및 활성화를 위한 방안, ④ 지역인재 양성 정책, ⑤ 정주여건 개선 방안으로 구분 가능하다. 특구지정과 규제특례 등 기업 지원 방안으로는 산업단지(도시첨단 국가산업단지 등) 및 강소형 연구개발특구 지정, 혁신도시 연계형 투자선도지구 확대 등이 추진되었다. 혁신도시 이전 공공기관 연계 지역 산업육성사업은 지역 특성 맞춤형 기술개발, 인력 양성, 기업지원 등의 공동 기획사업에 대해 중앙정부가 평가/지원하는 프로그램으로, 혁신 주체 간의 연계·협력 촉진을 통한 시너지 창출을 목적으로 추진되었다. 산학연 클러스터 구축 및 활성화를 위한 방안으로는 당면한 과제인 미분양 클러스터 용지 해결을 위해 클러스터 용지 장기저리 임대 공급, 공공임대형 지식산업센터 건립, 임차료 지원 등의 정책이 추진되었다. 지역인재 양성 정책으로는 공공기관의 지역인재 채용과 함께, 혁신도시 내 대학-기업의 공간적 융합환경 조성 및 교육, R&D-취업이 연계된 산학협력 교육모델 구축 등이 추진되었으며, 정주여건 개선의 일환으로 주택 공급 및 SOC 인프라 개선 등이 어느 정도 완료된 시점부터 문화·여가시설 및 프로그램 강화, 보육 환경 개선, 교통환경, 안전 개선 등 질적인 측면에 초점을 맞춘 방안들이 추진되었다.8) 

비록 도시 조성이 소규모로 추진되었다는 한계를 가지지만, 기업지원을 위한 다양한 정책들이 추진되었기에 민간 기업들의 유입 및 고용 증가 효과가 나타났을 수 있을 것으로 기대해 볼 수 있다. 한편 도시 내 가용 공간 및 주변 지역으로의 확장성, 주변 지역의 정주환경 접근성 등의 측면에서 혁신도시 간 입지 유형별 차이가 존재하는데, 이러한 차이는 입지 유형별 혁신도시 성과 차이로 이어질 수 있다. 

혁신도시의 입지적 특성에 따라 유형을 분류하면 <표 2>와 같이 도심형과 대도시 배후형, 중소도 시 배후형으로 분류할 수 있다. 먼저 도심형 혁신도시는 대도시(부산광역시, 울산광역시, 대구광역시) 내에 위치하여 모도시(광역시) 정주환경 및 주택에 대한 접근성이 좋은 장점을 가지나, 상대적으로 부지가 협소하고 도시 확장성에 제약이 있고 비 교적 높은 공간 비용을 가진다. 다음으로 대도시 배후형 혁신도시는 대도시 내에 위치하지는 않으나 대도시 배후지에 위치하는 특성을 가지며, 광주전남공동혁신도시(나주)와 전북혁신도시(전주· 완주)가 이 유형에 속한다.9) 

대도시 배후형 혁신도시는 배후도시(대도시) 정주환경 및 주택에 대한 접근성을 장점으로 상대적으로 부지의 확장성·도 시의 확장에 용이하고 도심형에 비해 상대적으로 낮은 공간 비용을 가지는 것이 특징이다. 마지막 유형인 중소도시 배후형 혁신도시는 충북(진천·음 성), 강원(원주), 경북(김천), 경남(진주), 제주(서귀 포) 혁신도시가 있으며, 이 유형은 대도시 정주환 경 및 주택에 대한 접근성이 떨어지나 상대적으로 부지의 확장성·도시의 확장에 용이하고 도심형/대도시 배후형에 비해 상대적으로 낮은 공간 비용을 장점으로 가진다. 

이러한 입지 유형별 혁신도시 간 차이는 생산하는 재화나 서비스의 특성이 다른 제조업과 서비스업 기업 간에 입지 선정의 차이를 유발하여, 혁신 도시별 이질적 정책효과를 유발할 수 있다. 우선 교역재를 생산하는 제조업의 경우 소비시장으로의 접근성보다 생산비용의 절감이 더 중요하며, 따라서 넓은 공간을 이용할 수 있는 신도시형(대도시 배 후형/중소도시 배후형) 혁신도시에 입주할 유인이 크게 작용할 수 있다. 반면 지역 간 교역이 어려운 재화나 서비스(비교역재)를 생산하여 소비시장 접근성이 중요한 서비스업은 도심형 혁신도시를 선호할 가능성이 높다. 한편 혁신도시 산학연 클러스터 유치의 주요 대상이었던 지식기반산업의 경우 생산의 핵심 투입요소인 고급 인력이 임금 외에도 정주환경이나 다른 고급 인력의 존재에 민감 하게 반응하므로, 상대적으로 높은 수준의 정주환 경에 접근이 가능한 도심형 혁신도시를 선호할 수 있으며 지식기반산업 기업은 대도시 혹은 대도시 인근에 조성된 혁신도시를 선호할 것이다. 

3. 혁신도시 정책의 성과와 과제

(1) 혁신도시 입지 유형에 따른 기업·노동자 집적 성과 

제조업과 서비스업, 지식기반산업 기업 간 입지 선정의 차이를 반영하듯이, 혁신도시 입지 유형에 따른 산업별 기업·노동자 수 집계 결과, 이들의 집적 정도에서 혁신도시 입지 유형 간에 상당한 차 이가 관측되는 것으로 분석되었다(<그림 1> 참조). 

우선 전 산업을 대상으로 한 분석에서 혁신도시 공공기관·민간기업 입주가 시작된 2012년 이 후부터 비교도시(혁신도시가 아닌 도시들)에 비해 평균 사업체 수와 종사자 수는 완만한 증가가 관측되었다. 이는 혁신도시 정책에 따라 기업의 유입이 발생하고, 이에 따른 고용증가가 발생하였음을 시사하는 결과이다. 

산업 섹터별 분석에서 교역산업(제조업)의 경우 도심형은 비교도시에 비해 기업·노동자 집적 효과가 나타나지 않는 것으로 나타났다. 이는 생산시설을 위한 입지 제약으로 인해 도심형의 경우 기업·노동자 집적이 제한적이었음을 시사한다. 반면 생산시설을 위한 공간적 여유가 있는 대도시 배 후·중소도시 배후 혁신도시는 교역재 기업·노동자 집적이 비교도시에 비해 두드러지게 나타났다. 비교역산업의 경우 대체적으로 모든 유형에서 혁신도시의 공공기관·민간기업 증가 및 인구 유입에 따라 기업·노동자 집적이 지속적으로 높아지는 것으로 나타났다. 마지막으로 지식기반산업의 경우, 모든 유형에서 비교도시에 비해 기업·노동자 집적도의 증가가 나타났으며, 특히 대도시 정주환경 접근성이 우수한 도심형, 대도시 배후형 혁신도시에서 지식기반산업의 기업·노동자 집적 도가 급격히 높아지는 것으로 나타났다. 

(2) 혁신도시 입지 유형에 따른 기업 성과 

앞서 살펴본 혁신도시 입지 유형별 산업집적정도 차이의 결과, 혁신도시 기업 단위 산업별 성 과 분석에서 유형별 성과 차이가 나타나는 것으로 분석되었다(<표 3> 참조). 

우선 앞의 분석에서 전 산업 기준으로 혁신도시 도입 이후 모든 혁신도시 유형에서 기업·노동자 수 증가가 관측되었으나, 기업당 평균 고용 효과 분석에서는 모든 유형에서 변화가 미미하거나 감소한 것으로 나타났다. 이는 혁신도시 입주 이후 유입된 기업들의 고용 규모가 대체적으로 작았을 개연성을 시사한다. 기업 생산성 측면에서는 유형 간 이질적 효과가 나타났는데, 교역산업 기업·노 동자 집적이 제한적이었던 도심형 혁신도시는 기업당 평균 생산성이 대체로 감소한 것으로 나타 난 반면, 교역산업 기업·노동자 집적이 집중적으로 발생한 대도시 배후형/ 중소도시 배후형 혁신도시는 기업당 평균 생산성이 지속적으로 증가한 것으로 나타났다. 

산업별 분석에서도 혁신도시 입지 유형에 따른 이질적인 기업 성과가 도출되었다. 부지/도시의 확장에 수월하고 낮은 지가가 장점인 대도시 배후형/ 중소도시 배후형 혁신도시에서는 교역산업 기업의 기업당 고용·생산성의 유의미한 증가 효과가 나타났으며, 이는 해당 유형의 혁신도시가 교역산업 발전에 유리함을 시사하는 결과로 해석할 수 있다. 지식기반산업의 경우 앞서 집적도 분석에서 모든 유형에서 기업·노동자 집적이 나타났으나, 기업 단위 성과에서는 변화가 미미한 것으로 나타났다. 입지 특성을 고려할 때, 향후 대도시 정주환경 접근에 장점이 있는 도심형이나 대도시 배후형은 고숙련 노동자가 중요한 지식기반산업 발전에 유리한 측 면이 있으므로, 해당 산업을 집중적으로 육성하고 기업 성과를 제고할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다고 판단된다. 마지막으로 비교역산업의 경우 유형별 상이한 기업 성과가 나타났는데, 지나치게 높은 상가 실률 등의 문제가 발생하고 있는 혁신도시의 경우, 도시 실정에 맞게 이를 해결할 수 있는 대응 방안이 필요할 것으로 판단된다. 

(3) 혁신도시 입지 유형에 따른 인구 유출입 성과 

앞의 분석결과를 토대로 한 혁신도시 정책의 결과 공공기관 이전에 따른 공공기관 종사자 유입 효과(<표 1> 참조) 및 민간 기업·노동자 집적 효과 (<그림 1> 참조)가 발생하였고, 이러한 효과를 통해서 혁신도시로의 인구 증가가 나타나지 않았을까 기대해 볼 수 있다. 하지만 혁신도시로의 인구 유출입 분석 결과에 따르면 혁신도시 입지 유형별로 상이한 인구 증감 효과가 나타난 것으로 분석된다. 

우선 혁신도시 유형별 연도별 인구수를 살펴보면, 도심형의 경우 공공기관·민간기업 입주가 시작된 2012년 이후에 오히려 인구가 감소하는 패턴을 보인다. 도심형의 경우 인구 순유입 측면에서도 지속적으로 음(-)의 값을 보여 인구 유출이 발생하는 것으로 분석되며, 2016년 이후에는 (이례적으로 순유입 값이 높아지는 2018년을 제외하면) 순유입 값이 대폭 낮아지는 추세를 보인다. 순유입을 시도 간 순유입(타 시도와 혁신도시 간의 인구 순 유입)과 시군구 간 순유입(동일시도 내 타 시군구 와 혁신도시 간의 인구 순유입)으로 나누어서 살펴볼 때도 이러한 패턴이 관측된다. 도심형 혁신도시의 경우 혁신도시 조성에 따라 공공기관 및 민간기업 종사자 수 유입이 발생하지만, 그 유입이 정주 인구 증가로는 이어지지 않음을 시사한다. 오히려 혁신도시 조성 이후 정주인구가 동일 시도 내 시군구 혹은 타 시도로의 순유출이 증가하는 모습을 보이는데, 이는 혁신도시 조성에 따른 지가 상승 등의 영향에 따라 인접 지역 혹은 타지역으로 주민들이 거주지를 이전하였을 개연성을 시사한다. 

대도시 배후형의 경우 혁신도시 조성 이후 일시 적으로 인구 순유입의 급증이 관측된다. 시도 간 순유입의 경우에도 2014~2017년간 혁신도시 조성 이전에 비해 급증한 패턴을 보이며, 2018년 이후에는 인구 유출이 관측된다. 이는 혁신도시 조성직후 수도권 등 타 시도에서 혁신도시로의 인구 유입이 활발히 발생하였음을 시사하며, 2018년 이후에는 이러한 인구 유입의 동력이 약화되었음을 시사하는 결과이다. 동일 시도 시군구 간 인구 순유입의 경우 혁신도시 조성 이후에도 이전과 다름없는 순유입 패턴이 유지되다가 2018년 이후 순유입이 증가하는 모습을 보인다. 2018년 이후는 타 시도에서 혁신도시로의 인구 유입 동력은 점차 감소하는 시점이나, 혁신도시의 정주환경이 정주환경 개선 사업 등으로 인하여 2018년까지 지속적으로 개선된 결과, 높은 정주환경을 가진 혁신도 시로 동일 시도의 타 시군구 거주민들이 유입된 것으로 보이며, 그 결과 대도시 배후형 혁신도시의 총인구는 혁신도시 조성이후 지속적으로 증가 세를 유지한다. 

중소도시 배후형의 경우도 혁신도시 조성 이후 인구의 지속적인 증가가 관측되며, 혁신도시 조성 직후 일시적으로 인구 순유입의 급증이 관측된다. 시도 간 순유입의 경우에도 2014~2017년간 혁신도시 조성 이전에 비해 증가가 관측되며, 2018년 이후에도 순유입의 값이 양(+)의 값으로 유지되는 것으로 나타나 혁신도시 조성 이후 수도권 등 타 시도에서 혁신도시로의 인구 유입이 활발히 발생하였음을 시사하는 결과를 보인다. 동일 시도 시군 구 간 인구 순유입의 경우 혁신도시 조성 이후에도 이전과 다름없는 수준의 음(-)의 순유입이 유지되다가 2017년 이후에는 그 값이 대폭 낮아지는 패턴을 보인다. 중소도시 배후형의 경우 수도권 등 타 시도로부터의 이주가 혁신도시 총인구수 증가에 주로 기여한 것으로 보이며, 동일 시도 시군구로의 인구 순유출이 급증하는 2017년 이후에도 타 시도에서 혁신도시로의 인구 유입이 지속된 결과 총인구는 지속적으로 증가하는 것으로 나타났다. 이는 혁신도시 정주환경의 지속적인 개선의 결과 수도권 등 타 시도로부터의 이주가 지속적으로 늘어나는 상황이 유지되고, 2017년 이후에는 정주환경 개선에 따른 지가상승 등으로 인하여 일부 인구가 인접 지역으로 이주했을 개연성을 내포한다.    

4. 혁신도시 정책의 의의와 한계 

혁신도시 유형별 인구분석 결과에서 대도시 배 후형 및 중소도시 배후형 혁신도시는 혁신도시 조성 이후 정주 인구의 지속적인 증가가 확인되었으며, 수도권 등 타 도시로부터의 인구 유입 효과도 존재하는 것으로 확인되었다. 또한 민간 기업·노 동자의 지속적인 증가가 관측되어 비수도권 지역에서 혁신도시는 민간기업의 생산거점 공간으로도 기능함을 확인할 수 있었다. 한편 도심형 혁신도시의 경우 오히려 인구 순유출이 지속적으로 발생하는 모습을 보이나 지식기반산업 등 민간 기업·노동자의 집적은 지속적으로 발생하는 것으로 나타나, 주로 비즈니스 기능 중심의 혁신도 시로 발전하고 있는 모습을 관측할 수 있다. 이를 고려할 때 수도권 인구 분산 및 비수도권 혁신성장 거점을 조성하기 위한 목적으로 시도된 혁신도시 정책은 소기의 목적은 달성한 것으로 판단된다. 

하지만 <그림 3>에서 보는 바와 같이, 혁신도시 정책은 수도권-비수도권 간의 인구 격차를 해소하고 수도권 인구의 비수도권 인구 역전 현상을 방지하는 역할에는 그 효과가 제한적이었던 것으로 판단된다. <그림 3>을 살펴보면 혁신도시 조성 직후 기간인 2013~2016년간 비수도권의 인구 순 유입이 양(+)으로 나타나는 것을 확인할 수 있으며, 이는 세종시 및 혁신도시 조성에 따른 효과가 일부 작용한 결과로 여겨진다. 그러나 2017년 이 후 비수도권 인구 순유입은 다시 음(-)으로 전환되며, 그 2017년을 기점으로 비수도권 총인구는 감소 추세로 전환되어 2019년 이후 수도권 인구가 비수도권 인구를 역전하는 현상이 발생한다. 이는 2017년 이후에는 수도권 인구의 세종시 및 혁신 도시로의 인구 이동이 국가 차원의 수도권 인구 증가-비수도권 인구 감소라는 인구구조의 대세적인 변화를 완화하기에는 제한적인 효과로 작용하 였음을 시사한다   

비록 혁신도시 정책의 성과로 비수도권에 높은 정주환경을 가진 비즈니스·거주의 공간이 마련되었으나, 혁신도시의 규모는 수용인구 5,000~5만 명 수준으로 소규모로 개발되었다는 한계를 가지며, 입지 선정 측면에서도 도심형 혁신도시의 경우 상대적으로 부지가 협소하고 도시 확장성에 제약이 존재하는 한계를 가지며, 중소도시 배후형 혁신도시의 경우 대도시 정주환경 및 주택에 대한 접근성이 떨어진다는 한계를 가지는 것으로 보인다. 이러한 혁신도시의 내재적 한계는 혁신도시 조성으로 인한 파급효과를 극대화하는 데 제약 요소로 작용하였을 것으로 판단된다. 비수도권 거점도시 육성 측면에서 혁신도시 정책의 성과를 평가하면, 비 수도권 지역에 중소거점 지역으로 기능할 수 있는 양호한 정주환경을 가진 도시를 건설하여 인구와 기업 유입효과를 어느 정도 달성하였다는 점에서는 긍정적으로 평가할 수 있으나, 수도권-비수도 권 간의 인구 격차를 해소하고 수도권 인구의 비수도권 인구 역전 현상을 방지하는 역할을 기대하기에는 한계가 존재한다고 이야기할 수 있다. 

5. 향후 혁신도시 활용 방안

이러한 점에서 최근 (수도권 공공기관이 다수의 혁신도시로 분산 이전되는 방식의) 지방 공공투자에 대한 분산투자가 집적효과를 발생하기에 제한적이었다는 점을 지적하며, (상대적으로 지금까지 과소투자 되어왔던) 비수도권의 대도시(거점도시)에 대규모 인프라 및 지식재산을 집중투자하여 집적효과를 극대화할 필요성이 있다는 비수도권 ‘거점도시 중심 균형발전’ 논의를 검토해 볼 필요가 있다(한국은행, 2024). 이 논의의 요지는 비수도권 거점도시 집중 투자에 따른 생산성 제고가 발생하면 거점도시뿐만 아니라 주변지역으로의 파급효과 및 이에 따른 인구 증가 효과가 나타날 수 있으며, 그 효과는 혁신도시와 같은 분산투자 방식에 비해 그 파급효과가 더 클 수 있다는 것이다. 향후 이러한 방식의 새로운 균형발전 패러다임이 등장한다면, 기존 혁신도시의 활용 방안에 대한 논의도 필요할 것으로 판단된다.

 지금까지의 분석 결과를 중심으로 판단할 때, 혁신도시는 거점도시 중심 균형발전의 주요 대상이 되기는 어려울 수 있으나, 향후에도 상대적으로 우수한 정주 환경을 바탕으로 지역의 중소거점 역할을 할 수 있을 것으로 기대된다. 특히 거점도시 중심 균형 발전이 실현될 경우 거점도시가 비수도권에서 지역발전의 주요 허브로서 기능할 것으로 예상되는 가운데, 혁신도시는 비수도권의 중소거점으로서 그 주요 허브와 긴밀한 연계성을 가지면서 파급효 과가 확산되는 데 기여할 수 있을 것이다. 구체적으로 도심형 혁신도시(부산·울산·대구)의 경우 광 역시 내에서 지식기반산업 중심의 비즈니스 거점공간으로 기능을 할 수 있을 것으로 기대되며, 중 소도시 배후형 혁신도시(충북·강원·경북·경남·제 주)는 비교역재(제조업)기업의 생산·비교역재 연 관 지식기반산업 기업의 비즈니스 공간 및 정주환 경이 우수한 주거지로서의 기능을 할 것으로 기대되며, 대도시 배후형 혁신도시는 배후지역인 대도시와 연계하여 메가시티의 주요 허브로서의 기능을 할 것으로 기대된다. 특히 대도시 배후형 혁신 도시(광주전남·전북)의 경우 대도시 인근에 위치함과 동시에 도시의 확장에 용이한 특성을 가지므로, 만일 향후 거점도시 중심 균형발전 차원에서 혁신도시의 배후도시(대도시)가 투자지역으로 선 정될 경우, 혁신도시를 그 투자의 지렛대로 활용 할 수 있을 것으로 기대된다.  <KIET>

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1) 본고는 서성민·백승민(2024), 「혁신도시 정책의 성과와 과제-기업 성과 측면을 중심으로」 및 서성민·백승민(2025), 「혁신도시 입지 유형별 성과와 향후 발전 방향-기업 성과 측면을 중심으로」 (산업연구원)을 요약·보완한 것임.  

2) 국토교통부(2019), “수도권 소재 153개 공공기관 지방이전 완료”, 보도자 료, 12월 25일. 개별 이전한 공공기관 및 종사자를 포함한 수치. 

3) 국토교통부 혁신도시발전추진단, https://innocity.molit.go.kr/index. do  

4) 한국은행(2024), “지역경제 성장요인 분석과 거점도시 중심 균형발전”, 「BOK 이슈노트」, 제2024-15호.  

5) 국토교통부 혁신도시발전추진단, https://innocity.molit.go.kr/index. do  

6) 국토교통부, https://www.molit.go.kr/USR/policyData/m_34681/ dtl?id=524  

7) 영국의 공공기관 이전 정책 사례와 관련해서는 Faggio, G.(2019), “Relocation of public sector workers: Evaluating a place-based policy”, Journal of Urban Economics, 111, pp. 53-75. 및 Faggio, G., & Overman, H. (2014), “The effect of public sector employment on local labour markets”, Journal of urban economics, 79, pp. 91-107. 참조.  

8) 혁신도시 기업지원정책에 대한 보다 자세한 내용은 서성민·백승민(2024) 참조. 

9) 2019년 주민등록인구 기준 광주광역시 인구는 146만 명, 전주·완주는 75만 명. 

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