뉴딜 대해부 <제2부> 가중되는 경제혼란과 제2차 뉴딜 (4)사회보장법과 증세법 > News Insight

④ 사회보장법(The Social Security Act 1935) 

(배경)

1930년대 중반 미국은 대공황에 처한 많은 선진국들 중에서 국가적인 사회보장체계를 갖추지 못한 거의 유일한 나라였다. 물론 개별 주 중에서는 고령자에 대한 연금제도와 같은 사회보장제도를 도입하였지만 국가적으로 통일된 사회보장 제도는 없었다.

이것은 정치지도자들이 사회보장제도나 체계에 대하여 무지해서 그런 것은 아니었다. 실제로 1900년대 초부터 TR(테디 루즈벨트)가 주도하는 불-무스 운동의 정강에는 놀라울 정도로 개혁적인 사회보장제도가 담겨있었다. 그리고 그런 사회복지 시스템에 동조하는 정치인들이 공화당과 민주당에 안에서 다수 활동하고 있었다. 그리고 코글린이나 타운샌드과 같은 사회개혁운동가들이 국가적 사회복지제도를 도입할 것을 강력하게 촉구하고 있었다. 특히 타운샌드는 고령층에 대하여 개인 당 월 $200의 연금을 지급하자고 제안하여 폭발적인 대중 지지를 얻었다. 

(프랜시스 타운샌드(1867-1960) 플랜)

타운샌드는 일리노이에서 출생했으나 어릴 때 말라리아에 감염된 직후 온 가족은 네브라스카로 이주하였다. 31세인 1898년 부친에게 $1000을 빌려서 캘리포니아에서 건초장사를 했으나 사업에 크게 실패하였다. 사업을 접은 그는 고향인 내브라스카로 돌아가 의대에 입학하여 의사가 되었다. 다코타 등지에서 개업을 하던 타운샌드는 50세가 되던 1917년에 미국이 제1차 대전에 참전하면서 차출되었다. 전쟁이 끝나 롱비치로 돌아 온 그는 드라이 아이스 공장을 열었으나 이 역시 참담하게 실패하고는 친지 클레멘츠의 부동산 중개회사에 취직을 했다.

그가 고령연금에 일생을 바치기로 결심한 것은 1930년대 초 자신의 집 창문 너머로 끔찍한 현실을 보게 된 때문이었다. 당시 롱비치시 의료행정관으로 일하던 그는 더럽지만 꽤 비싼  옷을 입은 두 여인이 자신의 쓰레기통을 뒤지면서 먹을 음식을 찾는 것을 목격한 것이다. 1933년 9월 67세의 타운샌드는 자신의 생각을 정리하여 라디오방송사에 보냈고 이때부터 월 $200 고령연금의 타운샌드 계획이 대중에게 알려지기 시작했다. 불과 2년 만에 3400여개의 타운샌드 계획 클럽들이 전국에서 생겨났고 이들이 의회에 입법압력을 가했다. 타운샌드 계획의 3대 조건은 다음과 같다.    

  · 반드시 은퇴자여야 하고

  · 범죄경력이 없어야 하며

  · 30일 이내에 지급된 돈을 다 사용할 것. 

그러나 태프트와 후버와 같은 공화당의 보수파들이 장기 집권하면서 이런 사회적 요구는 거의 묻혀버렸다. 그 이유는 다음과 같이 정리할 수 있다.

  · 고령이나 질병과 같은 재난의 책임은 본인에게 있다는 전통적 개인주의적 사고, 

  · 사회개혁을 요구하는 계층의 정치적 무관심 혹은 참정권 부재 

  · 기업가 세력들이 보수 공화당 정치권과의 결탁 

  · 연방정부의 책임은 국방과 외교에 최소한으로 국한해야 한다는 연방주의 사고체제

그러나 FDR과 민주당이 압도적으로 장악하고 있는 의회는 사회개혁요구를 무시할 수가 없었다. 집권 이후 3년이 흐르도록 고용창출이나 경제적인 성과도 변변치 못한데다가 파업이 전국적으로 끊임없이 일어나는 상황에서 사회개혁요구를 수용하지 않으면 다가올 1936년도 대선은 참패할 것이 분명했다. 당시 노동장관 퍼킨스(Frances Perkins)의 회고록에는 FDR이 이렇게 말한 것으로 기록되어있다.       

 “ 우리는 (사회보장법)을 통과시켜야 해.

   우리가 실질적인 고령자보험제도를 만들지 않으면

   의회는 절대로 타운샌드계획에 대한 요구를 견뎌내지 못할 거야.”

   (We have to have it [Social Security]. 

   Congress can't stand the pressure of the Townsend Plan 

   unless we have a real old-age insurance system.)

당시 의회의 사회보장법통과에는 타운샌드 클럽의 압력이 크게 작용한 것으로 알려져 있다.  FDR이 타운샌드계획에 매력을 느낀 점은 세 가지였다. 고령자 보험을 도입하는 것과 노동의 공급을 줄여서 실업을 낮추는 것과 수요창출을 통한 경제활성화였다. 1934년 FDR은 노동부장관 퍼킨스에게 5인의 경제안전위원회(The Committee on Economic Security)를 구성하여 주도하도록 했다. 구성원을 보면 위원장 퍼킨스, 재무장관 모겐소, 농무장관 월리스, 법무장관 커밍스 그리고 FERA-WPA 위원장 홉킨스였다.     

이 위원회가 주도하여 고령연금보험, 실업보험, 그리고 국민의료보험제도를 골자로 하는 사회보장법(The Social Security Act)을 준비하여 1935년 1월 FDR이 의회에 제출했고 같은 해 8월 14일 FDR이 서명하였다. 

경제안전위원장 퍼킨스가 가장 고민한 부분은 위헌논란에 휘말리지 않는 일이었다. 당시 대법원에는 죽음의 사자(The Battalion of Death)라고 불리는 극우성향의 대법관이 네 명 있었다. 이들은 근본적으로 경제적인 부문에서 연방정부의 권한이 강화되는 것을 극도로 혐오했다. 그들은 맥레이놀즈(Justice McReynolds),버틀러(Justice Butler),밴드벤터(Justice Van Devanter) 그리고 서더랜드(Justice Sutherland)였다.

퍼킨스는 위헌소송에 휘말리지 않기 위해서는 주정부가 연방정부와 함께 사회보장제도에 참여해야 한다고 판단하여 연방정부-주정부가 혼합하는 제도를 고안하였다. 이미 위스컨신 주법에서는 고용주가 실업에 대비하여 일정 금액을 적립하도록 되어있었는데 이 주 제도와 연방제도가 결합하는 것이 매우 적절한 형태라고 보았다.  

원안은 타운샌드 계획보다도 더 적극적이었지만 의회의 논의과정에서 과부나 고아에 대한 보장이 첨가될 정도로 획기적인 법안이 되었다.

(1935년 사회보장법 주요 내용)

다음 표는 1935년 사회보장법이 어떤 내용을 담고 있는지 일목요연하게 보여준다. 고령자에 대한 금전적 지원에서부터 실업보험, 아동복지, 산모, 장애아동 지원, 공공보건, 영구장애인에 대한 지원 등 광범위한 보장 복지 내용을 담고 있다.  

(고령지원 Old Age Assistance)

고령지원의 원칙은 주정부 차원 지원체계(Old age assistance)와 연방정부 차원의 고령혜택금(old age benefits)으로 나누어진다. 주 정부가 고령지원체계를 마련하여 사회안정위원회(the Social Security Board)의 승인을 받으면 연방정부는 소요자금의 50%를 지급한다. 연방정부는 1935년 회계연도에만 $5000만을 책정했으며 그 후 매년 적절한 금액을 책정하도록 법제화했다.  

이와 별도로 연방정부는 고령혜택금을 지급하는데 수령조건은

  · 시행일 (1942년 1월 1일) 현재 65세 이상인 자 

  · 거주요건 충족(최근 9년 중 5년 이상 거주 및 최근 1년 연속 거주)

65세 이상이면서 고용소득이 있으면 고용소득만큼 고령혜택금이 전액 삭감된다. 타운샌드가 월 $200 연금혜택의 조건으로 퇴직을 내건 것과 같이 고령자를 은퇴시켜 일자리를 만들려는 의도가 깔려있다. 

연방 고령혜택금의 지급액은 시산일(1937년 1월 1일)이후 65세 되는 날 까지 총근로소득이

   · $3000 미만이면 총근로소득의 1% 

   · $3000 이상이면  (a) $3000*(0.5%)(=$15) +

                        (b) [총근로소득-$3000]*(1/12) +

                        (c) [총근로소득-$45000]*(1/24)

그러나 어떤 경우라도 월 지급액은 $85를 넘지 못하게 막아 두었다. 총근로소득이 $45000이면 월 지급액은 $50이 되고 월지급액이 $85가 되려면 총근로소득이 $117000가 되어야 한다.

65세가 되기 이전에 사망하면 사회보장위원회가 결정한 1937년 1월 1일 이후 취득한 총근로소득의 3.5%를 지급한다. 만약 사망하는 날 까지 고령혜택금 총 수령액이 총근로소득의 3.5%가 되지 못해도 그 차액을 지급한다. 고의로 거짓 정보를 제공하는 경우 $1000의 벌금과 1년 이하의 징역을 병과 받을 수 있다.   

(실업보상 unemployment compensation)

연방정부는 각 주정부의 실업보험제도를 지원하기 위해 1935 회계년도에 $4백만, 그리고 그 후 매년 $4900만을 책정하여 주정부를 지원하도록 했다. 

(사회보장제도를 위한 과세)

사회보장제도 운영의 재원을 마련하기 위해 다음과 같은 세금을 부과하였다. 

  <근로자 payroll tax>

  · 1937,1938,1939년 근로소득의 1%

  · 1940,1941,1942년 근로소득의 1.5%

  · 1943,1944,1945년 근로소득의 2.0%

  · 1946,1947,1948년 근로소득의 2.5%

  · 1949년 이후       근로소득의 3.0%

  <사용자> 

  · 1937,1938,1939년 총임금의 1% 상당액 상품세(excise tax) 과세

  · 1940,1941,1942년 총임금의 1.5% 상당액 상품세 과세

  · 1943,1944,1945년 총임금의 2.0% 상당액 상품세 과세

  · 1946,1947,1948년 총임금의 2.5% 상당액 상품세 과세

  · 1949년 이후      총임금의 3.0% 상당액 상품세 과세

  <8인 이상 고용주 과세>

  · 1936년 총임금의 1.0% 상당액 상품세 과세

  · 1937년 총임금의 2.0% 상당액 상품세 과세

  · 1938년 총임금의 3.0% 상당액 상품세 과세

(사회보장제도의 문제점과 한계)

1935년 사회보장법이 비록 매우 파격적인 사회보장정책이긴 했으나 이 혜택에서 제외되는 국민들이 매우 많았다. 

   · 농업 노동자, 

   · 민간 가사노동자, 

   · 다수의 지방공무원과 교사  

또한 고령혜택금이 현실적으로 매우 낮다는 비판이 제기되었고 사회보장세율이 역진적이었으므로 소득불균형 해소에도 도움이 되지 못했다. 그리고 정부 원안에는 있었으나 의회에서 삭제된 의료보장이 미흡하다는 비판도 제기되었다. 

(이후의 개정 보완)

1939년 사회보장법 개정에서 퇴직자의 배우자 및 미성년자녀에 대한 혜택(피부양자 혜택이라고 불림)과 조기사망자의 유족에 대한 혜택이 추가되었다. 1940년과 1942년에는 지급금액을 상향조정했다. 그 후에도 사회보장법은 여러 차례 개정되었다.

⑤ 공공전력지주회사법(The Public Utility Holding Company Act ,PUHCA 1935)

(배경)

FDR이 대통령이 되기 이전인 1928년부터 연방거래위원회(Federal Trade Commission, FTC)는 전력산업의 독점 구조의 피해와 시정방안에 대한 연구를 진행해왔었다. 1935년 3월 FDR은 FTC 산하의 국가전력정책위원회(The National Power Policy Committee)가 마련한 전력산업 개혁방안을 발표했다. 이 계획이 그대로 반영된 것이 공공전력지주회사법(PUHCA)이다. 뉴딜 정책들 중에서 가장 격렬한 업계의 반발을 초래한 법이기도 하다. 법을 주도한 사람의 이름을 따서 휠러-레이번 법(The Wheeler-Rayburn Act)이라고도 알려져 있다. 

이 법의 주요 내용은 다음과 같다.

  · 증권거래위원회(SEC)가 지주회사의 규제권한, 라이센스, 등록 및 분사 명령권을 갖는다.

  · 개별 지주회사의 업무영역을 주 범위내로 국한한다.  

  · 두 개 이상의 자회사를 갖는 지주회사는 분리시킨다. 

  · 각 지주회사는 오직 정해진 업무 이외에는 다른 영업을 금지한다.

  · 전력회사 업무와 영업은 SEC와 연방전력위원회(Federal Power Commission)의 

   관할 하에 둔다.

연방전력위원회(FPC)는 1977년 연방(Federal Energy Regulatory Commission, FERC)로 개편되었다. 이 법에 대한 업계의 반발로 인해 15년 가까이 소송이 진행되었고 1961년이 되어서야 전력지주회사의 분할이 마무리되었다. 그렇지만 업계는 포기하지 않고 끈질긴 로비를 통해 2005년 8월 에너지정책법(the Energy Policy Act of 2005)을 통과시킴으로써 PUHCA를 사실상 무효화시켰다.

⑥ 증세법(The Revenue Act 1935, 혹은 The Wealth Tax 1935)

(FDR의 정치적인 계산)

FDR은 1935년 6월 19일 의회에서의 특별연설에서 국민을 놀라게 했다. 증세를 목적으로 하는 세법개정안을 던진 것이다. 개인소득세, 증여상속세, 법인세, 배당세 등 거의 모든 세목에서 파격적으로 증세를 하겠다는 것이었다. FDR이 증세를 내건 정치적 이유는 매우 분명했다. 

첫째로는 뉴딜에 따른 과다한 정부지출을 증세를 통해 국가부채의 증가를 막자는 것이고,

둘째로는 소득양극화에 대한 사회적 불만을 해소하기 위해 부유층에 대한 과세부담을 늘이자는 것이며,

셋째로 이런 정치적인 조치를 통해 자신에 대한 정치적 불만을 청산하여 다가올 대선에서 유리한 고지를 차지하겠다는 속셈이었다.   

정치적 의도가 분명한 증세발표에 대해 국민이 놀란 이유는 불과 여섯 달 전이 1935년 1월 분명히 1936년의 증세는 생각하지도 않고 바람하지도 않다고 천명했기 때문이다. 사실 1935년의 세수는 생각보다 좋았고 지출 또한 예상보다 증가폭이 낮았으므로 1935년의 재정상황은 예상했던 것보다는 적자 폭이 상당히 줄어들 것이 분명했다. 이런 상황에서 FDR이  부유층과 거대 기업에 대한 증세의 칼을 뽑아든 것은 세수 증대라기보다는 정치적인 포석이었음이 분명했다.  그의 6월 의회발언에서도 기존 세제가 대기업과 부유층에게 너무 편향적임을 신랄하게 비판했었다. FDR은 부란 모두의 협력의 대가이며 누진세야 말로 바람직한 세제가 되어야 한다고 강조하면서 이렇게 강조했다.

  “ 우리의 세제는 여로 모로 소수층에게 불공정하리만치 너무 유리하게 운용되었으며

    부와 경제력의 부당한 집중을 막지 못했습니다. 

    Our revenue laws have operated in many ways to the unfair advantage of the few      and they have done little to prevent an  unjust concentration of wealth and            economic power." 

(증세의 내용)

1935년 세법은 전혀 새로운 것이라기보다는 1932년과 1934년의 세법개정의 연장선상에서 해석되어야 할 정도로 기존 세제의 세율을 누진세로 수정한 것이 대부분이었다. 그것은 새로운 세목의 개설이 가져올 엄청난 의회나 재계의 저항 때문이었다.

(개인소득세율)

개인소득세율은 기본세율(4%)에 가산세율(surtax율)을 적용한다. 가산세율은 누진적으로 적용되는데 연간 순소득 $44000 이상의 경우부터는 1934년의 누진보다 더 높은 율로 가산세를 부과했다.    

1935년 세법의 새로운 세율을 적용하는 경우 가산세 부담은 다음 [표]와 같이 올라간다. 

(반발)

1934년 증세조치에 더하여 1935년 더 강력한 증세법이 통과되자 재계와 부유층은 물론 민주당과 공화당의 보수 성향 의원들로부터 격렬한 반대가 일어났다. 언론재벌 허스트(Hearst)는 FDR을 스탈린 델라노 루즈벨트라고 비꼬아 불렀으며 부자를 짓누르는 세금(Soak the Rich tax)라고 힐난했다.

(평가) 

1935년 증세법에 대하여 많은 학자들은 비판적인 평가를 내리고 있다. 진보주의 역사학자 콘킨(Paul Conkin)는 1935년 증세가 부자를 짓누르지도 않았고 국가재정도 건전화시키지 못하였으며 다만 기업 활동만 위축시켰을 뿐이라고 비판했다. 또 다른 편에서는 1935 증세법은 예고편일 뿐 향후 더 큰 증세가 닥칠 것이라고 예언했다. 실제로 1936년의 증세법에서 더욱 강력한 증세법이 도입되었다 

1936년부터 적용되는 1935년 증세법과 그 다음해의 증세법으로 1936년과 1937년의 투자 및 경제활동은 크게 위축될 것이 분명했다. 실제로 1936년과 1937년의 경제는 빠른 속도로 침강했다. 특히 투자증가율은  1935년 74.1%에서 1936년 26.4%로 추락한 뒤 1937년에는 23.2%, 그리고 1938년에는 -31.2%로 쪼그라 들었다.

<제2부 끝>