AI 거버넌스의 글로벌 지형 : AI 선도국 및 글로벌 사우스 국가의 거버넌스 전략 탐색 > News Insight

 AI 거버넌스의 순간

AI 정책 수립 초기인 2010년대 후반, 많은 정부의 관심은 어느 국가가 AI 기술 경쟁에서 이길 것인가에 집중됐다. AI 기술 수준의 우위가 곧 AI 경쟁력의 우위를 의미한다고 여겨졌으며, 연구개발 역량은 AI 경쟁 우위를 대표하는 지표로써 활용됐다. 2017년 MIT 테크놀로지 리뷰에 실린 한 기사는 당시의 가정을 반영한다. ‘누가 AI 경쟁에서 이기고 있는가?’라는 제목의 기사에서 승리의 기준은 AI 연구 논문 및 특허 수였다(TR Staff, 2017). 연구개발 외에도 기업 수, 인력, 투자, 하드웨어, 데이터 등이 AI 경쟁 우위를 판단하는 지표로써 쓰였는데, 이들 지표 또한 AI 기술 발전에 필요한 핵심 기반이라는 점에서 여전히 기술 중심적 관점을 드러낸다. 

기술 중심적 접근 방식은 2010년대 후반 발표된 주요국의 AI 전략에서도 나타난다. 미국 정부가 최초로 발표한 AI 관련 계획은 2016년의 「국가 AI R&D 전략 계획(National AI R&D Strategic Plan)｣이었으며, 2017년 발표된 세계 최초 국가 전략인 캐나다의 「범캐나다 AI 전략(Pan-Canadian AI Strategy)｣은 밀라(MILA), 에이미(AMII), 벡터연구소(Vector Institute) 등 3대 AI 연구소를 중심으로 하는 AI 연구개발 투자 전략에 가까웠다. 2017년 발표된 중국의 「차세대 AI 발전계획(新一代人工智能发展规划)｣은 AI 기술의 진전과 산업 경쟁력 강화를 중점 목표로 설정한 가운데 규정, 법률, 윤리 규범의 마련을 중점 목표 실현을 위한 지원 방안으로 내세웠다

중국의 「차세대 AI 발전계획」이 보여주듯 AI 거버넌스1)는 정책적 고려 사항으로 포함되어 왔으나 중요한 위치를 차지하지 못했다. EU가 2018년 발표한 「유럽을 위한 AI(AI for Europe)｣ 및 「AI에 관한 협력계획(Coordinated Plan on AI)」에 따라 2021년 「AI법(AI Act)｣ 초안을 발표한 것을 제외하면, 대부분 국가가 혁신과 규제를 공존하기 어려운 대립항으로 설정하고 AI 거버넌스의 마련을 미루어 왔다. 이러한 경향에 큰 변화가 생긴 때는 2023년이었다. 2022년 11월 출시된 Chat GPT와 잇따라 상용화된 생성형 AI 서비스가 AI 통제 불가능성에 대한 두려움 및 윤리적 우려를 자아내면서, AI 선도국들은 AI 거버넌스 경쟁에 뛰어들었다. 

동시에, 중남미와 아프리카 등 글로벌 사우스의 국가들은 국제기구의 지원을 받아 AI 거버넌스의 기반을 다졌다. 2023년은 ‘AI 거버넌스의 해’라고 불릴 수 있을 만큼 신뢰할 수 있는 AI 개발 및 이용 환경 조성을 위한 다양한 정책적 시도가 있었으며(Dignum, 2023), 이는 2024년까지도 이어지고 있다. 이하에서는 AI 선도국과 글로벌 사우스 국가의 AI 거버넌스 구축 및 운영을 위한 최근의 노력을 좀 더 자세히 살펴본다. 특히, 본 글은 국가별 법제도, 조직 등의 상세 내용을 살펴보기보다2), 각 국가가 글로벌 AI 리더십을 확보하려는 수단으로써 거버넌스 전략을 전개시켜 나가는 방식에 초점을 맞춘다.

미국 : 행정명령을 통한 AI 거버넌스 주도권 확립

2023년 10월 바이든 행정부가 발표한 「행정명령 제14110호: 안전하고 신뢰할 수 있는 AI 개발 및 사용(EO 14110: Safe, Secure, and Trustworthy Development and Use of Artificial Intelligence)」은 미국의 AI 거버넌스에서 중대한 전환을 의미했다. 2022년 10월 바이든 행정부가 발표한 「AI 권리장전 청사진 (Blueprint for an AI Bill of Rights)」은 AI의 개발 및 활용에 있어서 원칙을 제시하는 데 그쳤다. 2020년 12월 트럼프 행정부가 발표한 「행정명령 제13960호: 연방정부에서의 신뢰할 수 있는 AI 활용 촉진(EO 13960: Promoting the Use of Trustworthy Artificial Intelligence in the Federal Government)｣은 연방정부가 AI를 설계, 개발, 취득, 사용하는 과정에서 준수해야 할 원칙을 세움과 동시에 AI 활용 사례 인벤토리 구축 등 관리예산처(Office of Management and Budget) 및 연방 기관이 취해야 할 일련의 조치를 구체화했으나, 그 영향의 범위가 연방정부 차원이라는 점에서 한계를 가졌다.

「행정명령 제14110호｣는 대통령의 행정적인 지시 사항으로 연방 기관 및 그 소속 공무원이 이행해야 할 조치를 제시하고 그 이행 사항을 점검하는 것을 주요 목적으로 한다. 행정명령 내용의 대부분이 각 행정기관이 날짜별로 지켜야 할 이행 사항으로 구성된 것은 이 때문이다. 따라서, 입법을 통해서 뒷받침되지 않는다면 민간 기업에 대한 규제 권한 행사 등의 큰 영향을 미치지 못한다. 그럼에도 불구하고, 「행정명령제14110호｣는 AI의 개발 및 활용에 관한 광범위하고 실천 가능한 가이드라인을 제시하는 한편, 백악관을 중심으로 그 이행 여부를 꾸준히 추적·관리하고 있다는 점에서 미국 정부의 AI 거버넌스를 진전시켰다.

한편, 「행정명령 제14110호｣는 미국 정부가 AI 거버넌스의 역할을 중요하게 인식하고 있으며, AI 거버넌스에서도 미국이 글로벌 리더십을 발휘할 것임을 분명하게 보여주었다. 바이든 행정부는 영국 정부가 AI 안전 정상회의를 개최하기 불과 이틀 전에 「행정명령 제14110호」을 발표함으로써 AI 이해관계자들의 이목이 미국에 쏠리게 했다. 또한, EU가 「AI법」 제정에 난항을 겪는 사이 백악관을 중심으로 신속하고 구심력 있는 행동 지침을 마련함으로써, AI 거버넌스 논의에서 미국의 주도권을 확립하는 계기를 마련했다.

영국 : AI 혁신과 안전의 균형을 추구하는 글로벌 중재자로의 도전

영국 정부는 2021년 「국가 AI 전략(National AI Strategy)｣을 수립하며, EU의 규제 중심 접근과는 차별화된 노선을 택했다. 이 전략은 혁신 친화적 환경 조성, 경제 성장 촉진, 규제 최소화를 핵심 가치로 내세웠다(DSIT 외, 2021). 이러한 기조는 이듬해 발표된 「AI 규제에 대한 친혁신적 접근방식 확립(Establishing a Proinnovation Approach to Regulating AI｣ 보고서와 2023년에 발표된 「AI 백서(A Pro-innovation Approach to AI Regulation)｣3)에서도 재확인됐다(Frank, 2023). 영국 정부는 이들 정책 문서에서 AI 기술이 사회에 미치는 영향에 유연하게 대응하기 위해 자율적인 수단 또는 지침 기반의 비법적인(Non-Statutory) 수단을 도입하여 AI 개발 및 활용을 감시·평가할 것임을 밝혔다. 「행정명령 제14110호｣의 발표가 2023년 미국 AI 거버넌스를 대표하는 사건이었다면, 영국에서는 AI 안전성 정상회의(AI Safety Summit)가 그러했다. 영국이 중재자 역할을 자처하며 개최한 이 회의는 미국, 중국을 비롯한 주요 AI 강국과 아시아, 중남미, 아프리카의 신흥국 등 28개국의 참여를 이끌고, AI 기술의 잠재적 위험에 대한 국제적 공감대를 형성하는 데 성공했다. 블레츨리 공동선언(Bletchley Declaration)의 채택은 이 회의의 주요 성과로, AI 위험에 대한 공동 대응과 국제협력의 필요성을 강조했다. 영국의 이러한 노력에도 불구하고, 일각에서는 영국의 중재자 역할에 대한 의문을 제기했다. 미국과의 긴밀한 동맹 관계를 고려할 때, EU나 중국 등 주요 AI 이해당사국들 사이에서 영국이 얼마나 독립적이고 공정한 중재자 역할을 할 수 있을지에 대한 우려의 목소리도 나왔다(윤민혁, 2023; Frank, 2023).

한편, 정상회의 전후로 영국 정부는 AI 거버넌스에 대한 다양한 요구에 직면해 있다. 하원 커뮤니케이션·디지털 위원회는 2024년 2월 발표한 보고서에서 생성형 AI 모델의 장기적이고 실존적인 위협에 집중된 안전 담론을 비판하고, 시장 경쟁 촉진과 실용적 혜택을 창출할 수 있는 정책 추진을 요구했다(Communications and Digital Committee, 2023). 또한 2023년 8월, 하원 혁신기술위원회는 영국이 AI 거버넌스의 선도국가로 자리매김하기 위해 “집중적인 AI 법안(Tightly-focused AI bill)”이 필요하다고 강조했다(Science, Innovation and Technology Committee. 2023). 그러나 영국 정부는 서둘러 법제화를 추진하기보다 AI 모델의 기능과 위험을 학습하겠다는 신중한 입장을 표명했다(DSIT, 2023). 이에 혁신기술위원회는 같은 해 11월, 법안 제정 가능성이 낮아지는 것에 우려를 표하며 모든 법적 조치를 포함한 AI 거버넌스 체계 구축의 가속화를 촉구했다(Science, Innovation and Technology Committee. 2024). AI 안전에 대한 담론적·제도적 접근이 모두 비판받는 상황에서, 영국 정부는 설득력 있는 AI 거버넌스 체계를 구축해야 하는 도전에 직면해 있다.

중국 : AI 거버넌스의 새로운 주도권 모색

미국과 중국 간의 AI 경쟁은 단순한 기술 경쟁을 넘어 국가안보와 이념적 체제의 대결로 인식된다. 2018년부터 미국이 안보를 명분으로 중국 기술 기업에 대한 규제를 강화하면서, 중국은 글로벌 AI 생태계에서 상당 기간 고립되었다. 트럼프 행정부가 Huawei와 ZTE 같은 통신장비 업체, Megvii와 iFlytek 등의 감시 장치 제조업체 규제에 초점을 맞췄다면, 바이든 행정부는 이를 확대하여 중국의 반도체 공급망 차단에 주력하고 있다. 이러한 상황에서 중국 정부는 서구의 가치를 반영하는 AI에 대한 법적·윤리적 프레임워크를 구축함으로써 국제적 고립을 극복하고 AI 거버넌스에서의 리더십을 확보하고자 노력 중이다.최근 몇 년간 중국의 AI 거버넌스는 급속히 발전하며 글로벌 기술 규제 환경에 중요한 영향을 미치고 있다. 2022년에 도입된 「인터넷 정보서비스 알고리즘 추천 관리규정(互联网信息服务算法推荐管理规定)｣은 공공 가치와 취약계층 보호의 기반을 마련했다. 2023년에는 「인터넷 정보서비스 심층합성 관리규정(互联网信息服务深度合成管理规定)」과 「생성형 인공지능 서비스 관리 잠정 방법(生成式人工智能服务管理暂行办法)｣을 연이어 발표하여 딥페이크 기술과 생성형 AI에 대한 규제 프레임워크를 제시했다. 이러한 규제들은 초기에는 온라인 콘텐츠 관리에 대한 중국 공산당의 우려에서 비롯되었지만, 규제 형성 과정에서 학계, 기업, 언론, 일반 대중 등 다양한 이해관계자들의 의견이 반영되었다는 점에서 주목할 만하다(Sheehan, 2024).

더불어 중국은 국제 무대에서도 AI 거버넌스 관련 영향력을 확대하고 있다. 2024년 7월 1일 유엔 총회에서 중국 주도로 발의된 「인공지능 역량 구축에 관한 국제협력 강화(Enhancing International Cooperation on Capacity-building of Artificial Intelligence) 결의안이 만장일치로 채택된 것은 이러한 노력의 결실이다(UN General Assembly, 2024). 미국도 지지를 표명하고 공동 발의국으로 참여한 이 결의안은 AI 기술 사용의 평등성, 포용적 AI 환경 구축, 개발도상국의 AI 역량 강화를 위한 국제협력 증진을 강조한다. 이는 중국이 글로벌 AI 거버넌스에서 유엔의 중심적 역할을 부각시키는 동시에 개발도상국의 이익을 대변하는 포지셔닝을 통해 국제사회에서 AI 관련 의제를 주도하려는 노력으로 평가된다.

 EU : AI법을 중심으로 한 포괄적 AI 거버넌스 체계 구축

EU는 2021년 4월 초안 발표 이후 수년간 이어져 온 논의를 마무리하고, 2024년 3월 유럽의회에서 「AI법｣을 통과시켰으며 5월 유럽이사회에서 최종 승인됐다. 「AI법｣은 관보 게재 이후 8월 1일부터 발효되었으며, 앞으로 약 3년에 걸쳐 단계적으로 시행된다. 2025년 2월부터는 ‘금지된 시스템’ 사용 금지 조항이 적용되고, 2025년 5월까지 AI 사무국(AI Office)을 설립하는 한편 범용 AI(General-purpose AI) 모델 제공자의 의무에 관한 행동 강령이 마련된다. 2025년 8월부터는 범용 AI에 대한 거버넌스 의무가 적용되고, 2026년 2월 AI 법 이행을 위한 가이드라인과 사례집을 준비하는 것을 거쳐, 최종적으로 2026년 8월 2일부터 AI법이 전면 적용된다(박선업, 2024). EU는 AI 기술의 사용과 개발을 규제하기 위한 포괄적 AI 거버넌스 프레임워크 구축을 추진해 왔다. 「AI법｣은 이 거버넌스 프레임워크의 핵심이지만 「제품책임지침(Product Liability Directive)｣ 개정과 「AI책임지침(AI Liability Directive)｣ 제정도 중요한 부분을 차지한다. 「제품책임지침｣ 개정안은 ‘소프트웨어’를 ‘제품’ 정의에 명시하여 주로 물리적 제품에 국한됐던 제품책임 범위가 AI 시스템을 포함한 디지털 제품 및 서비스를 포함하는 것으로 확대됐다. 

또한, AI 시스템의 자가학습 특성을 제품 결함 평가 시 고려해야 할 요소로 추가하였으며, 사이버보안 취약점으로 인한 결함도 인정된다. 아울러 데이터 손실이나 손상으로 인한 피해도 보상 범위에 포함된다. 「제품책임지침｣ 개정안은 2024년 7월 채택 후 24개월의 준비 기간을 거쳐 2026년 각 회원국의 국내법으로 시행될 예정이다. 2022년 9월 발표된 「AI책임지침｣ 초안은 AI 시스템으로 인한 피해에 대해, 피해자가 AI 제공업체나 사용자와 직접적인 계약 관계가 없더라도 보상을 요구할 수 있게 하는 것을 목표로 한다. 이 지침은 고위험 AI 시스템이 피해를 일으킨 것으로 의심되는 경우 관련 증거의 공개나 보존을 법원에 요청할 수 있는 권한을 피해자에게 부여한다. 또한, 사건 정황상 AI 시스템이 손해를 입힌 것으로 합리적으로 판단될경우, AI 시스템의 작동과 피해 사이에 관련성이 있다고 일단 가정하는 규칙을 도입한다. 「AI책임지침｣의 입법 진행은 「제품책임지침｣에 비해 더딘 편이지만, AI 기술의 현재 입법 및 사회적 중요성을 고려할 때 여전히 우선순위로 남아있을 것으로 보인다(Launders, 2024).

글로벌 사우스 : 글로벌 AI 거버넌스의 새로운 물결

AI 거버넌스 논의에서 상대적으로 소외됐던 글로벌 사우스의 국가들은 최근 AI 기술의 잠재력을 실현하고 자국의 상황에 맞는 거버넌스 체계를 구축하기 위해 노력하고 있다. 특히 중남미와 아프리카 지역에서는 국제기구의 지원을 받아 AI 거버넌스의 기반을 다지는 움직임이 활발하다. 중남미의 경우, 브라질이 AI 규제의 선도국으로 부상하는 가운데, 2019년부터 2023년까지 총 네 차례에 걸쳐 AI 법안을 제안했다. 가장 최근인 2023년 5월에 제안된 법안인 [2338/2023]은 EU 「AI법｣과 유사하게 인권 중심의 위험 기반 접근법을 채택한다(Hillard, 2023). 한편, 칠레는 2023년 10월 라틴 아메리카 및 카리브해 지역 최초로 AI 윤리에 관한 장관급 고위급 정상회의를 개최하여 지역 내 AI 거버넌스 논의를 주도했다(UNESCO, 2023). 정상회의 결과로 20개의 국가가 지역적 특수성을 반영하는 윤리적 AI 개발 촉진 이니셔티브인 「산티아고 선언(Declaracion de Santiago)｣에 서명했다(InvestChile, 2023). 이 선언은 UNESCO가 2021년 발표한 「AI 윤리 권고｣의 기본 원칙을 반영하며, 칠레 정부는 더 나아가 2024년 5월 UNESCO의 「AI 윤리 권고(Recommendation on the Ethics of Artificial Intelligence)｣ 원칙에 기반한 AI 법안을 발표했다(UNESCO, 2024).

아프리카에서는 아프리카 연합(African Union, AU)이 중심이 되어 대륙 차원의 AI 전략을 수립했다. 2024년 4월 발표된 「대륙 인공지능 전략(Continental AI Strategy)｣은 “사람들에게 힘을 실어주고 대륙의 포용적 성장 및 회복력, 사회경제적 발전에 기여하는 아프리카 중심의 책임감 있고 윤리적인 AI”를 비전으로 제시한다. 이 전략은 UNESCO의 기술 및 재정 지원을 받아 수립되었으며, 수립 과정에서 아프리카 연합의 이행·전문기관 및 실무그룹, 지역 경제 공동체, 지역 및 범아프리카 기구, 유엔 기구가 참여했다. 아프리카 연합(AU)은 회원국의 AI 전략 개발과 거버넌스 체계 구축을 지원하며, 대륙 차원의 AI 관측소와 윤리위원회 설립, 투명성 레지스터 도입 등을 통해 AI 시스템의 투명성과 책임성을 제고한다. 또한 아프리카 전역에서 AI 지식 공유와 사용 확대를 촉진하고, 국제 무대에서 아프리카의 목소리를 강화하기 위해 지식 교환 플랫폼 구축, AI 전문가 비자 면제, 국제 AI 행사 유치 등 다양한 협력 방안을 추진 중이다.

 UN과 UNESCO는 글로벌 사우스 국가들의 AI 거버넌스 참여를 촉진하는 데 중요한 역할을 해왔다. 위의 칠레의 사례와 같이 UNESCO는 2021년 채택된 「AI 윤리 권고｣를 통해 글로벌사우스의 국가들이 AI 윤리 정책을 수립하는 데 필요한 프레임워크를 제공했다. 특히, UNESCO는 지역 차원의 AI 협력을 지원함으로써, 글로벌 사우스의 국가들이 UNESCO 및 UN에서 추구하는 AI에 대한 가치를 학습하고 반영하는 데 기여했다. UN은 2023년 AI에 관한 고위급 자문기구를 설립하여 다양한 지역의 전문가들을 포함시킴으로써 글로벌 사우스 국가들의 목소리를 반영하려 노력하고 있다. 2023년 12월 자문기구가 발표한 「인류를 위한 AI 거버넌스(Governing AI for Humanity)｣ 보고서는 AI 기술의 급속한 발전에 따른 글로벌 거버넌스의 필요성을 강조하며, 포용적이고 공익을 위한 AI 거버넌스 원칙을 제안했다. 특히 글로벌 사우스 국가들의 AI 개발 및 거버넌스 참여를 촉진하기 위해 데이터, 컴퓨팅 자원, 인재에 대한 접근성 향상과 역량 구축의 중요성을 강조하며, 이를 통해 AI 혜택을 공평하게 분배하고 지속가능목표 달성을 위한 AI 활용을 도모한다(High-level Advisory Body, 2024).

글로벌 AI 거버넌스를 위한 도전

AI 기술의 급속한 발전과 확산은 각국의 AI 거버넌스 체계 구축에 복잡한 도전 과제를 제시한다. 국가 간 경제적·기술적 격차, 정부와 민간의 역할에 대한 관점 차이, AI의 잠재적 위험에 대한 상이한 인식 등은 통일되고 상호운용 가능한 글로벌 AI 거버넌스 수립을 저해하는 요인으로 작용한다. 더욱이, AI 거버넌스가 국가적 AI 우위 확보의 수단으로 인식되면서, AI 선도국은 AI 거버넌스 구축에 있어 우호국과도 미묘한 경쟁 관계를 형성한다. 이러한 상황에서 규제와 시장의 파편화를 줄이고, AI에 영향을 받는 다양한 국가의 참여를 촉진하기 위해 국가 간 협력적 AI 거버넌스의 필요성이 대두되고 있다(Fritz, 2024; Mohanty, 2024). 

이와 같은 맥락에서, UN과 UNESCO 같은 국제기구의 중재 역할이 더욱 중요해질 전망이며, 글로벌 사우스 국가들의 의견을 반영한 균형 잡힌 글로벌 AI 거버넌스 체계 구축이 요구된다. 한국은 AI 기술력과 민주주의 가치를 동시에 보유한 중추 국가로서, 글로벌 AI 거버넌스 논의에서 중요한 중재자이자 혁신적인 모델 제시자로 부상할 잠재력을 지닌다. 성공적인 AI 거버넌스 구축은 기술 혁신과 윤리적 고려, 국가 간 협력과 개별 국가의 주권 존중 사이의 섬세한 균형을 요구할 것이며, 이는 전 세계가 함께 풀어나가야 할 중요한 과제로 남을 것이다.  <끝>

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1) AI 거버넌스에 관한 기존 정의를 종합하여 본 글에서는 AI 거버넌스를 AI 시스템의 개발, 배포, 사용 및 관리 전반에 걸쳐 다양한 이해관계자들의 의견과 참여를 조정하고 법적·윤리적 요구사항을 조율하는 프레임워크 및 프로세스로 정의한다. (Floridi, 2023; Mucci & Stryker, 2023; Shattuck, Eisenberg, & Doria, 2022; Williams, 2023) 

2) AI 선도국의 법제도 및 조직 관련 상세 내용은 '해외 주요국의 AI 규제 거버넌스 현황 및 시사점(한국지능정보사회진흥원, 2024)', '중국의 인공지능 관련 법제 연구(이웅영, 2023)'에서 참고할 수 있다

3) 원제목은 「AI 규제에 관한 친혁신 접근방식」이나, 통상 「AI 백서」로 불린다.

 ⊙ 참고 문헌

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