한국재정의 현황과 전망 > 보고서

보육․교육․의료․안전 등의 분야 정부지출 확대 불가피

     저성장과 인구노령화, 통일 등 변수, 조세수입 감소 가능성

      재정규모의 사회적 합의,세입강화 방안,재정건전성 조화 절실

< 우리나라는 지금까지 상대적으로 작은 정부규모를 유지하여 왔으나 저성장의 고착화와 인구구조의 고령화로 인한 복지수요 증가, 그리고 통일대비 등의 요인에 따라 재정규모가 급격히 늘어날 가능성이 크다.

 따라서 우리에게 시급한 것은 장기적인 재정규모에 대한 목표 설정 또는 사회적 합의가 이뤄져야 하고, 아울러 이에 따른 세입강화 방안, 그리고 경기대응을 위한 재정정책의 역할과 재정건전성의 조화 등을 들 수 있다.>

1. 한국의 재정 현황

 ① 우리나라는 지금까지 주요 선진국들에 비해 상대적으로 작은 정부규모를 유지하여 왔기 때문에 보육․교육․의료․안전 등의 분야에 있어 정부의 역할보다 개인에 많이 의존해왔다. 전체적인 교육지출 수준에서는 큰 격차가 없다하더라도(우리나라 4.2%, OECD 3.7%) 국가재정의 비율이 낮다는 것은 향후 교육재정에서 정부 역할에 대한 수요가 증가할 수 있음을 시사한다. 

 ③ 국민의료비는 2012년 기준 GDP대비 7.4%에 이르나 정부재정이 관여하는 공공의료비 비중은 55.4% 수준에 머물고 있어 OECD 국가 평균 72.3%에 비해 현저히 낮은 수준이다. 전반적인 의료지출의 격차(OECD 평균 9.3%)를 감안하면 전체 의료서비스 소비량은 적지만 개별 가구의 금전적 부담은 상대적으로 큰 상황에 있음을 의미한다. 

 ④ 안전분야에 대한 투자는 정부와 민간부분에서 함께 이루어져야 한다. 정부는 늘어나는 다양한 위험에 대응하여 적절한 안전관련 대책을 세우고 직접 투자도 시행하면서 규제정책 등을 통한 민간부문의 역할도 요구하여야 한다. 

2. 재정환경 변화

 ① 우리나라 재정운용에 큰 영향을 미칠 수 있는 요인은 경제성숙에 따른 성장률 저하, 인구구조의 고령화로 인한 연금 및 의료비용 증가 등 복지수요 증가, 그리고 통일 등이라 할 수 있다. 

    경제성장률 저하는 재정수입 증가속도를 낮추고 지출 수요는 높이는 방향으로 영향을 미칠 것이다. 

     인구구조의 고령화는 연금 및 의료비용 증가를 통해 전반적 재정지출 수요를 늘릴 요인으로 지속적이고 장기적인 지출증가 요인이다. 

     한편 통일은 매우 불확실한 사건으로서 사전적으로는 재정의 지속가능성을 유지하도록 하는 제약요인으로 작용할 수 있으나 사후적으로는 재정지출 수요를 높이는 요인이다.   

 ② 재정수입 측면에서는 저성장과 고령화로 세수입 증가율 하락 및 세수입 구조의 변화에 직면할 가능성이 높다. 세수입 증가율 하락은 경제성장률 하락의 직접적 결과이며 동시에 경제성숙에 따른 물가상승률 하락으로 그 추세는 오랜 기간 지속될 수 있다. 물가상승률 하락에 따른 세입 증가율 하락은 명목변수에 변동되는 조세체계의 특성에 따른 것이다. 즉 명목소득, 명목가격을 기준으로 부과되는 소득세, 법인세, 부가가치세 등 세입은 실질경제성장률이 낮더라도 물가상승률이 높으면 증가할 수 있기 때문이다. 고령화는 절대적인 경제활동 및 소비수준이 낮은 계층을 증가시킴으로 경제 내 소비수준 및 소비 관련 세금을 낮추는 요인으로 작용할 수 있다. 

3. 장기 재정전망

① 국회예산정책처(2014)의 장기재정전망에 따르면 정부의 총 지출수준은 2014년 GDP 대비 25.4%에서 2060년에는 32.6%로 7.2%p 증가할 것으로 나타났다. 지출수준 증가는 각종 연금과 사회보험 등 기 설계된 제도에 따라 지출이 결정된 의무지출이 주도하는데 증가 폭은 동 기간 GDP대비 4.2%p(기초연금 제외)에 달할 것으로 예측되었다. 제도별로는 국민연금 3.48%p, 건강보험 0.51%p 증가하였으며 기초연금 역시 1.64%p 증가하는데 주로 고령자 관련 지출이다. 이러한 고령자 관련 지출 증가로 인해 국가부채는 큰 폭으로 증가할 것으로 전망되었다.

② 기획재정부(2015)에 따르면 총 지출 수준은 예산정책처(2014)와 유사한 수준을 보여주고 있다. 오히려 공적연금의 지출규모는 상대적으로 크게 나타나고 있다. 그럼에도 불구하고 전반적인 국가부채규모는 상당히 낮은 수준으로 추계되었는데 이는 상당부분 총 수입 추계의 차이에 기인한다. 예산정책처(2014)는 총 수입규모를 2014년 GDP의 26.2%에서 23.7%(2030), 21.3%(2060)으로 크게 낮아지는 것으로 전망하였으나 기획재정부(2015)는 2015년 26.2%에서 27.8%(2030), 25.7%(2060)로 상당히 높은 수준으로 전망하였기 때문이다. 총 수입규모 전망과정에 있어 매년 GDP대비 4%정도의 격차를 보이고 있다. 

4. 당면과제

  ① 장기 재정전망 결과를 감안하면 미래 재정건전성 확보를 위해 지금부터 상당한  노력이 필요한 상황임을 알 수 있다. 시급한 과제로는 장기적인 재정규모에 대한 목표 설정(또는 사회적 합의), 이에 따른 세입강화 방안, 그리고 경기대응을 위한 재정정책의 역할과 재정건전성의 조화를 들 수 있다.

  ② 첫 번째, 장기 재정규모에 대한 적절한 목표의식 내지 사회적 합의가 있어야 한다. 최근 많이 늘어난 복지제도는 장기적인 재정 부담이 매우 큰 것임에도 불구하고, 현 시점의 높은 빈곤률에 근거한 복지확충 압력이 높다. 이러한 복지지출 증가압력의 한 원인은 현 시점에서 선진국들에 비해 작은 것으로 평가되는 정부규모에 있다. 실제 우리나라 일반정부의 지출규모는 2012년 GDP대비 32.7% 주요 선진국들의 40%이상 수준에 비해 상대적으로 낮은 편이다. 

 ③ 두 번째는 적절한 재정규모에 대한 사회적 합의를 이행하기 위한 세입 기능강화 방안의 마련이다. 전반적으로 국민부담률이 낮은 가운데 세목별 세입수준을 살펴보면 주요 선진국들에 비해 개인소득세(Personal Income Taxes)와 소비세(Taxes on Goods and Services, TGS)의 세입기능이 상대적으로 약함을 알 수 있다. 개인소득세의 경우, 다른 세목과 달리 세입확보와 소득재분배를 함께 달성할 수 있는 장점을 가진 세목으로서 일정규모의 세입수준을 달성할 필요가 있다. 사회보장기여금 역시 상대적으로 낮은 수준을 보여주는데 상당수 사회보장기여금이 근로자와 고용주에 의해 부담된다는 점을 감안하면 전반적으로 개인단계 소득의 세입 비중이 낮은 편이다. 소득과세가 갖는 왜곡효과를 감안하더라도 향후 세입기능 강화를 위해서는 외국에 비해 세입기능이 약한 개인소득 부문에 대한 과세정상화를 검토할 필요가 있다. 

 ④ 세 번째는 경기대응을 위한 재정정책의 역할과 재정건전성의 관계 정립이다. 재정건전성의 유지와 낮은 정부부채 규모는 경제위기의 방지 또는 위기 시 빠른 회복의 중요한 기반이 되고 있다. 1997년 외환위기시에도 낮은 정부부채 규모를 바탕으로 대규모 공적자금을 투입할 수 있어 성공적으로 위기에서 탈출하였기 때문이다. 이에 따라 재정건전성을 유지하기 위해서는 일상적 경기순환기에 나타나는 경기조절 기능은 중기적으로 균형수준에서 관리되어야 한다. 즉 경기불황기에는 자동안정화장치와 함께 재량지출을 확대하여 빠른 경기회복을 추진하고 경기호황기에는 불황기의 재정적자를 보완하는 재정수지 흑자를 달성하여야 한다. 

    경기대응수단으로 재정의 역할을 강화하면서 재정건전성을 유지할 수 있는 방안을 고민하여야 한다. 정부부문이 가질 수 있는 과도한 시장개입 유인을 통제하면서 재량지출을 통한 개입시 그 효과를 극대화할 수 있도록 하여야 한다. 

또한  재량지출 증대가 이루어졌다면 국가채무 관리 측면에서 원점으로 회귀할 수 있다.

<註 : 이 보고서는 지난 2월19일 국가미래연구원, 한국조세재정연구원, 일본재정학회 공동주최로 열린 한･일 재정학자 공동세미나에서 발표된 논문을 정리한 것이다.>​

보육․교육․의료․안전 등의 분야 정부지출 확대 불가피

     저성장과 인구노령화, 통일 등 변수, 조세수입 감소 가능성

      재정규모의 사회적 합의,세입강화 방안,재정건전성 조화 절실

< 우리나라는 지금까지 상대적으로 작은 정부규모를 유지하여 왔으나 저성장의 고착화와 인구구조의 고령화로 인한 복지수요 증가, 그리고 통일대비 등의 요인에 따라 재정규모가 급격히 늘어날 가능성이 크다.

 따라서 우리에게 시급한 것은 장기적인 재정규모에 대한 목표 설정 또는 사회적 합의가 이뤄져야 하고, 아울러 이에 따른 세입강화 방안, 그리고 경기대응을 위한 재정정책의 역할과 재정건전성의 조화 등을 들 수 있다.>

1. 한국의 재정 현황

 ① 우리나라는 지금까지 주요 선진국들에 비해 상대적으로 작은 정부규모를 유지하여 왔기 때문에 보육․교육․의료․안전 등의 분야에 있어 정부의 역할보다 개인에 많이 의존해왔다. 전체적인 교육지출 수준에서는 큰 격차가 없다하더라도(우리나라 4.2%, OECD 3.7%) 국가재정의 비율이 낮다는 것은 향후 교육재정에서 정부 역할에 대한 수요가 증가할 수 있음을 시사한다. 

 ③ 국민의료비는 2012년 기준 GDP대비 7.4%에 이르나 정부재정이 관여하는 공공의료비 비중은 55.4% 수준에 머물고 있어 OECD 국가 평균 72.3%에 비해 현저히 낮은 수준이다. 전반적인 의료지출의 격차(OECD 평균 9.3%)를 감안하면 전체 의료서비스 소비량은 적지만 개별 가구의 금전적 부담은 상대적으로 큰 상황에 있음을 의미한다. 

 ④ 안전분야에 대한 투자는 정부와 민간부분에서 함께 이루어져야 한다. 정부는 늘어나는 다양한 위험에 대응하여 적절한 안전관련 대책을 세우고 직접 투자도 시행하면서 규제정책 등을 통한 민간부문의 역할도 요구하여야 한다. 

2. 재정환경 변화

 ① 우리나라 재정운용에 큰 영향을 미칠 수 있는 요인은 경제성숙에 따른 성장률 저하, 인구구조의 고령화로 인한 연금 및 의료비용 증가 등 복지수요 증가, 그리고 통일 등이라 할 수 있다. 

    경제성장률 저하는 재정수입 증가속도를 낮추고 지출 수요는 높이는 방향으로 영향을 미칠 것이다. 

     인구구조의 고령화는 연금 및 의료비용 증가를 통해 전반적 재정지출 수요를 늘릴 요인으로 지속적이고 장기적인 지출증가 요인이다. 

     한편 통일은 매우 불확실한 사건으로서 사전적으로는 재정의 지속가능성을 유지하도록 하는 제약요인으로 작용할 수 있으나 사후적으로는 재정지출 수요를 높이는 요인이다.   

 ② 재정수입 측면에서는 저성장과 고령화로 세수입 증가율 하락 및 세수입 구조의 변화에 직면할 가능성이 높다. 세수입 증가율 하락은 경제성장률 하락의 직접적 결과이며 동시에 경제성숙에 따른 물가상승률 하락으로 그 추세는 오랜 기간 지속될 수 있다. 물가상승률 하락에 따른 세입 증가율 하락은 명목변수에 변동되는 조세체계의 특성에 따른 것이다. 즉 명목소득, 명목가격을 기준으로 부과되는 소득세, 법인세, 부가가치세 등 세입은 실질경제성장률이 낮더라도 물가상승률이 높으면 증가할 수 있기 때문이다. 고령화는 절대적인 경제활동 및 소비수준이 낮은 계층을 증가시킴으로 경제 내 소비수준 및 소비 관련 세금을 낮추는 요인으로 작용할 수 있다. 

3. 장기 재정전망

① 국회예산정책처(2014)의 장기재정전망에 따르면 정부의 총 지출수준은 2014년 GDP 대비 25.4%에서 2060년에는 32.6%로 7.2%p 증가할 것으로 나타났다. 지출수준 증가는 각종 연금과 사회보험 등 기 설계된 제도에 따라 지출이 결정된 의무지출이 주도하는데 증가 폭은 동 기간 GDP대비 4.2%p(기초연금 제외)에 달할 것으로 예측되었다. 제도별로는 국민연금 3.48%p, 건강보험 0.51%p 증가하였으며 기초연금 역시 1.64%p 증가하는데 주로 고령자 관련 지출이다. 이러한 고령자 관련 지출 증가로 인해 국가부채는 큰 폭으로 증가할 것으로 전망되었다.

② 기획재정부(2015)에 따르면 총 지출 수준은 예산정책처(2014)와 유사한 수준을 보여주고 있다. 오히려 공적연금의 지출규모는 상대적으로 크게 나타나고 있다. 그럼에도 불구하고 전반적인 국가부채규모는 상당히 낮은 수준으로 추계되었는데 이는 상당부분 총 수입 추계의 차이에 기인한다. 예산정책처(2014)는 총 수입규모를 2014년 GDP의 26.2%에서 23.7%(2030), 21.3%(2060)으로 크게 낮아지는 것으로 전망하였으나 기획재정부(2015)는 2015년 26.2%에서 27.8%(2030), 25.7%(2060)로 상당히 높은 수준으로 전망하였기 때문이다. 총 수입규모 전망과정에 있어 매년 GDP대비 4%정도의 격차를 보이고 있다. 

4. 당면과제

  ① 장기 재정전망 결과를 감안하면 미래 재정건전성 확보를 위해 지금부터 상당한  노력이 필요한 상황임을 알 수 있다. 시급한 과제로는 장기적인 재정규모에 대한 목표 설정(또는 사회적 합의), 이에 따른 세입강화 방안, 그리고 경기대응을 위한 재정정책의 역할과 재정건전성의 조화를 들 수 있다.

  ② 첫 번째, 장기 재정규모에 대한 적절한 목표의식 내지 사회적 합의가 있어야 한다. 최근 많이 늘어난 복지제도는 장기적인 재정 부담이 매우 큰 것임에도 불구하고, 현 시점의 높은 빈곤률에 근거한 복지확충 압력이 높다. 이러한 복지지출 증가압력의 한 원인은 현 시점에서 선진국들에 비해 작은 것으로 평가되는 정부규모에 있다. 실제 우리나라 일반정부의 지출규모는 2012년 GDP대비 32.7% 주요 선진국들의 40%이상 수준에 비해 상대적으로 낮은 편이다. 

 ③ 두 번째는 적절한 재정규모에 대한 사회적 합의를 이행하기 위한 세입 기능강화 방안의 마련이다. 전반적으로 국민부담률이 낮은 가운데 세목별 세입수준을 살펴보면 주요 선진국들에 비해 개인소득세(Personal Income Taxes)와 소비세(Taxes on Goods and Services, TGS)의 세입기능이 상대적으로 약함을 알 수 있다. 개인소득세의 경우, 다른 세목과 달리 세입확보와 소득재분배를 함께 달성할 수 있는 장점을 가진 세목으로서 일정규모의 세입수준을 달성할 필요가 있다. 사회보장기여금 역시 상대적으로 낮은 수준을 보여주는데 상당수 사회보장기여금이 근로자와 고용주에 의해 부담된다는 점을 감안하면 전반적으로 개인단계 소득의 세입 비중이 낮은 편이다. 소득과세가 갖는 왜곡효과를 감안하더라도 향후 세입기능 강화를 위해서는 외국에 비해 세입기능이 약한 개인소득 부문에 대한 과세정상화를 검토할 필요가 있다. 

 ④ 세 번째는 경기대응을 위한 재정정책의 역할과 재정건전성의 관계 정립이다. 재정건전성의 유지와 낮은 정부부채 규모는 경제위기의 방지 또는 위기 시 빠른 회복의 중요한 기반이 되고 있다. 1997년 외환위기시에도 낮은 정부부채 규모를 바탕으로 대규모 공적자금을 투입할 수 있어 성공적으로 위기에서 탈출하였기 때문이다. 이에 따라 재정건전성을 유지하기 위해서는 일상적 경기순환기에 나타나는 경기조절 기능은 중기적으로 균형수준에서 관리되어야 한다. 즉 경기불황기에는 자동안정화장치와 함께 재량지출을 확대하여 빠른 경기회복을 추진하고 경기호황기에는 불황기의 재정적자를 보완하는 재정수지 흑자를 달성하여야 한다. 

    경기대응수단으로 재정의 역할을 강화하면서 재정건전성을 유지할 수 있는 방안을 고민하여야 한다. 정부부문이 가질 수 있는 과도한 시장개입 유인을 통제하면서 재량지출을 통한 개입시 그 효과를 극대화할 수 있도록 하여야 한다. 

또한  재량지출 증대가 이루어졌다면 국가채무 관리 측면에서 원점으로 회귀할 수 있다.

<註 : 이 보고서는 지난 2월19일 국가미래연구원, 한국조세재정연구원, 일본재정학회 공동주최로 열린 한･일 재정학자 공동세미나에서 발표된 논문을 정리한 것이다.>​