인도-태평양 경제 프레임워크(IPEF)의 주요 내용과 우리의 역할 > News Insight

1. IPEF의 추진 배경

▣  미국 백악관은 인도-태평양 경제 프레임워크의 주요 내용을 발표

► 2022년  5월  23일,  미국  바이든  대통령은  일본  방문  중  인도-태평양  경제  프레임워크 (Indo-Pacific Economic Framework, 이하 IPEF)의 출범을 선언

  ╺ 미국 바이든 대통령은 2021년 10월 27일 개최된 제16차 동아시아정상회의(East Asia Summit)에서 처음으로 IPEF의 구상을 발표

  ╺ 2022년 2월 11일 미국 백악관에서 미국의 인도-태평양 전략(Indo-Pacific Strategy)을 발 표 하면서 IPEF의 주요 내용이 곧 발표될 것임을 예고. IPEF는 미국의 인도-태평양 전략을 구성하는 다섯 가지 전략 중 세 번째, 지역의 경제적 번영을 위한 부분의 핵심 요소를 이룸.

 ╺​ 최초 참여국은 미국 외에 현재까지 기존에 참여가 확실시된 한국, 일본, 싱가포르, 뉴질랜드, 호주 등의 지역 내 선진국들, 아세안(ASEAN) 회원국들 중 인도네시아, 베트남, 말레이시아, 태국, 필리핀, 브루나이, 그리고 남아시아의 인도와 남태평양의 피지로 총 14개국이 참여

► IPEF는 디지털 경제, 탈탄소화, 공급망 재구축 등 새롭게 부각되고 있는 통상 현안들에 대해 전통적인 무역 체제와는 다른 접근 방식을 통해, 가치를 공유하는 지역 내 국가들 사이에 새로운 규범을 확립하려는 시도로 볼 수 있음.1)

  ╺ IPEF는 대서양 지역의 미국-EU 무역기술이사회(TTC)와 유사한 구조로, 인도-태평양 지역 에서 부상하는 새로운 통상 현안들에 대해 논의하기 위한 클럽형 협의체의 성격을 가짐.

  ╺ CPTPP, RCEP 등의 전통적인 다자간 무역협정들에서 상품 및 서비스 교역, 투자 등의 (비) 관세 장벽 철폐에 집중하는 데 비해, IPEF는 더 넓은 범위의 신통상 의제들을 다룸과 동시에 무역 장벽 철폐 외의 방안들에 대해 논의한다는 점이 특징

  ╺ 또한 개별 후보국들이 처한 입지에 따라 선별적으로 일부 필러들에 대해 참여 가능하다는 점에서, 모든 조항들에 대한 동의를 전제하는 전통적인 다자간 무역협정에 비해 주로 신흥 및 개발도상국들의 참여 비용을 낮춘 것도 특징

► IPEF를 구성하는 주된 필러(pillars)들은 다음과 같음.2)

  ╺ (필러 1) 공정하고 탄력적인 무역의 달성. 이를 위한 디지털 경제로의 전환을 위한 규범에 대한 논의와 무역 원활화 조치 등

  ╺ (필러 2) 다양하고 안전하며 예측 가능한 공급망 재구성. 이를 위한 무역 장벽 제거 및 국가 간 정보 공유 체계 수립

  ╺ (필러 3) 인프라 격차 개선, 청정에너지, 그리고 탈탄소화 달성. 이를 위한 탈탄소화 및 청정에너지 개발을 위한 참여국들의 투자 유도, 역내 국가 간 인프라 격차 해소를 위한 대규모 투자

  ╺ (필러 4) 조세 및 반부패 달성을 위한 협력

► 미국은 IPEF의 네 필러들 중 상대적으로 기존의 무역협정들과 중복되는 이슈들을 다루는 첫 번째 필러는 무역대표부가, 그 외에 새롭게 부각되고 있는 공급망 재구축, 탈탄소 및 인프라 투자 등의 다른 현안들을 다루는 필러들은 상무부가 맡는 이원화된 체계를 구축하였음.

2. IPEF의 주요 내용

▣  공정하고 탄력적인 무역(디지털 무역, 무역 원활화)3)

► 디지털 무역 규범의 정립

  ╺ IPEF는 지금까지 일부 선진국 중심으로 수립된 디지털 무역 규범들4)을 보다 많은 역내 국 가들에 적용하는 데 기여하고, 기존의 규범들에서 충분히 다루지 못한 새로운 이슈들을 보 완적으로 다룰 것으로 기대

  ╺ 관련 이슈로 국경 간 데이터 흐름에 대한 제한과 데이터 지역화 요구 조건 완화, 전자적 방법으로 거래되는 디지털 상품에 대한 관세 철폐, 소스코드 및 알고리즘에 대한 공개 요구 철폐, 사이버 보안, 국가 간 개인정보 보호 규정의 연동, 디지털 인프라 구축 등이 지금까지 제시됨.

► 무역 원활화 제고

  ╺ 인도-태평양 지역의 신흥 및 개발도상국들의 무역에서 중소기업이 차지하는 비중이 상대적으로 낮다는 점에 비추어, IPEF가 주로 이들 기업들의 무역 절차 간소화에 기여해야 한다 는 주장이 제기됨.5)

  ╺ 구체적인 방안으로 무역 원활화를 위한 역량 강화 프로그램과 기술적 지원, 중소기업 디지털화를 지원하기 위한 정보 제공, 무역 금융지원의 확대 등이 제시되었음.

  ╺ 또한 관세 행정에 있어 신흥 및 개발도상국의 투명성을 제고하고 일정 기준을 충족하는 기업들에 통관 간소화 혜택을 제공하도록 IPEF가 역할을 해야 한다는 주장이 제기되고 있음.6)

▣  회복 탄력적인 공급망 재구축 및 안정화

► 공급망 안정화를 위한 국가 간 협의 플랫폼 구축

  ╺ 기후, 보건, 지정학적 사건 등으로 발생할 수 있는 전 세계적 공급망 위기에 대처하기 위해 국가 간에 정보를 공유하고 관련 현안을 협의할 수 있는 플랫폼의 필요성 제기7)

  ╺ 공급망 수급 현황에 대한 주요 정보 공유, 글로벌 공급망 위기에 대한 조기경보시스템 구축, 그리고 반도체, 배터리, 주요 원자재 등의 전략적 필수재에 대한 공동 비축을 통해 공급 망 위기에 대한 대응 모색8)

► 항만, 공항 등 공급망 병목현상 해소를 위한 시설 투자 및 정비

  ╺ 최근 전 세계적 물류 대란에서 불거진 병목현상의 완화를 위해, IPEF의 주요 참여국들의 투자를 통해 신흥 및 개발도상국에서의 공항, 항만 시설 확충 및 시스템 정비

▣ 친환경(청정 에너지, 탈탄소) 협력 및 인프라 구축을 위한 투자

► 친환경 청정 에너지 개발 및 탄소 저감 목표 달성을 위한 협력

  ╺ 탄소 저감 목표 달성 및 청정에너지 전환을 위한 참여국 간 정보 공유 체계 구축, 탄소 저 감 기술 및 재생 에너지 자원 개발, 친환경 제품 및 서비스에 대한 새로운 시장 제공, 탄소 상쇄시장의 확대 등 제시

  ╺ 아래의 인프라 투자 계획과 연계해 역내 신흥 및 개발도상국에서 기존의 탄소 집약적인 에너지 설비들을 대체하기 위한 투자에 필요한 재정적 지원

► 지역 내 인프라 격차 해소를 위한 투자

► (동)남아시아 신흥 및 개발도상국들의 인프라 격차 해소를 위한 대규모 투자 구상

  ╺ IPEF에서의 인프라 투자 계획은 2021년 6월 G7 정상회담에서 나온 ‘더 나은 세계 재건 (Build Back Better World, 이하 B3W)’ 계획과 연계해 추진될 것으로 보임.

  ╺ B3W 계획9)에 비추어 볼 때, IPEF의 인프라 구축 필러에 참여하는 국가들에 대해서도 지속 가능하고 투명한 방식의 재원 조달 및 정보 제공 등 인프라 투자 계약 체결 및 이행과정에서 일정한 조건이 요구될 것으로 관측

  ╺ 5월 12일 열린 미국-아세안 특별 정상회담에서 미국은 (동)남아시아 지역 인프라 개선을 위한 1억 5,000만 달러 규모의 투자 패키지 계획을 발표함.10) 향후 미국의 인프라 투자는 해당 필러에 참여하는 국가들에 대해 선별적으로 이루어질 가능성이 높음.

▣  조세 및 반부패

► 현재까지의 논의들로 미루어볼 때 조세 및 반부패 필러에서 조세와 관련해서는 회원국 간 이중과세 방지 및 조세 회피 방지를 위한 협력 등이 추진될 가능성이 있음. 반부패와 관련해서는 정부 조달에서의 투명성 제고 방안 등에 관한 논의가 예상됨.

► 조세 및 반부패 필러는 IPEF의 최초 구상에는 포함되지 않은 부분으로 다른 필러들에 비해 논의될 내용이 가장 덜 구체화된 부분임. 다른 분야들에 비해 신흥 및 개발도상국들에 덜 매력적으로 다가오는 분야인 만큼 이 필러는 일종의 IPEF 참여 비용처럼 역할을 할 가능성이 있음.

3. IPEF 추진에 앞으로 제기될 문제들

▣  개별 국가들이 참여할 필러 선택 문제

► IPEF 필러 선택 문제

  ╺ IPEF는 모든 조항들에 대한 동의를 요구하는 기존의 무역협정들과 달리, 참여국들로 하여금 주요 필러들 가운데 일부를 선택적으로 참여하는 것을 허용

  ╺ 다만 미국은 IPEF 전체에서 큰 비중을 차지하는 공정하고 탄력적인 무역과 관련된 필러에 참여하는 국가들은 다른 필러들에도 모두 참여할 것을 기대한다는 보도가 IPEF의 정식 출 범 이전에 있었음.11) 이것이 사실일 경우 IPEF에서 주도적인 역할을 맡을 것으로 기대되는 한국이 일부 필러에만 참여하는 것은 다소 어려울 것으로 보임.

▣  참여국들에 대한 실질적인 혜택 제공 및 지속에 대한 신뢰성 보장

► 참여국들에 대해 미국 시장 개방에 상응할 만한 경제적 이익 제공

  ╺ IPEF는 기존의 양자/다자간 자유무역 협정과는 달리 시장 개방에 대한 의무 조항이 빠져 있음. 이는 시장 개방에 대한 조항을 포함할 경우 미국 노동계 등의 반발을 불러오고, 의회에서의 신속한 비준이 어렵기 때문

  ╺ 따라서 미국은 참여 후보국들로 하여금 IPEF 참여를 유도하기 위해 미국 시장 개방에 상응 할만한 실질적인 혜택을 참여국들에 제시해야 한다는 의견이 제기되어 왔음.12)

► IPEF가 장기간 지속 가능할 것인지에 대​한 신뢰 구축의 필요성

  ╺ IPEF가 미 의회의 비준을 거치지 않은 행정 협정으로 출범한다는 점에서 IPEF의 지속성에 대한 신뢰 구축 문제가 제기됨.13)

  ╺ 특히 IPEF의 참여 후보국들은 과거 미국이 환태평양경제동반자협정(TPP)의 창설을 주도하였으나 이후 국내 정치적 이유로 철수한 것을 목격한 바 있음. IPEF 또한 미국 내 정치적 문제에 따라 그 동력이 약화될 수 있다는 우려가 존재14)

  ╺ 따라서 IPEF의 성공적인 정착을 위해서는 그 지속성에 대한 의구심을 불식할 방안을 구축할 필요성이 꾸준히 제기됨.

▣  IPEF에 대한 선진국과 신흥 및 개발도상국 사이의 상이한 기대 문제

► 참여 후보국 간 서로 다른 입장에 따른 기대의 차이 존재15)

  ╺ 지역 내 선진국들과 아세안 등의 신흥 및 개발도상국들 사이에서 IPEF를 참여하는 데 따른 기대치가 다소 상이하다는 문제가 존재함.

  ╺ 공급망 안정화와 관련해 주요 선진국들은 IPEF를 통해 경제 안보 측면에서 중요한 전략적 필수재 등에 대한 안정적인 공급 및 병목현상의 해소에 관심이 큰 반면, 신흥 및 개발도상 국들은 공급망 재편 과정에서 자국 내 제조업 활성화를 통한 고용 증대에 더 관심을 갖고 있음.

  ╺ 또한 신흥 및 개발도상국들 사이에서는 미국이 창설하고 한국 등 일부 역내 주요 선진국들에 의해 주도될 IPEF가 ‘그들만의 리그’로 전락하는 것에 대한 우려도 있음.

► 신흥 및 개발도상국 중심으로 일부 조항에 대한 부정적 인식 존재

  ╺ 일부 필러들의 요구 사항에 대해 선진국 대비 신흥 및 개발도상국 입장에서는 기회 내지 혜택보다는 부담스러운 요구 사항으로 받아들이는 측면이 있음.16)

  ╺ 디지털 무역 규범 관련 조항들, 청정에너지 사용 및 탄소 저감 관련 규범들, 인프라 투자의 투명성 제고, 그리고 조세회피 방지 및 반부패 등의 주제들에 대해 일부 신흥 및 개발도상국들은 IPEF 참여의 부담스러운 참여 비용으로 느낄 가능성이 존재

  ╺ 말레이시아, 베트남 등은 미-아세안 정상회담 직후 IPEF가 아세안 국가들의 무역 의제들을 보다 구체적이고 적극적으로 다루어야 한다는 점을 강조하면서, 어떤 필러에 참여할 것인지 더 신중하게 검토하겠다는 입장을 밝힘.17)

4. IPEF 참여에 따른 우리의 역할

► 새로운 통상 현안들에 대한 지역 내 규범 정립 과정에서 선제적인 역할

  ╺ IPEF는 단순한 미ㆍ중 대결 구도를 넘어 최근 새로이 부각되고 있는 무역 현안들, 특히 디지털 경제 및 탈탄소화, 공급망 재편 등의 이슈들에 대해 기존 무역 체제와는 다른 틀의 새로운 규범을 정립하려는 시도로 이해할 수 있음.

  ╺ 이러한 몇몇 주제에 대해서는 한국도 IPEF 출범 초기부터 조만간 구성될 것으로 예측되는 회원국 장관 회담 및 실무진 회담, 워킹그룹 등에 적극적으로 참여, 의견을 개진하고 입지를 넓힐 필요가 있음.

  ╺ 향후 작업반 구성 및 논의될 의제와 관련해, 미국과 유럽연합 사이에서 논의가 진행 중인 미국-유럽연합 무역기술이사회(US-EU Trade and Technology Council, TTC)에서와 유 사하게 진행될 가능성이 있으므로 이를 참고할 필요가 있음.

► 전략적 차원에서 IPEF 참여의 득과 실을 고려해야 할 필요

  ╺ IPEF가 미국의 인도-태평양 전략의 큰 틀 아래 제시된 지역 내 다자간 경제 협력체라는 점에서, IPEF를 구성하는 필러들의 일부 어젠다는 중국과의 협력에 부정적 영향을 미칠 수 있다는 점을 고려해야 함.

  ╺ IPEF의 여러 필러들 중 청정에너지 개발 및 인프라 격차 해소를 위한 투자 참여는 우리 기업들에 새로운 경제적 기회가 될 수 있음. 그러나 IPEF를 통한 인프라 구축 사업은 역내 안보에서 대중국 견제를 위한 측면19)이 있고 중국의 일대일로(一带一路) 구상과도 이해관계가 엇갈림. 따라서 이러한 사업에의 참여가 중국과의 협력에 미칠 수 있는 부정적 영향에 대한 면밀한 분석ㆍ점검을 통해 우리의 전략적 대응방안을 마련할 필요

  ╺ 역내 공급망 재편 과정에서 한국은 IPEF 내에서 핵심적인 역할을 맡을 것으로 예상되며, 이는 새로운 기회일 수 있음. 그러나 반도체, 배터리 등 산업의 생산기지 이전, 중간재 수급 처 선택 등의 문제에서 중국 의존도를 기존보다 낮출 경우 발생할 수 있는 생산비용 상승 및 추가적 거래비용 발생 등에 대한 대응방안도 준비해야 함.

  ╺ 공급망 재구축 및 안정화와 관련해 IPEF 참여국들의 완전한 탈중국화는 현실적으로 어려움. 또한 미국 내에서도 이미 경제적 측면에서 대중국 의존도가 높은 국가들로 하여금 IPEF 참여가 중국을 경제적으로 배제하는 듯 보이는 입장에 서게 해서는 안 된다는 의견 들20)이 존재함. 무역 및 해외직접투자에서 대중국 의존도가 매우 높은 한국은 이러한 입장을 적절히 활용할 필요가 있음.

► 신흥 및 개발도상국들이 IPEF에 대해 가진 우려 해소를 위한 노력 필요

  ╺ IPEF 참여 시 한국은 일본, 호주, 뉴질랜드, 싱가포르 등과 함께 그룹 내에서 선도적인 역할을 맡을 것으로 기대됨.

  ╺ IPEF가 미국 및 역내 몇몇 선진국들 위주로 혜택을 누리는 사교모임화되는 것에 대해 일부 아세안 가입국들이 지닌 우려를 불식하기 위한 노력을 경주할 필요가 있음.

  ╺ 디지털 무역 규범 정립, 청정에너지 인프라 구축, 탈탄소화 정책 지원 등 일부 아세안 국가 들이 IPEF 참여에 부담으로 받아들이는 사안들 중 한국이 강점을 갖는 영역들에서 아세안지역 참여국들을 지원할 방안을 모색해야 함.

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1) IPEF 공식 출범에 맞추어 5월 23일 백악관에서 열린 관련 기자회견에서 Jake Sullivan 미 국가안보보좌관은 IPEF에 대해 인도-태평양 지역 내 번영을 동맹국 및 파트너 국가들과 공유하고, 향후 수십 년 세계 경제를 이끌 새로운 기술혁신의 방향을 규정하려는 시도라고 밝힘. The White House(2022. 5. 23), “On-the-Record Press Call on the Launch of the Indo-Pacific Economic Framework”,The White House Press Briefings.

2) 미 백악관은 각각의 필러들을 통해 지향하는 경제에 대해 ‘연결된 경제(Connected Economy)’, ‘회복력 있는 경제(Resilient Economy)’, ‘깨끗한 경제(Clean Economy)’, 그리고 ‘공정한 경제(Fair Economy)’라고 밝힘. The White House(2022. 5.23), “FACT SHEET: In Asia, President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity”,Statements and Release.

3) 필러 1에 포함된 내용들로 디지털 경제, 무역 원활화 외에 노동 규약 및 환경 규범 등 가치에 기반한 다른 국제무역 관련 이슈들도 있으나 본 원고에서는 디지털 경제 및 무역 원활화에 보다 집중해 서술함.

4) 미국 및 한국, 일본, 싱가포르, 뉴질랜드, 호주 등 IPEF의 주요 참여국들이 기존에 체결한 디지털 통상 관련 협정들로는 미국-일본 디지털 무역협정(USJDTA), 칠레-싱가포르-뉴질랜드 디지털 경제 동반자 협정(DEPA), 싱가포르-호주 디지털 무역협정 (SADEA), 한국-싱가포르 디지털 무역협정(KSDPA) 등이 있음.

5) Matthew Goodman and William Reinsch(2022. 1. 26), “Filling in the Indo-Pacific Economic Framework”,CSIS Report.

6) 그 밖에 필러 1과 관련되어 수출관리, 투자심사, 국내산업 지원을 위한 보조금 경쟁 등에 대한 국가 간 정책 조정 추진을 위한논의가 있을 것이라는 관측도 있음. 菅原淳一(2022. 5. 31), “米国のインド太平洋経済戦略 IPEF 等を通じたフレンドㆍショアリ

ング推進”,Mizuho Insight.

7) Matthew Goodman and William Reinsch(2022. 1. 26), “Filling in the Indo-Pacific Economic Framework”, CSIS Report.

8) 공급망 재구축의 대상으로 우선적으로는 주요 원자재, 반도체, 배터리 등의 전략적 중요성이 높은 상품들이 거론되고 있지만, 향후 강제 노동 등 인권 문제들과 결부될 경우 의류, 농수산품, 전자 부품 등으로 대상이 확대될 가능성도 있음. 菅原淳一

(2022. 5. 31), “米国のインド太平洋経済戦略 IPEF 等を通じたフレンドㆍショアリング推進”,

.Mizuho Insight

9) The White House(2021. 6. 12), “FACT SHEET: President Biden and G7 Leaders Launch Build Back Better World (B3W) Partnership”.

10) Reuters(2022. 5. 13), “With China in focus, Biden makes $150M commitment to ASEAN leaders”.

11) Nikkei Asia(2022. 4. 12), “U.S. aims to launch new Indo-Pacific framework as early as May”.

12) 5월 23일 백악관에서 열린 기자회견에서도 이와 관련된 질문이 있었으나 구체적인 혜택 패키지들이 제시되지는 않음. The White House(2022. 5. 23), “On-the-Record Press Call on the Launch of the Indo-Pacific Economic Framework”,The White House Press Briefings.

13) 미국 행정부는 IPEF가 구속력과 이행의무를 지닌 협정이 될 것이라 밝혔으나, 차후 의회 비준을 거치는 절차가 있을 것인지 에 대해서는 명확한 입장을 밝히지 않음. The White House(2022. 5. 23), “On-the-Record Press Call on the Launch of the Indo-Pacific Economic Framework”,The White House Press Briefings

14) Matthew Goodman and Aidan Arasasingham(2022. 4. 11), “Regional Perspectives on the Indo-Pacific Economic Framework”,CSIS Briefs

15) Matthew Goodman and Aidan Arasasingham(2022. 4. 11), “Regional Perspectives on the Indo-Pacific Economic Framework”,CSIS Briefs               .

16) 신흥 및 개발도상국 그룹 안에서도 디지털 경제와 관련해 입장 차이가 크기에, 이를 고려해 디지털 관련 부문을 다른 무역 관련 이슈들과 분리할 것을 권하는 의견도 있음. Andreyka Natalegawa and Gregory Poling(2022. 5. 5), “The Indo-Pacific Economic Framework and Digital Trade in Southeast Asia”,CSIS Briefs.

17) CNA(2022. 5. 13), “Malaysian leader urges US to adopt more active ASEAN trade agenda”.

CNA(2022. 5. 12), “Vietnam leader interested in Biden economic framework, but needs to study details”.

18) <표 2>는 2022년 5월 16일 프랑스 파리에서 개최된 미국-유럽연합 TTC 2차 회의에서 발표된 공동선언문(“U.S.-EU Joint Statementof the Trade and Technology Council”)을 토대로 Bown and Malmström(2021), 김계환 외(2022)를 참고해 필자 가 다시 정리하였음.

19) 바이든 행정부는 인도-태평양 전략에서 미 해안경비대를 활용해 동남아시아 및 남아시아 국가들의 방어 역량 개선을 위한 지원에 나서겠다고 밝힌 바 있으며, 이를 위한 방편으로 IPEF를 활용할 가능성도 있음. 미-아세안 정상회담에서 제시된 인프라 투자 패키지에 동남아시아 지역 해안 경비 강화를 위한 지원이 포함된 것도 주목해야 함.

20) Mary Lovely(2022. 3. 31), “US re-engagement: Is a framework that builds out China realistic?”,East Asia Forum Quarterly