글로벌 ‘식량 위기(Food Crisis)’에 대한 올바른 이해: 뉴 노멀 시대에 부응하는 농업과 농정운용시스템으로 구조전환 할 때 > News Insight

‘퍼펙트 스톰’에 직면한 글로벌 식량 위기 

지난 6월 6일 유엔세계식량계획(United Nations World Food Programme, UNWFP)1)과 유엔식량농업기구(FAO)는 공동으로 2022년 6월부터 9월까지 20개 ‘굶는 나라들 (Hunger Hotspots)’은 ‘심각한 식량부족(AFI, Acute Food Insecurity)’이 더욱 악화할 전망이라는 ‘조기경보 보고서’2)를 발표했다. 

 인도적 식량 지원이 시급한 이들 20개 국가/지구 가운데 에티오피아, 나이지리아, 남수단, 예멘, 아프가니스탄, 소말리아는 식량부족이 ‘매우 심각 (IPC Phase 5등급)’단계 (이들 나라에서는 750,000명이 이미 아사(餓死)지경의 재앙 수준에 직면해 있음)이며, 콩고민주공화국(DRC), 아이티, 사헬지구, 수단, 시리아, 케냐는 ‘심각 (IPC Phase 4등급)’ 단계, 그리고 스리랑카, 서아프리카해안국, 우크라이나, 짐바브웨, 앙골라, 레바논, 마다가스카르, 모잠비크 등은 ‘위험(IPC Phase 3등급)’단계에 처해 있다고 진단했다. 

 이들은 우크라이나를 제외하면 대부분 아프리카와 중동, 중앙 및 서아시아 그리고 중미의 저개발 빈곤 국가들로 6년 전인 2016년 식량부족/충족상태를 나타내는 ‘통합식량부족/충족등급구분 (IPC, Integrated Food Security/Insecurity Phase Classification)’이란 공통의 지표가 WFP 등 국제기구들에 의해 개발 도입된 이후 매년 위험단계인 3등급 이상의 ‘식량 위기’ 및 그 이상의 심각한 만성적인 식량부족으로 굶주림을 겪고 있는 나라들이다. 

 보고서는 전쟁 등 국가/지역 간 분쟁과 “이제는 ‘뉴 노멀 혹은 새 규범(new normal)’이 된 잦은 폭염과 가뭄, 허리케인이나 싸이크론/태풍 등에 의한 홍수 등 기후변화에 따른 농업재해, 그리고 코로나19의 지속적인 영향 등으로 식량과 연료 가격 등이 급등하면서 세계 수십 개 국가, 수백만 명을 빈곤과 굶주림으로 몰아넣었다”라고 주장했다. 보고서는 특히 코로나19에 이은 “우크라이나-러시아 전쟁에 따른 식량 가격 급등이 반복적인 가뭄과 홍수 등 기후충격과 맞물릴 경우 더욱 심각한 악영향을 줄 것”이라고 우려했다. 

 데이비드 비즐리 WFP(세계식량계획) 사무총장은 “현재 인도네시아와 파키스탄, 페루, 스리랑카에서 벌어지고 있는 식량 위기는 ‘빙산의 일각’에 불과하며 (*우-러 전쟁, 코로나19, 그리고 기후변화로)3) 우리는 지금 ‘가난한 사람 중 가장 가난한 사람들’은 물론, 그럭저럭 살아가던 수백만 가정마저 위협하는 (*두 가지 이상의 악재가 동시에 발생하여 그 악영향이 더욱 커지는) ‘퍼펙트 스톰’에 직면해 있다”라고 경고했다.

  이번 ‘조기경보 보고서’발표에 앞서 지난 5월 4일 WFP와 FAO, EU 등이 연합하여 2016년에 설립한 ‘식량위기에 대응하는 글로벌 네트워크 (GNAFC, Global Network Against Food Crisis)’는‘2022년도 글로벌 식량 위기 보고서 (Global Report on Food Crisis, GRFC)’를 발표했다. 

 ‘2022년도 보고서’는 “2021년 53개 국가와 지역에서 (아래 지도)(*우리나라는 미국, 영국, 독일, 불란서, 일본 등 여타 선진국과 함께 조사대상 국가에서 제외) 약 1억 9,300만 명이 식량 위기 수준 (IPC Phase 3등급 이상)에 해당하는 식량부족 상황을 겪었다.”라며 글로벌 식량 위기의 심각성을 지적하고 있다. 

 비즐리 WFP 사무총장은 ‘2022년도 식량위기 보고서’ 발간에 즈음한 성명서에서는 “글로벌 식량 위기는 전례 없는 수준으로 계속 나빠지고 있으며 동시에 세계정세도 더 혼란스러워지고 있다. 분쟁, 기후 위기, 코로나 19와 폭등하는 물가 등”에 가해진 러-우 전쟁은 “재앙 위에 새로운 재앙으로 더해졌다”며 “전 세계 곳곳에서 수백만 명이 굶주림의 극단까지 가는 상황이다. 우리는 이들을 죽음에서 구해낼 자원이 시급하고, 더 늦기 전에 이러한 지구촌 재앙에 대응할 힘이 필요하다”며 특단의 대책 수립을 역설했다. 

러시아 침공 직후인 지난 3월 폴란드 접경 지역에 설치된 난민촌을 방문한 자리에서 비즐리 총장은 “우크라이나에 떨어진 포탄과 총탄은 인류가 그동안 경험한 것 이상의 굶주림을 겪게 할지 모른다”며  러-우 전쟁이 가져올 글로벌 식량 위기에 대해 심각한 우려를 표시했다.4)

‘심각한 식량부족(Acute Food Insecurity)’과 글로벌 식량 위기 

 앞에서 언급한 바와 같이 WFP와 글로벌 네트워크, FAO 등을 비롯한 EU, World Bank, USAID 등 세계기구들은 ‘심각한 식량부족(AFI, Acute Food Insecurity)’이라는 공통의 개념을 사용한다. ‘심각한 식량부족’은 원인 등을 불문하고 어느 시점에 있어서 국가 또는 지역주민들이 식량부족으로 영양결핍과 생명을 위협받고 있는 상태를 지칭한다. 그리고 이러한 글로벌 국가별/지역별/가구별 식량부족 상태를 비교 조사, 측정하고 평가하기 위해 공통으로 ‘통합식량부족 등급 구분’이란 지표5)를 개발, 사용하고 있다. <아래 그림>

 이상에서 살펴본 글로벌 기준에서 보면 우리가 일반적으로 사용하는 ‘식량 위기(Food Crisis)’는 대체로 ‘심각한 식량부족’상태가 발생하고 있고,  그로 인해 영양결핍 등으로 식량의 긴급지원이 필요한 단계로 대체로 IPC Phase 3 또는 그 이상의 등급을 의미한다.

 2021년 IPC Phase 3등급 이상에 속하는 53개국은 아래 지도와 같다. 이 지표에 따르면 국제사회에서 우리나라는 아예 식량 위기와는 거리가 먼 나라로 IPC 1등급 단계에 속한 나라로 분류되어 평가대상에서 조차 제외되어 있다. (*다만 개별 가구 조사를 하면 IPC 3등급 이상의 식량부족으로 위기를 겪는 가구도 있을 수 있으나 국가적으로 넉넉히 감당할 수 있는 무시할만한 숫자라고 말할 수 있다.) 

 문제는 3등급 이상의 식량위기 국가는 자체적인 자원과 역량으로 식량 위기에 대응할 수 있는 회복력을 상실하고 ‘만성적인 식량부족’을 겪고 있는 경우가 대부분이기 때문에 국제사회의 인도적 지원과 함께 이들 국가/지역의 구조적으로 취약한 식량 생산을 위한 농업과학 기술 및 시장 유통 시스템 혁신 등 식량 위기의 근본 원인에 대한 지속 가능한 장단기 대규모 혁신계획 수립과 추진을 위한 개발 투자 지원이 병행되지 않으면 안 된다.

 따라서 시급한 과제는 근본적인 농업구조혁신을 위한 농정개혁이라 하지 않을 수 없다. 또한 인도적 지원의 효율성과 합리성을 높이는 일도 중요한 과제다. 

우-러 전쟁으로 인한 물가 상승 압박 

 우-러 전쟁의 충격으로 인한 국제 곡물 시장의 불안정으로 식량 가격이 급등하자 세계시장에 절대적으로 의존하고 있는 우리나라 식량 수급도 불안정성이 커가고 있다. (*우-러 전쟁) 개전(*2022.2.24.) 초기만 해도 국지전에 그칠 것으로 예상됐던 전쟁이 장기화 조짐을 보이면서 지구촌에 식량 위기의 먹구름을 드리우고 있다. 

과거 중동에서 벌어졌던 전쟁과 달리 이번 전쟁이 전 지구적 식량난으로 번지는 이유는 우크라이나(*와 러시아)가 세계적인 곡창지대이기 때문이다. 특히 우크라이나는 전 세계 밀 수출량의 8.5%, 옥수수는 13.6%, 해바라기유는 42.6%를 차지하고 있다. 한편 러시아는 현재 세계 1위 밀 수출국으로 세계 수출량의 20%를 차지하고 있고 보리 14%, 옥수수는 2%, 해바라기유는 20% 수준이다. 

  특히 우리는 최근 3년간 (2019-2021) 우크라이나로부터 연평균 밀 62만 톤(사료용), 옥수수 59만 톤, 해바라기유 1만 톤, 그리고 러시아로부터는 밀 11만 톤(사료용), 옥수수 34만 톤 등을 각각 수입해왔다. 그러나 옥수수의 경우는 가공용 Non-GMO로 우크라이나에서 14만 톤, 러시아에서 23만 톤 등 적지 않은 물량을 수입하고 있어 수입 대체선 찾기가 현실적으로 불가능한 실정이다.6)

이러한 현실에서 우-러 전쟁의 장기화는 곡물 수입단가의 상승은 물론 특히 사료 가격 상승으로 인한 축산물 가격 상승, 그리고 가공식품의 원부자재로서 원가 상승에 따른 가공식 식품 및 외식물가 상승 압박요인 등으로 작용할 것으로 전망된다. 

 이는 지금까지 사용해온 ‘식량 위기’라기보다는 일시적인 시장 수급 및 가격 등 시장 불안을 의미한다. 물론 이러한 현실이 장기간 지속될 경우 시장 불안이 취약계층을 중심으로 식량부족 및 영양결핍 문제를 일으킬 수 있으나 이는 국가적으로 충분히 감당이 가능한 범위가 될 것으로 전망된다. 

글로벌 개방시대의 곡물 자급(?)

 국제환경 변화로 식량/곡물의 국제가격이 상승하고 해외공급이 어려워질 때면 농정당국과 일부 농민단체들은 예외 없이 식량안보, 식량 주권 확보 운운하며 안정적인 해외공급망 확보를 위한 해외농업개발의 추진과 함께 국내적으로 ‘식량 자급률’향상을 위한 우량농지 보전 등을 통한 증산을 외치곤 했으나 사태가 진정되면 이내 사그라들곤 했다. 

아마도 이번에도 비슷한 전철을 밟게 될 것 아닌가 생각한다. 그동안의 경험에 비추어 보면 식량 자급 목표의 설정과 추진은 그때뿐 현실성 없는, 사실상 실천 의지도 없는, 잠시 외치다 그치는 형식적인 정치적 구호가 대부분이었기 때문이다.7)

  1969년 이후 2019년까지 지난 50년간 우리는 식량/곡물 자급률의 지속적인 하락에도 불구하고, 쌀을 제외하고 3~4% 대의 옥수수, 1%대의 밀, 25%대의 콩의 자급률을 가지고도 오늘날 세계가 겪고 있는 것과 같은 식량부족으로 국민이 식량을 구하지 못해 굶주리는 ‘심각한 식량 위기’를 경험한 사례를 기억하기 어렵다. 오히려 우리는 거의 전량을 해외공급에 의존하는 밀과 옥수수, 대두박 등을 가지고도 경쟁력 있는 양돈, 양계, 한우 산업과 다양한 농식품 가공산업과 외식산업의 발전을 도모해 왔다.

 이제는 ‘뉴 노멀(New Normal) 시대’에 부응하는 농업과 농정운영시스템으로 일대 구조 전환을 도모할 때이다    

 더욱이 우리는 1995년 우루과이라운드(UR) 농업무역협상 타결로 글로벌 자유 무역시대를 지향하는 WTO 체제출범 이후 농식품 공급시스템의 전면적인 세계화, 개방화를 추진 주식인 쌀8)을 포함해 밀, 콩, 옥수수 등 곡류를 비롯한 채소, 과일, 육류 등 여타 농산식품을 국내 생산보다 해외공급에 더 많이 의존하는 도시형 국가로 구조적 전환을 이루어 왔다. 

 1995년 전면적인 글로벌 개방 이후 계절적인 기후변화 등으로 특정 품목의 일시적인 수급 불안정으로 인한 가격 상승 등을 경험해 왔지만 사실상 우리는 그동안 식량 위기를 잊고 살아온 셈이다. 이러한 변화는 우리나라 농식품 공급시스템의 근본적인 구조 변화와 그에 상응하는 국민의 식생활 구조 변화와도 무관하지 않다. 

 도시산업사회를 형성하고 있는 현대가구의 식생활에서 다양한 가공식품 수요와 외식 (학교급식과 단체급식 포함)이 차지하는 비중이 커지고, 그에 상응한 발전으로 대부분의 곡류와 채소, 과일, 육류들의 소비가 농식품 가공산업과 외식산업의 원부자재로 조달되면서 농산물의 해외 조달과 공급은 전문화된 농식품시장 유통기업들의 몫이 되었으며 원부자재로서 농산물 조달은 기업의 사활이 걸린 문제가 되었다. 

따라서 이들 농식품기업들은 장단기 사업계획에 따라 필요한 원부자재 농산물을 세계 곡물 시장을 통한 선물거래나 세계 곳곳의 채소/과일/육류 메이저 등을 통해 안정적으로 조달하기 위해 품목별로 전문화된 해외 바이어들이 주요 농축산물 및 가공식품 산지를 찾아 세계 곳곳을 누비고 있다. 

 다만 해외수입 곡물 사료에 의존하는 국내축산업의 경우 국제적인 곡물 가격 급등과 절대적인 공급물량 부족에 대응하기 위한 대책으로 국내 사료곡물 및 조사료 자급 목표 상향조정 등을 주장하지만 이제는 국내 자급보다는 오히려 ‘국제곡물수급안정을 위한 조기경보시스템’의 구축 운영과 사료 기업과 농축협, 그리고 식품가공 및 외식산업체의 원료 농산물의 안정적 구매를 위한 선물구매 및 저장, 가공, 물류 등 글로벌 시장 유통 전문가 양성이 오히려 더 시급한 상황이다. 

정부도 ‘국제곡물수급 대책위원회’를 구성하는 등 세계 곡물 위기에 신속하게 대응하는 체계를 가동 국제 곡물 동향을 모니터하고 관계업계와 소통 협력을 강화하고 있으나 아직도 크게 부족한 상태이다.  더욱이 전통적으로 곡물/채소/과일/육류 등 품목별로 전문화된 국제 메이저 농식품기업들이 세계의 주요산지를 장악하고 있는 현실에서 우리는 아직도 비싼 수업료를 내고 세계농산물 공급시스템을 배우는 중이다. 

  이제는 우리 농정당국의 시각과 비전을 세계화하고 더욱 체계적으로 세계시장을 누비는 전문기업 육성을 위해 지원을 강화하고 전문가 양성을 위한 인력 개발과 신속한 글로벌 농식품 정보 확보를 위해 제도혁신이 시급한 때이다.

 글로벌 개방시대의 식량주권 확보를 위해서는 국내자급률 향상보다는 식량 수급 및 가격안정을 위한 신속하고 효율적인 해외 조달 시스템의 구축과 세계 농산물 시장 정보와 거래에 능통한 시장을 전문가 양성에 있다. 

 갑자기 17년 전인 2005년의 기억이 새롭게 떠오른다. 당시 주 아르헨티나 대사로 근무하면서 우크라이나, 미국과 함께 세계 3대 곡창의 하나인 아르헨티나의 풍부한 곡물의 안정적 확보와 도입의 가능성을 검토하기 위해 농축협이 운영하는 농협사료 관계자의 아르헨티나 방문을 적극적으로 추진했다. 

농협 관계자들과 같이 곡물 수출항구에서부터 산지 곡물 엘리베이터에 이르기까지 사료곡물의 안정적 확보와 도입 가능성을 살펴보았으나 구체적인 사업추진에까지는 이르지 못했던 기억이 아쉬움으로 남아 있다. 그러나 그 가능성은 아직도 여전히 남아 있다. 

 특히 북반구에서 지금과 같은 전쟁 등 국제적 갈등이 발생할 경우에 안전장치로 남반구에서 대체 공급선을 확보하는 것은 식량 수급 안정화를 위한 장기전략으로 매우 바람직하기 때문이다. 국내 식량이나 곡물을 포함한 농식품 수급과 물가 안정을 위해서는 신속하고, 효율적이고, 안정된 해외 조달 시스템 구축이 더 중요한 시대가 되었다.  

 이제는 1993년 UR협상 타결과 1995년 WTO 체제 확립으로 인한 ‘세계화와 개방화 시대’에 대응하기 위해9) 지난 30여 년간 운영되어온 김영삼 문민정부(1993.3-1998.2)의 ‘신농정 체계’를 우-러 전쟁을 비롯한 코로나 19, 그리고 기후변화와 4차 혁명으로 인한 디지털화 등 ‘뉴 노멀 (New Normal) 시대’로의 대전환에 부응하는 농업과 농정운영시스템으로 일대 구조 전환을 모색하고 도모할 때다. 

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1) 유엔세계식량계획은 심각한 식량부족을 겪는 나라들을 지원하기 위해 1961년 유엔 총회 결의로 1963년에 설립된 유엔기구다. 우리나라는 1966년 WFP 회원국으로 가입하였으나 그에 앞서 식량부족으로 어려움을 겪었던 1964년부터 1984년까지 20여 년간 1억 4백만 불가량의 식량 지원을 받기도 했다. 2020년 WFP는 그동안 지구촌의 기아 문제 등을 위한 인도주의적 공적을 인정받아 노벨평화상을 수상하기도 했다.

2) WFP, FAO, Hunger Hotspots, WEP-FAO Early Warnings on Acute Food Insecurity, June to September 2022 Outlook, 2022. 이 보고서는 는 글로벌 네트워크 (Global Network Against Food Crisis, GNAFC)’가 지난 5월 4일 발표한 ‘2022년도 글로벌 식량 위기 보고서(2022 Global Report on Food Crisis, GRFC)’와 함께 세계적 식량위기에 관한 가장 최신의 정보를 제공하는 국제적인 권위를 가진 보고서라고 평가할 수 있다.  

3)  (*...) 내의 글은 필자 추가 

4) 이춘재, “밀·옥수수 사재기·수출통제…우크라 발 ‘식량 전쟁’ 이제 시작일 뿐,” 한겨레, 2022.5.9.

5) 이 통합지표는 식량부족의 심각성 정도에 따라 IPC Phase 1에서 5까지 5등급으로 나눈다. 1등급(None/Minimal)은 필수 식량의 안정적 조달이 이루어지고 있어 식량부족이 없는 단계, 2등급(Stressed)은 충분한 식량 조달이 이루어지지 않아 식량 조달 스트레스를 겪고 있는 단계, 3등급(Crisis)은 식량부족으로 영양결핍 등 어려움을 겪는 ‘위험’단계, 4등급(Emergency)은 심각한 식량부족으로 영양실조를 겪는 ‘심각’단계로 시급한 지원조치가 필요한 단계이며, 마지막 5등급(Catastrophe/Famine)은 굶주림과 영양실조, 기근 심지어 아사 등 재난 상태의 ‘매우 심각’단계로 당장의 긴급지원조치 등이 필요한 단계를 말한다. 

6) 김종진 외, 우크라이나 사태의 국제곡물시장영향 분석, KREI 농정포커스, 제205호, 한국농촌경제연구원, 2021.3.31. 

7) 일시적인 국가적 식량자급운동은 이 부분으로의 예상하지 못한 추가적이고 갑작스러운 (windfall) 예산투입증가를 가져오는 효과 때문에 정치인과 농민들은 이를 선호하는 경향이 있으나 결국은 예산 낭비지출로 귀결되는 경우가 많다.

8) 2016.1월 관세화로 완전 개방 쌀 수입 자유화

9) 국내적으로는 민주화(5년 단위의 여야 간 정권/정부교체 등)와 지방화(지방자치제의 완전한 실천) 같은 우리 정치 및 행정운용시스템의 변화에 부응