금융 제재 제도와 소비자 피해구제 > News Insight

<요 약>

금융이 그 기능을 원활히 수행하고 국민경제 발전에 이바지하기 위해서는 금융시장의 안정, 건전한 신용질서 및 공정한 금융거래, 금융소비자보호, 금융산업의 성장 동력 확보 등이 무엇보다 중요하다. 이는 우리나라 법에서 명시하고 있는, 금융 규제 · 감독기관의 설치 목적이요 이들 기관의 책무이기도 하다.1) 이를 구현하기 위해 금융관련 법들에서 진입과 퇴출 요건, 영업상 금지행위 및 피해구제 등을 규정하고 있고, 금융회사와 그 임직원이 이를 위반할 경우 상응한 처벌을 명시하고 있다. 처벌의 형태는 신체자유의 구속이나 벌금에 처하는 형벌, 규제감독 당국의 행정질서벌, 민사소송을 통한 손해 배상 등 다양하다. 

이 중 금융 규제감독 당국의 행정질서벌인 제재 제도는 그간 사회 환경이나 인식의 변화에 따라 제재 처분의 법적 근거, 제재 처분 의사결정기구, 제재 절차, 제재 요건, 불이익 조치의 구체적 형태, 권리구제의 방법 등에 대해 다양한 논의와 개선이 있었다. 예컨대 제재 절차의 공정성 강화를 위한 제도 개선, 위반에 상응하는 불이익의 형태를 개인 신분 제재에서 민사금전벌 (civil money penalty)로 대체하거나, 기관 영업 정지 등을 과징금으로 갈음하자는 논의, 위반행위 만을 제재하는 한계에서 벗어나 향후 재발방지를 위한 포괄적인 업무개선 명령 도입 논의, 또 위반자에 대한 당국의 일방적 행정 처분뿐만 아니라 피해자 구제를 위한 피해구제 명령(restitution order)이나 합의에 따른 동의명령(consent order) 형태의 제재가 필요하다는 제안 등이 대표적이다.

본고에서는 위반행위자에 대한 처벌을 통해 규제감독 목적을 달성하려는 현재의 ‘응보적 제재’ 방식에 더하여, 위반행위에 따른 소비자 피해가 있는 경우 피해를 구제하고 위반행위를 유발하는 업무 체계를 포괄적으로 개선하여 재발을 방지하도록 금융회사에 책임을 지우는 ‘회복적’ 제재 방식을 대안적 · 보충적 제재수단으로 활용 가능한지 여부와 그 구체적인 방안을 논의해보고자 한다. 

응보적 정의와 회복적 정의(restitutive justice vs restorative justice) 2)

형사법학(criminal law)에서 응보적 정의(正義)는 이미 일어난 법 위반행위를 두고 누가 어떤 죄를 범했는 지를 확정하고 위반행위에 비례하는 적절하고 공정한 응분의 고통을 받도록 법 위반자를 어떻게 처벌할 것인가에 초점을 맞춘 처벌론이다. 반면 회복적 정의는 위법행위로 인해 누가 어떤 피해를 입었는 지에 관심을 두고, 피해의 구제와 회복, 그리고 재발 방지를 위해 무엇이 필요한지 등의 문제를 당사자들이 합의하여 해결하는 것이 핵심이라는 점에서 응보적 정의와 대비된다.3) ‘눈에는 눈, 이에는 이’처럼 죄와 벌을 같은 무게로 맞추는 응보적 정의는 고대 문명에서도 발견되는 오래된 개념이고, 형의 부과를 통해 규범의 효력을 지속시키고, 규범에 내포된 가치의 안정을 도모한다. 형벌이 충분히 가혹하면 죄를 저질렀을 때의 처벌에 대한 두려움 때문에 사람들이 죄를 짓지 않을 수 있고, 사회구성원 중 이런 사람들이 충분히 많아지면 범죄 활동이 상당히 줄어들 것이라는 생각이 그 바탕을 이루고 있다. 하지만, 이 방식은 정작 그 과정에서 피해자는 절차에서 소외되는 한계가 있다. 

이에 1970년대 캐나다와 미국을 중심으로 화해와 회복이라는 메커니즘을 통해 범 죄에 충분히 대응하고 피해를 배상할 수 있는 회복적 정의가 처벌과 보복으로 대표되는 전통적 정의에 대한 새로운 대안으로 개발되었고, 오늘날 전 세계적으로 특정 유형의 범죄나, 또는 수사단계부터 재판에 이르는 형사 절차의 특정 단계에서 다양한 형태로 도입 운용되고 있다. 

행정 제재와 회복적 정의 

지난해 7월 정부는 민간 경제활동에 영향을 미치는 경제형벌 조항에 대해 “필요 최소한의 형벌을 넘어서는지 여부, 행정제재 등 다른 수단으로 입법 목적 달성이 가능한지 여부 등 다양한 기준에 따라 형벌 조항의 비범죄화, 합리화를 추진 중”이라고 밝혔다.4) 에밀 뒤르켐의 ‘형벌 진화의 두 가지 법칙’5)을 비롯해서 형벌의 진화에 대한 다양한 논의가 있지만, 형벌이나 제재를 통해 달성하고자 하 는 목적이 무엇이고, 그들 중 우선순위를 어디에 둘 것인지, 목적들간 상충은 없는지, 하나의 수단으로 여러 가지 목표를 동시에 달성할 수 있는지, 같은 목적도 보다 효율적으로 이뤄낼 수 있는 대체수단은 없는지에 대한 답은 종교, 정치제도, 국민의 법 감정, 경제 사회 환경 변화 등에 따라 그때 마다 바뀌는 듯하다. 

입법 목적을 달성할 수 있는 대체 수단이 있으면 이를 우선 부과하고 이를 불이행할 경우 형벌을 부과하는 보충성의 원칙 뿐만 아니라, 위반자 처벌 중심에서 피해를 구제하고 치유를 촉진하는 회복적 정의로의 패러다임 전환도 형사사법 제도를 넘어 다양한 유형의 규범에도 원용될 수 있다. 민사 및 행정규제 관련법 위반에 회복적 정의를 원용하여 당사자들이 서로 소통하고 서로의 관점을 이해하고 합의하여 자발적으로 해당 위법 행위를 중지하고, 함께 피해를 복구하고, 향후 재발방지에 필요한 적극적 행위의 약속과 이행 등 상호 유익한 해결책을 찾는 대안적 접근 방식이 인기를 얻고 있는 것도 사실이다. 

예컨대 2004년 이후 세계적으로 활발히 도입되고 있는 동의명령 제도의 취지도 회복적 정의가 지향하는 바와 다르지 않다. 위반행위의 시정, 재발방지와 피해 구제 방안을 사업자가 자율적으로 마련하여 시행하기 때문에 적시에 신속하고 효율적으로 직접적인 피해구제가 가능한 제도라는 장점을 기반으로 우리나라에서도 2011년 공정거래법에 도입된 이후 공정위원회가 집행하는 소비자 관련 법률들에 동 제도 도입이 빠르게 확산되고 있다. 2006년 9월 당시 재정경제부에서 발표한 ‘기업환경개선 종합대책’ 중 기업 관련 법률제도 선진화의 일환으로 ‘위법행위를 효과적으로 시정할 수 있는 탄력적인 시정 방안’의 하나로 제안되었던 점을 상기하면, 이번에 ‘기업의 경영활동 을 위축시키고 투자 유치에도 악영향을 주는’ 불합리한 경제형벌을 ‘민간 중심 역동경제 실현’을 위해 합리화하려는 정책 목적과도 유사하다. 

금융의 미래와 응보적 정의의 한계 

금융 부문에서도 소비자 피해구제를 감안한 제재제도의 도입 필요성은 지속적으로 제기되어 왔지만6) 아직 법률 개정에까지는 이르지 못하고 있다. 현재는 위반행위에 따른 소비자 피해를 위반행위자가 자발적으로 구제한 경우 금융기관 검사제재에 관한 규정상의 감면 규정을 활용하여 제재 양 형 단계에서 금전적 · 비금전적 제재 수준을 감면해주는 정도에 머물고 있다.7) 디지털 금융의 발달에 따라 새로운 규제 대상이 생겨나고, 융합된 새로운 영업모델과 혁신적인 기 술로 기존 금융상품 유형8)으로 분류하기 곤란한 상품과 서비스가 출현하고, 디지털 자동화 거래가 확산되면서 대면거래를 상정하여 마련된 행정상 규범은 그대로 적용하기 어려워져 가고 있다. 

새로운 금융 규범을 만들어내는 입법 속도가 금융환경의 변화 속도를 따라가지 못하면 구체적 사안에 있어서 이를 다룰 적용 법규가 없어 위법행위 여부의 판단 뿐만 아니라 제재를 통한 시정이 불가능하고, 기존 법규를 새로이 해석하여 제재하는 방식은 당사자의 불복으로 적시에 효과를 거두기 어려울 수 있다. 위반자 처벌이 가능하더라도 해당 위반행위 만을 제재할 수 있을 뿐, 위반행위를 초래한 근본적인 원인까지 치유하기 위한 적극적인 시스템 구축 · 보강 · 재정비 실행이나 업무개선 등 근원적이고 포괄적 시정조치를 요구하기는 어렵다. 또한 위법 행위를 처벌하더라도 소비자가 입은 피해의 실질적 구제는 이루어지지 않아 피해자가 소외되는 문제가 있다. 소비자는 분쟁조정을 신청하거나 민사소송을 제기하여 자기 스스로 피해구제를 할 수 있지만, 조정 결정의 구속력이 없는 현행 분쟁조정제도의 한계나 일반 소비자들 특히 소액 다수 피해자들의 경우 비용 대비 수익 면에서 소송 유인이 부족해 신속하고 충분한 적극적인 피해구제 활동이 쉽지 않다. 

위반행위의 재발은 처벌만으로 해결되기 어렵다. 제재를 통한 예방과 재발 방지(deterrence)가 어려운 이유이다. 예컨대 금융감독원의 제재 관련 공시에서 2022년도 제재 내용을 보면 업권별로 유사한 위반행위가 반복되고 있음을 확인할 수 있다.9) 허구적인 소설이긴 하지만, 레 미제라블(Les Miserables)에서 장발장(Jean Valjean)의 행태 변화에는 자베르 경감(Inspector Javert)보다 미리엘 주교(Bishop Myriel)의 역할이 더 컸다. 

규제감독 당국의 책무와 우선 순위 

특정 규범을 위반한 행위에 대해 제재를 법이 정하고 있는 경우, 별도의 강력한 공공이익을 저해하지 않는 한, 그러한 제재가 제대로 부과되도록 하는 것이 규제감독자의 의무이다.10) 일단 발생한 위반행위에 대한 규제 성격인 징계는 징계일 뿐이고, 소비자 피해배상에 영향을 받지 않아야 한다는 주장도 타당한 측면이 있다. 행위규범으로서의 법률이 그 시대 국민의식을 반영한 것이라고 보면, 제재 목적을 위반행위자의 처벌에 둘 것인가 아니면 피해자의 신속하고 충분한 구제로 할 것인가는 우선순위에 대한 국민의 선택 문제이다. 

금​융소비자 입장에서는 위법행위를 한 해당 금융회사나 임직원의 징계보다도 우선적으로 자신이 입은 피해를 신속하고 충분하게 배상받고 싶어하는 쪽이 다수이겠지만11) 어떤 소비자는 손해를 보더라도 위반자의 처벌을 선호할 수도 있다. 위법 여부에 대한 판단 없이 행정청의 재량적인 결정으로 당사자 등과 합의하여 사건을 종결하는 동의명령제가 다른 제재수단에 비해 우월하지만, 공정거래법에 도입되기까지 오랜 기간 논의를 거치는 과정에서 기업에 대한 면죄부 부여, 봐주기 · 솜방망이 처벌 수단 등으로 남용되거나 행정청의 재량적 권한이 지나치게 작용할 수 있고, 기존 법체계의 근간을 흔들 수 있다는 우려 때문에 도입을 반대하는 의견도 있었다. 

입법 과정에서 동 제도의 활용 유인을 떨어뜨리는 ‘회초리 조항’들이 포함된 것도 그 때문이다. 다른 나라의 사례를 보면 의무위반에 대한 비금전적 제재와 피해보상을 포함한 민사금전벌 형태의 금전 제재를 결합하여 제재 효과 약화 우려를 해소하거나, 필요한 경우 사후적으로 사법적 검토 (legal review) 여지를 남겨 두어 재량의 남용을 억지하기도 한다. 정부 성향에 따라 처벌 위주행정(‘why not litigate’ mantra)과 동의명령 위주 행정(‘why litigate’ mantra) 사이를 오가는 경우 도 있다.12) 

금융산업에서 소비자 피해는 그 형태가 다양하고, 소액 다수 피해로 사회적 파장이 큰 반면, 시간과 비용 측면에서 개개인의 소비자가 분쟁조정제도나 민사소송을 통해 피해를 구제하기가 쉽지 않은 특성이 있다. 무력한 소비자 개개인을 대신하여 규제감독 당국이 개입하는 근거이다. 물론 금융법 위반행위 중에는 예컨대 내부자 거래처럼 소비자 피해를 특정하기 어려운 경우도 많다. 제재의 부당성이나 손해배상을 다투는 데 들어가는 시간과 비용이 증가하는 시대에, 금융소비자보호법 규정 위반을 중심으로 소비자 피해구제가 사회적으로 중요한 사건에 한정해서라도 회복적 정의에 입각하여 피해구제와 결합된 ‘배상적 제재제도’의 도입이 절실하게 필요한 시점이 아닌가 생각된다.< KIF >  

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1) 제1조(목적) 이 법은 금융위원회와 금융감독원을 설치하여 금융산업의 선진화와 금융시장의 안정을 도모하고 건전한 신용 질서와 공정한 금융거래 관행(慣行)을 확립하며 예금자 및 투자자 등 금융 수요자를 보호함으로써 국민경제의 발전에 이 바지함을 목적으로 한다.[전문개정 2012. 3. 21.] (https://www.law.go.kr/법령/금융위원회의설치등에관한법률/(20210420, 18113,20210420)/제1조 

2) 형사법학에서 ‘restorative justice’를 이념적인 의미로 사용할 때는 ‘회복적 정의’, 절차적인 의미를 강조할 경우에는 ‘회복 적 사법’이라고 표현(이용식(2012), “회복적 정의와 형사사법 정의-두 정의의 절충은 가능한 것인가?”, 東亞法學, pp.417-448 참조).

3) 법원행정처(2013), 외국사법제도연구(13)-각국의 회복적 사법제도, p.7 참조 (https://jpri.scourt.go.kr/post/postView.do?lang= ko&menuSeq=13&boardSeq=9&search=&searchName=&researchYears=&curPage=10&pageNum=2&seq=1138). 

4) 기획재정부(2022), ‘민간 중심 역동 경제 실현을 위한 경제형벌 합리화’, 보도자료, 2022.8.26.(https://www.moef.go.kr/ com/cmm/fms/FileDown.do?atchFileId=ATCH_000000000021080&fileSn=1) 

5) Émile Durkheim(1900), ‘Deux lois de l'évolution pénale,‘ L’Année sciologique, 4, pp.65-95 (http://classiques.uqac.ca/ classiques/Durkheim_emile/annee_sociologique/an_socio_3/evolution_penale.pdf) 및 김도현(2020), 형벌 진화의 두 법칙, 법과사회 64호, pp.179-208 참조 

6) 예컨대 김용재 · 강영기(2019), “금융감독 상 대체적 조치수단의 도입 필요성에 대한 비교법적 검토, 경영법률 제30집 제1 호, p.213; 이효근(2019)”, 금융법 상 규제 및 제재의 개선에 관한 연구-실효적 제재수단의 모색을 중심으로”, 아주대학교, pp.296-298; 이혜진(2015), “금융위원회의 제재 절차에 관한 연구”, 서울대학교, p.103 등 참조 

7) 과징금 제재 경우 위반행위로 인한 금융거래자 등의 피해를 배상한 경우 그 배상액 범위 내에서 감액, 금융회사 및 임직 원에 대한 비금전적 신분 제재의 경우 위법부당행위의 정도, 고의중과실 여부, 사후 수습노력, 자진신고, 그밖의 정상을 참작하여 제재를 감면(https://www.law.go.kr/행정규칙/금융기관검사및제재에관한규정/(2022-8,20220303)/제23조) 

8) 예금성, 대출성, 투자성, 보장성 상품 등 

9) https://www.fss.or.kr/fss/job/openInfo/list.do?menuNo=200476&pageIndex=1&sdate=2022-01-01&edate=2022-12-31&searchCnd=4&searchWrd= 

10) 예컨대 Peake(2020), “Testing the regulator’spriorities: to sanction wrongdoers or compensate victims?”, The University of Queensland Law Journal, Vol. 39 No. 2, p.285. 참조 

11) 이효근(2019), 주 6)의 논문, p.297. 

12) https://www.afr.com/politics/federal/asic-dumps-why-not-litigate-as-frydenberg-resets-path-20210825-p58lyx ​ 

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