청년배당 갈등, 성남시는 위법인가? > News Insight

 최근에 청년배당, 무상 공공산후조리원, 무상 교복 등이 성남시와 보건복지부간의 심각한 갈등을 자아내고 있다. 갈등의 요점은 성남시측에서는 각 지방자치단체가 독자적으로 시행하는 복지정책의 집행에 주무부처인 보건복지부가 개입하여 지방자치단체의 자치권을 훼손하고 있다는 것이고 보건복지부는 관련법규에서 요구하고 있는 적법 절차를 이행하지 않아 지방교부세를 삭감하겠다고 나선 것이다. 

 이러한 상황을 보고 있는 일반국민들은 상당히 혼란 스러울 수 있다. 왜냐하면 알뜰히 예산을 아껴서 그 부분을 구성원들의 복지에 사용하겠다는 성남시의 주장과 적법한 절차를 이행하지 않았고, 지출할 재원이 충분하지 않은 지방자치단체의 선심성 복지지출이 재정지출의 우선순위에 적합하지 않으며, 지방자치단체 재정의 일부분을 담당하고 있는 중앙정부가 지방자치단체의 복지지출에 “협의”라고 하는 절차를 두는 것이 당연하다는 보건복지부의 주장의 가운데서 대체 어느 측의 주장이 합당한지에 대하여 판단하는 문제가 그리 쉽지  않기 때문이다.

 복지의 문제는 그 복지의 수혜자 입장에서는 대부분 반길 일이지만, 조금만 이성적으로 생각해보면 지속가능한 복지, 복지정책의 우선순위, 우리나라의 지방자치단체가 중앙정부에 대하여 완전한 경제적 독립을 이루지 못하는 현실을 고려하면 본인에게 혜택이 오는 복지에 대하여 무조건적으로 환영할 만한 사안은 아니라고 생각한다.

그러므로 필자는 이 문제에 대하여 세 가지 관점에서 분석해보려고 한다.

첫째, 지방자치단체가 집행하는 복지지출의 절차적 타당성을 현행법 하에서 검토해 본다. 왜냐하면 악법도 법이라 현행법이 위헌의 요소가 있다면 이에 대한 개정을 추진해야 하지만 개정하기 전까지는 지켜야하기 때문이다. 절차적 타당성과 관련한 법규로는 사회보장기본법 제26조 제2항을 살펴볼 필요가 있다. 사회보장기본법 제26조 제2항은 “중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다.”라고 규정하고 있어 지방자치단체가 청년배당 등 사회보장제도를 신설하는 경우에는 보건복지부장관과 협의하여야 한다. 성남시의 경우 보건복지부장관과의 협의사항을 협의하지 않은 것이 문제가 되었다. 

이러한 상황에 대하여 지방자치법 제172조 제1항과 제7항은 “지방의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 판단되면 시ㆍ도에 대하여는 주무부장관이, 시ㆍ군 및 자치구에 대하여는 시ㆍ도지사가 재의를 요구하게 할 수 있고 지방의회의 의결이 법령에 위반된다고 판단되어 주무부장관이나 시ㆍ도지사로부터 재의 요구지시를 받은 지방자치단체의 장이 재의를 요구하지 아니하는 경우(법령에 위반되는 지방의회의 의결사항이 조례안인 경우로서 재의요구지시를 받기 전에 그 조례안을 공포한 경우를 포함한다)에는 주무부장관이나 시ㆍ도지사는 대법원에 직접 제소 및 집행정지결정을 신청할 수 있다”라고 규정하고 있다. 이 규정에 의하여 경기도지사가 성남시장에게 재의를 요구하였으나 불응하자 직접 대법원에 예산안의 위법성을 묻는 소송을 제기하게 된 것이다. 여기까지의 상황을 정리하면 성남시는 사회보장기본법 제26조 제2항을 위배했고 이에 대하여 지방자치법 제172조 제1항과 제7항에 의하여 경기도지사가 대법원에 제소한 것이 사건의 전말이다.

둘째, 첫째의 문제에서 살펴본 것처럼 현행법 하에서의 본 사안은 명백하게 성남시가 사회보장기본법 제26조 제2항을 위배한 것이다. 그러나 만약 현행법상 규정하고 있는 내용이 지방자치단체의 지방자치권을 침해하는 요소가 있는지 살펴보기로 한다. 지방자치단체는 사회보장기본법 제26조 제2항에서 규정하는 협의를 거치지 않은 경우, 협의·조정을 거치지 아니하거나 협의·조정 결과를 따르지 아니하고 지출한 금액 이내에서 교부세를 반환 또는 감액하는 지방교부세법 시행령 제12조 제9호와 관련하여 권한쟁의심판을 청구하였다.

 헌법재판소의 판단은 추후 이루어지겠지만, 지방교부세법 시행령 제12조 제9호는 사회보장기본법 제26조 제2항의 실효성을 담보하기 위한 규정이라 사회보장기본법 제26조 제2항의 입법취지와 그 필요성을 검토해 보는 것이 우선이다. 지방자치단체는 본 조항이 지방자치단체의 자치권을 훼손하는 독소조항으로 보고 있고 중앙정부는 본 규정에서 나타내고 있듯이 “신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안”을 검토할 권한이 있어야 한다고 주장하고 있다. 우리나라의 경우 2014년 기준 지방자치단체의 재정자립도는 50.3%(성남시의 경우 54.16%)로서 지방자치단체 재정의 50% 정도를 중앙정부의 지원으로 꾸려나가고 있다. 그렇다면 지방자치단체의 재정지출 중 절반 정도를 중앙정부의 지원으로 충당하는 상황에서, 지방자치단체의 복지지출에 대하여 중앙정부와 “협의”라는 절차를 통하여 지방자치권을 일부 제한하고 있는 것은 당연한 일이다. 지방자치단체가 완전한 경제적 독립을 유지하더라도 지방자치단체 간 균형적 발전을 위하여 중앙정부가 개입하여 조정하는 것은 필요하다고 생각한다. 하물며 재정지원을 하고 있는 중앙정부 입장에서 재정지출을 수반하는 지방자치단체의 복지지출에 대하여 그 대상제도가 정책의 우선순위에 적합한지, 기존제도와 중복되지는 않는지, 타 지방자치단체에 미치는 파급성 등에 대하여 협의하는 것은 지극히 필요한 과정이다. 우리나라의 경우 현실적으로 지방자치단체가 재무적 곤경에 처하게 되면 중앙정부의 입장에서 방치하기는 힘들다. 만약 이러한 최소한의 통제절차 조차도 중앙정부가 가지지 못한다면 지방자치단체는 생색만 내고 그 이후의 재정의 어려움은 결국 중앙정부가 책임을 지는 도덕적 해이현상이 나타날 수도 있다.

셋째, 선심성 복지지출이 지출의 우선순위를 왜곡시킨다는 점을 문제점으로 꼽을 수 있다. 복지지출의 우선순위도 주장하는 자에 따라 꼭 일치할 수는 없지만 지금 우리가 처한 경제상황에서는 중앙정부나 지방자치단체 공히 성격상 보편적복지가 꼭 필요한 부문이 아니라면 선별적 복지가 합당하다고 생각한다. 이러한 관점에서 볼 때 복지혜택이 꼭 필요한 계층을 구분하지 않는 무차별적인 보편적 복지는 재정건전성을 악화시켜 정작 복지혜택이 필요한 부문의 복지지출을 할 수 없게 만든다.

이처럼 최근 성남시와 보건복지부의 복지지출관련 갈등은 현행법 하에서는 지방자치단체가 사회보장기본법 제26조 제2항을 준수하지 않는데서 촉발되었고 지방교부세법 제12조 제9호에 대하여 성남시가 청구한 권한쟁의심판이 헌법재판소의 판단을 기다라고 있는 상태이다. 성남시에 3년 이상 주민등록을 하고 계속 거주한 만24세 청년에게 취업유무에 관계없이 무차별적으로 지급하는 청년배당 등은 전형적인 복지포퓰리즘의 형태라고 할 수 있다.  지방자치단체의 선심성 복지지출은 포퓰리즘에 기인한 것이며 결국 복지포퓰리즘은 복지지출의 우선순위을 왜곡시키고 재정건전성에 치명적인 악영향을 끼치게 될 것이므로 지양하여야 한다