기후변화와 환경규제 > News Insight

1. 인간의 조건, 환경의 악화

  가. 자연적 조건으로서 온실효과

  46억 년 전에 태양계의 하나인 지구가 생성되고 그 지구상에서 20만 년 전에 현생 인류의 조상(호모 사피엔스)이 탄생했다는 학설을 믿지 않더라도, 적어도 인간이란 종이 발생하고 지금까지 진화해온 것은 오직 지구의 덕이었으며, 또 지구상의 생물은 모두 지구의 대기가 태양의 빛을 받아 그 온도를 적절히 보존하는 이른바 온실효과에 의하여 그 생존의 조건이 확립되었다. 즉 인간의 생존환경이란 지구와 태양이라는 외부 조건의 합작품, 다른 표현으로 온실효과라고 할 것이다. 지각 조사나 화석의 연구를 통해서 보아도 태양은 태어난 이후 변함이 없는데도 지구가 외부 행성과의 충돌, 자체 화산 폭발 기타 각종 변화를 거치면서 대기 기온에 따라 지구상에 수많은 생물들이 명멸해 갔음을 알 수 있다. 온갖 자연조건을 극복하고 생존과 진화를 거듭하고 있는 현생 인류 역시 이러한 온실효과로 인하여 출현, 생존, 발전해 왔던 것처럼 만약 온실효과가 사라진다면 인류가 한순간에 지구상에서 완전히 사라질 가능성 역시 배제할 수 없다.

  나. 문명적 조건

  인류의 역사는 자연 극복의 역사라고 하지만 진정한 문명적 발전은 18세기 영국에서 비롯하여 20세기까지 전 세계로 확산된 산업혁명을 계기로 폭발되었다. 산업혁명을 계기로 한 문명적 발전은 에너지 혁명에 의한 것이다. 석탄과 석유, 가스라는 화석연료의 개발과 이를 이용한 증기기관, 내연기관, 전기생산기관에 의하여 생산된 엄청나게 강력하고 많은 에너지는 인간과 가축의 힘에만 의존하던 농경 생산방식으로부터 강력하고 지칠 줄 모르는 기계에 의한 생산방식으로 대전환시켰고 이러한 기계생산은 선진국의 폭발적 경제발전을 유발하여 인류 생활영역에서 안락함, 편리함, 쾌적함을 느낄 수 있는 번영상태를 누리게 되었다.

  다. 문득 깨닫게 된 “기후변화” 그리고 “쓰레기과학” 논쟁

  인류는 경제발전을 위해 화석연료 에너지를 더욱 많이 더욱 다양하게 사용하여 왔고 그 결과 화석연료 사용으로 인하여 필연적으로 발생하는 이산화탄소를 비롯한 온실가스를 너무 많이 배출하게 되었다. 그동안 지구 대기는 태양 빛을 적당히 가두고 적당히 내보내어 인류가 생존하기 적정한 대기 온도를 유지하는 이른바 온실효과를 잘 지속하고 있었으나, 온실가스가 지구 대기의 수용범위를 넘어서 배출되자 지구 대기는 태양빛을 더 많이 가두고 덜 내보냄으로써 지구 대기  기온이 상승하는 현상이 나타나기 시작했다. 지구 대기 온도 상승은 다양한 자연재해의 형태로 나타나고 있는바, 가장 대표적인 것이 극지방의 빙하가 녹고 있다는 것이다.  

  이상을 요약하자면, 지구 대기 온도 상승현상을 우리는 기후변화라 부르며 과학자들은 18세기 산업혁명 이후 지구 대기온도가 0.85도씨 상승했다고 밝혀냈고, 그 상승 원인은 에너지로 화석연료를 사용하면서 그 연소 때 이산화탄소가 배출되고 바로 그 이산화탄소는 대기의 온도를 상승시키는 역할을 하는데(온실효과) 시간이 지날수록 지구 대기 중의 이산화탄소 농도가 상승하면서 온실효과를 증대시키기 때문이라는 것을 밝혀냈으며 1997년 세계 대부분의 나라 정부도 이 사실을 인정했다.(도쿄의정서) 

  만약 인류가 계속해서 이산화탄소를 배출함으로써 대기 중의 이산화탄소 농도를 증가시키면 어떻게 될 것인가? 학자들은 2030년 경 이산화탄소농도가 (산업화 이전보다) 4도씨 상승할 것이며 그렇게 되면 해수면의 상승으로 대부분의 섬이나 바닷가 도시들이 바닷물에 잠기고 삼림면적 파괴와 사막면적 증가로 인하여 인류 생존공간이 축소될뿐더러 식량생산이 대량 감소하고 식수부족과 빈발하는 태풍과 한재 등으로 인하여 전 세계 선진국, 후진국 가릴 것 없이 질병과 기아로 인한 인구감소, 자연식물자원의 파괴를 경험하게 되고 결국은 농경사회 혹은 가난한 제3세계 국가 수준으로 동반 하락할 것이라는 것이 학자들의 일치된 견해이다. 전 세계 정부들도 인식을 같이하여 1997년 도쿄의정서에서 2030년까지 대기 온도를 2도씨 이내 증가로 막자고 결의했다가, 2015년 파리 협정에서 2도씨도 위험하니 1.5도씨 이내로 막아야 한다는데 의견 일치를 보게 된 이유도 그만큼 기후변화가 분명하고 명백하기 때문이라 할 것이다.

  한편 아직도 기후변화를 근거 없는 과장된 이론, 좌파학자들의 불확실한 미래에 대한 단순 협박에 불과하다고 주장하면서 기후변화의 위험성을 경고하는 환경학자들을 “쓰레기과학(junk science)"이라고 비난하는 세력들이 존재하는바 그들은 기후변화의 존재나 이에 대한 대처 자체를 거부하고 있다. 그러나 이들 세력들이 말로 기후변화의 주범이며 기후변화를 저지함으로써 경제적 이득을 얻는 사람들이다. 예를 들면 에너지재벌 엑손의 후원을 받는 헤리티지재단, 경쟁기업연구소 등이지만 이들의 주장이야 말로 학자들에 의하여 인정받는 학술지, 세계 각국 정책당국의 의견과 정면으로 배치되는 것이어서 믿을 바 못 된다. 기후변화 부정자들의 의도는 오직 ”과학적 합의에 도전하는 것이야 말로 규제를 피하는 최선의 방법“이라는 생각에 의해 행동하는 악덕 기업을 위해 봉사하는 어용단체일 뿐이다.(조지 몬비오)

2. 헌법 상 환경권과 환경규제법

  가. 환경권 해석론

  “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”는 헌법 제35조 제1항의 규정에 의하여 환경권이란 “건강하고 쾌적한 환경에서 공해 없는 생활을 누릴 수 있는 권리”라고 정의된다.(허영)

  인간이 누려야 할 쾌적한 환경에는 자연환경과 생활환경이 있는데(환경정책기본법 제3조) 산업혁명 이후의 인간의 생활영역의 확대로 인하여 산, 들, 하천, 야생조수 등이 많이 훼손된 것도 사실이고, 또 특히 에너지를 사용한 기계생산활동으로 인하여 대기, 수질, 토양, 해양이 오염된 것도 틀림없는 사실이지만, 결국 그것이 인간의 편리함, 쾌적한 생활을 위한 것이라면 자연환경 훼손과 생활환경 오염을 무조건 비난할 수는 없는 것이다. (인간의 환경에 대한 우위) 

  에너지 사용 생산자는 환경 훼손과 오염을 통해 돈을 벌어 이익이 되지만 다른 사람들은 환경 훼손과 오염을 통해 쾌적한 환경을 누릴 권리를 일정 부분 박탈당하면서 또 한편 생산물로 인한 편익을 누리게 되므로 어느 정도 환경훼손은 참고 받아들여야 할 필요가 있다.(수인<受忍>의 의무, 균형성)

    현 세대의 입장에서는 인간의 우위, 수인의 의무를 적용한 결과 인류 전체가 편익을 얻을 수 있어 환경 침해를 용인가능할지 모른다. 그러나 환경훼손과 오염이 계속하여 진행되어 일정한 임계점을 넘게 되면 지구의  (오염을 받아들일) 능력 즉 환경용량을 초과하게 되므로 결국 지구 환경의 지속가능성이 무너져 후세대의 환경권의 본질적 내용이 침해될 가능성이 농후하다. (예선<豫先> 효과) 특히 선대가 그들의 이익을 위하여 후손이 누려야 할 경제적 환경을 파괴하는 것은 세대 간의 경제관계에서 평등을 파괴하는 측면이 있으므로 경제민주화 이념에도 배치된다.(헌법 제119조 제2항)

  환경권은 위와 같이 인간과 환경의 관계, 오염자와 피해자 혹은 제3자의 관계, 세대 간 이익교량 등 고려해야 할 요소가 많고 이해관계가 복잡하므로(종합적 기본권) 반드시 다기한 이해관계를 절충하고 다양한 의견을 수렴하는 기관인 국회의 입법과정을 거쳐야 한다.(추상적 기본권)

  나. 기후변화 그 자체가 환경권의 본질적 침해

  국회에서 입법되는 환경관련 법률은 결국 인간우위 입장에서 자행되는 자연환경훼손 혹은 생활환경 오염 행위자에 대하여 규제하고 처벌하는 내용이 될 수밖에 없다.(공공복리를 위한 인권 제한) 이러한 규제는 인간의 생존환경 자체를 최소한도로 보장한다는 측면에서 기본권의 전제(조건) 혹은 기본권 그 본질과 직결된다 할 것이므로 규제완화의 대상이 될 수 없다. 

  “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지, 공공복리를 위하여 법률로써 제한할 수 있으며 , 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적 내용을 침해할 수 없다.”(헌법 제37조 제2항). 하지만 환경권 자체가 기본권의 본질적 내용을 이루므로 환경규제입법에 관하여 환경권을 제외한 다른 기본권의 본질적 침해가 있다는 주장은 환경권의 본질적 내용  보호를 위해 양보가 되어야 할 것이다.  특히 기후변화는 인류 특히 다음 세대의 생존 그 자체에 대한 심각한 위협이므로 기후변화에 대처하기 위한 규제입법에 있어서는 환경권의 본질적 가치가 최우선 적용되어야 할 것이다.

3. 무서운 기후변화와 안이한 대처

  가. 파리협정의 온실가스 90% 감축, 무리한 도전인가?

 지금의 기후변화를 방치할 경우 인류를 비롯한 지구상 전체 생물에 있어 대재앙이 올 것이라는 것은 분명하고, 세계 각국은 2015년 파리협정에서 2020년까지 산업화이전 대비 대기 온도 상승목표치를 1.5도 이내로 정하기로 합의하였다. 그러나 세계 각국이 이를 제대로 이행하려면 그동안 배출하던 이산화탄소 등 온실가스 배출량을 90% 이상 감축해야 한다.(조비 몬비오)

  도대체 90%의 에너지를 줄여버린다면 지금 인류의 소비생활 수준에 필요한 생산이 가능할 것인지 의문이며 교통통신수단도 많이 후퇴하게 될 것이고 전반적인 경제상황이 동반 하락하여 결국 지금 문명국가 국민들이 누리는 편리함, 안락함, 쾌적함은 포기해야 하는 것 아닌가 의문이 제기되지 않을 수 없다. 파리협정에서 세계 각국 역시 인류가 지속적 번영을 누리려면 온실가스 감축이 필요하다는 것과  개선을 위한 실천 목표치는 합의했지만 그 구체적 실천 계획과 이행 효과에 대해서는 반신반의하는 것으로 보인다. 왜냐하면 온실가스 배출의 주범인 미국 등 선진국들이 현실적으로 호응할 리가 만무한데 파리협정에 선뜻 동의한 것은 아무래도 미심쩍다. 사정이 이러하다면 인류는 온실가스 감축에 실패하고 다가오는 재앙을 그대로 앉아서 맞이하여 전체적인 멸망 혹은 그와 비슷한 몰락의 길을 걸을 것이 분명해진다. 

  나. 독일의 사례

    독일은 2003년 기준 1인당 온실가스 배출량이 10.2톤(미국의 1/2) 필요감축비율이 88%(미국은 94%)로서 미국보다는 기후변화 상황이 양호한 편이다.(미국 에너지정보관리국) 독일의 신·재생에너지 비중은 2010년 16.4%에서 2014년 27.8.%로 지속적인 성장세를 보이고 있으며, 한국 한화그룹이 2012년 인수한 독일 태양광업체 큐셀(Q-cell)의 성공 사례에서 보듯이 정부가 전력회사들로 하여금 태양광을 설치한 가정과 기업에서 판매가격의 두 배 이상 값을 쳐주고 있다.

  독일은 재생가능에너지 산업을 지나치게 공격적으로 추진하면서 산업의 비용부담을 엄청나게 늘려버렸다(스티븐 라트너)는 국제적 비난을 받으면서도 2008년~2012년 온실가스 배출은 1990년 대비 23.6%나 줄여 교토의정서에 따른 21% 감축 의무를 초과달성했는데 이는 선진국 중 유일한 감축 사례다.

  결국 어느 나라든 국민들이 기후변화를 제대로 인식하고 위기의식에 터 잡아  온실가스 감축을 위한 구체적 계획을 세우고 이를 적극 실천하면 목표치대로의 온실가스 감축은 가능하다는 것이다.

4. “환경을 정책의  최우선으로”   

  가. 위기의식

  생각 속에서만, 혹은 말로써만 환경문제를 거론하는 경우를 제외하면, 기후변화와 관련한  구제적 실천과 실제 결과적 측면에서 본다면 우리나라 국민들은 아직 인간이 초래한 기후변화가 무엇인지에 대한 심각성, 혹은 어떻게 이 문제를 풀어갈 것인지에 대해 전해 모르거나, 이해하지 못하고 있거나, 아니면 기후변화 자체를 믿으려 하지 않는 것 같다.

  그러나, 과학자나 정부 관계자들은 모두 잘 알고 있다. 산업혁명 이후 세계 역사는 인간의 편의를 위하여 환경을 희생시키는 환경파괴의 역사였으며 지금까지 인간이 배출한 온실가스의 양에 더하여, 현재의 온실가스 배출시설을 아무런 조치 없이 계속 가동할 경우 조만간 인류 생존에 큰 위협을 가져올 정도로 환경용량의 마지막 저지선 즉 “임계상태”에 도달해 있다는 사실을 말이다. 정부에서 이를 잘 알고 있음에도 국민들에게 지금부터라도 온실가스 감축을 위한 특단의 적극적 노력을 해야 하고 또 노력한다면 지구 대기 온도 상승을 최대한 저지시켜 후세대에까지도 지속적 인류 번영이 가능할 것이라는 위기의식을 끊임없이 주입하지 않는 것은 이해하기 힘들다. 대통령을 위한 업무보고, 해외 국가 관계자들을 위한 브리핑이 중요한 것이 아니고 입법기관을 설득하여 강력한 규제법을 만들고 국민들을 설득하여 실천에 옮기는 것이 중요한 것이다.

  나. 환경정책기본법 재개정

  환경정책기본법은 1990년8월에 제정되었는데 국가와 지방자치단체는 환경보전계획을 수립하여 시행할 책무를(제4조), 국민은 일상생활의 환경오염과 환경훼손을 줄일 의무를(제6조), 사업자는 사업 활동으로 야기되는 환경오염 및 환경훼손에 대하여 스스로 방지함에 필요한 조치를 하여야 할 책무(제5조)를 진다고 규정한다. 또 정부는 환경과 경제를 통합적으로 평가할 수 있는 방법을 개발하여 각종 정책의 수립 시에 고려해야 하고(제7조의 3) 국가환경종합계획을 수립하며(제12조) 환경기준을 설정하여야 한다.(제10조)

  일단 1990년은 기후변화, 환경재앙 등에 대한 정보나 위기의식이 일천하였고 도쿄의정서(1997년) 발표 이전이다 보니 정부, 지자체, 사업자, 국민의 책무(의무)가 선언적 내용에 그치고 있다.우리는 환경정책기본법에 따라 20년 이상 환경정책이 집행되어 왔지만 온실가스 감축에 있어 유효하고 의미 있는 역할을 수행한 성과가 있었다고 보기는 어렵다. 마땅히 파리협정의  정신과 방향에 따라  그 목표를 초과 집행할 수 있도록 환경정책에 최우선 순위를 부여하는 내용의 법률로 재탄생시켜야 한다고 본다.

  다. 환경정책위원회의 독립

  환경정책기본법 제37조는 환경부 장관 산하에 환경정책위원회를 두고 환경종합계획 수립, 환경기준 설정, 각종 환경 사업의 기본계획의 수립 등을 심의, 자문을 하게하고 있으며 그 인원은 200명 이내로 하고 10개 이내의 분과를 두도록 하고 있다.

  환경 특히 기후변화에 대한 대처의 중요성에 비추어  그 중요성과는 무관하게 반대로 환경부의 정부 조직에서 차지하는 지위의 상대적 열약성에 비추어 환경정책위원회의 역할은 “환경부에 힘을 실어주어 기후변화에 적극 대처할 수 있다”는 점에서 대단히 중요할 수 있다. 이제는 기후문제는 경제보다 우선해야 한다. 도쿄의정서 혹은 파리협정도 역시 국제조약인 인상 국내법과 동등한 효력이 있고 국제관계의 중시를 위하여 국내법에 우선하는 해석이 이루어 져야 할 것이다. 

  기후변화에 적극 대처하고 그 2030년까지 파리협정에서 정한 목표를 달성하려면 마땅히 환경정책위원회는 국민경제자문회의 보다 우위 혹은 적어도 동급으로 격상시켜야 한다. 헌법 제93조는 국민경제자문회의를 둘 수 있게 되어 있는바 헌법 개정이 이루어진다면 반드시 국민경제자문회의와 상위 혹은 동급의 헌법기관으로 환경정책위원회를 설치해야 한다. 헌법 개정 이전이라도 적어도 법률로 국민경제자문회의와 동급의 환경정책위원회를 설치하고 기후변화 문제에 있어 전체 정부조직을 기속할 수 있는 정책 결정을 할 수 있게 하여야 한다고 본다.