고이즈미의 한국 잠룡 전 상서(前 上書)<9.下>주어진 권력은 과감히 한껏 행사하라, 오직 개혁만을 위해…정치 개혁과 자민당 총재 권한 집중 > News Insight

<편지 9-上> 주어진 권력은 과감히 한껏 행사하라, 오직 개혁만을 위해…정치 개혁과 자민당 총재 권한 집중

2. 행정 개혁과 총리 권력 강화

나는 90년대 개혁들이 마련해 준 권력을 마음껏 휘둘렀다. 나는, ‘고이즈미 개혁’을 위해, 고이즈미 개혁만을 위해, 자민당 총재와 일본 총리에게 부여한 권한과 권력을 자기 뜻대로 한껏 행사했다. 90년 후반의 하시모토 행정개혁은, 일반부처(의 조직과 기능)를 축소하면서 (총리 직속의) 내각부를 확대 개편하여, 종래의 관료주도 행정체제를 관저주도 행정체제로 바꿔 놓았다. 90년대의 정치개혁과 더불어 이 또한 나의 관저주도 개혁에 혁혁한 공을 세웠다.

<‘55년’ 행정 체제는 총리의 손밖에서 놀고 있었다>

55년 행정체제도, 55년 정치체제와 마찬가지로 분권적 구조를 가지고 있었다. 정책 발안과 수립 그리고 결정과 추진에 관한 권한을, 총리와 각 대신(大臣) 간에 또 대신과 관료 간에 분점(分占)하고 있었다. 

부처의 입장에서 보면, 대신과 관료가 정책과 행정에 관해 자율성을 가지는 것이고, 총리의 입장에서 보면, 대신과 관료 그래서 일반부처가 손 밖에서 노는 것이었다. 또 국민의 입장에서는 행정이 완전히 관료주도 하에 놓여 행정만능주의에 빠져 있거나, 부처별로 칸막이를 해놓고 제각각 따로 놀아 행정의 비효율이 만연하게 되는 것이다. 행정에 관료의 뜻에 반한 어떠한 변화도 있을 수 없는 구조였던 것이다.

55년 행정체제에서는 관료가 주도하는 의사결정이 관행화 되어 있었다. 관료의 입장에서 보면 ‘철새’에 불과한 총리나 대신이 종래의 그런 관행을 깨고 자신들이 주도하는 의사결정 체제를 구축하기에는 너무 많은 비용이 들 뿐 아니라, 대신의 입장에서도 지역구에 대한 정책사업이나 (대신이 족의원으로 있었던 부문의) 숙원사업을 추진하는 데에는 관료들과 뜻을 같이 하는 것이 유리했다. 그리하여 (총리를 제외한) 관료와 대신 또는 족의원 간의 ‘철의 삼각형’ 내지 ‘누이 좋고 매부 좋은’ 관계 속에서는, 부처의 행정과 주요 정부 지원은 관료와 족의원(族議員)에게 포획되어 있었다. 

총리의 인사권도 유명무실했다. 파벌의 의향과 파벌균형 원칙에 따라 내각을 꾸민다는 불문율 때문에, 총리가 됐다고 갑자기 자기의 뜻에 따르는 사람만으로 내각을 꾸밀 수 없었고,  일단 내각이 출범하고 나면 자기 뜻을 따르지 않는다고 해서 파벌이 뒤에서 미는 각료를 함부로 갈아치울 수도 없었다. 

총리가 파벌 눈치 보느라 대신(大臣) 인사도 마음대로 하지 못하는 판에, 대신도 함부로 못하는 부처관료 인사를 총리가 왈가왈부할 수 없는 것은 당연했다. 진급 등을 두고, 관료들은 총리나 대신에 신경 쓰기보다는 부처 관련 족의원(또는, 그들의 지역사업 예산 챙기기)에 더 신경을 쓸 수밖에 없었다.

정책수립과 추진도 관료들에게 기댈 수밖에 없었다. 당시까지만 하더라도 특정 내각의 매니페스토(정권공약) 같은 게 없고 각 부처가 만들어 올리는 정책을 모아 그 내각의 정책으로 삼는 것이 관행이었다. 이래저래, 철새 총리와 그 대신들은 꼭 지켜야겠다는 특정 이념이나 꼭 이루고자 하는 특정 정책을 가지고 있지도 않았다. 총리나 집권 여당의 정책 결의의 강도나 그 수준으로 볼 때, 정책간의 정합성이나 우선순위를 따지는 것은 어불성설이었다. 자연 관료들이 하의상달 식으로 수집해 올리는 정책을 취하는 것이 관행이었고, 따라서 총리나 대신은 정책의 발상에서부터 입안과 수립 그리고 법제화에 이르는 전 과정을 관료들에게 의존할 수밖에 없었다. 

장기집권 하의 ‘55년 행정체제’가 가진 이들 한계를 총리뿐 아니라 부처 대신과 관료도 익히 알고 있는 이상 관료주도의 행정 관행은 계속될 수밖에 없었다. 그런 행정체제 안에서는, 총리가 일본경제와 행정에 대한 중대한 개혁을 추진한다는 것은 비현실적 기대일 수밖에 없었던 것이다.

<행정의 난맥상과 분출하는 개혁 요구>

90년대 초부터 파벌과 관료들이 ‘55년 관료주도 행정체제’에 안주만 할 수 없도록 경제상황이 전개되기 시작했다. 버블 붕괴 후 침체에 빠진 일본경제가 해마다 거듭되는 경기부양책을 비웃기라도 하듯 불황의 늪에서 헤어날 줄 모르고 있었다. 경기부양책은  재정적자와 국가채무만 안겨주고 있었다. 언론은 연일 재정악화를 걱정하는 기사를 써대기 바빴고 논자들은 ‘재정파탄’ ‘일본도산’ 등의 제목을 붙인 책들을 서점에 쏟아 내고 있었다. 1995년 11월에는 대장상이 ‘재정위기선언’을 하는 지경에 이르렀다.

1996년 1월에 새 연립정권의 총리로 취임한 하시모토는 연일 관료가 개입된 사건의 대응에 급급했다. 주택(대출)전문은행 도산, 대장성 부패 사건 등 깨끗하다는 일본 관료 사회의 이미지에 먹칠을 하는 일들이 새로 들어선 정권이 숨 쉴 틈도 없이 벌어지고 있었다. 이런 총체적 혼란과 위기는, 야당으로 내몰렸다가 2년 반 만에 재집권한 자민당 정권에게 ‘개혁을 할 것인가, 다시 정권을 내놓을 것인가’ 간의 선택을 강요하고 있었다. 사회 각 부문에서 ‘이대로는 안 된다’ ‘정부(행정부)부터 바뀌어야 한다’는 요구가 분출되고 있었다. 이때 하시모토가 내놓은 ‘자구책’이 바로 행정개혁이었다.

1996년 10월 총선에 자민당은 중앙부처를 반으로 줄이는 등 과감한 행정개혁을 핵심 세일즈 포인트로 하는 공약을 내놓았다. (여기에는, 제2당 신진당이 행정부처 대폭 감축을 내용으로 하는 개혁안을 두 번이나 국회에 제출한 점도 작용하고 있었다.) 그 총선에서 자민당은 239석을 얻어 28석이 늘어난 것에 비해 신진당은 156석 밖에 얻지 못해 4석이 줄었다.

<그래프 하시모토 6대 개혁>

행정개혁 실현을 공약으로 삼아 총선에서 크게 이겼으니, 행정개혁은 다시 물릴 수 없는 국가과제가 되었다. 당시 자민당 간사장은 “국민은 자민당에게 행정개혁을 실행할 수 있는 힘이 있을까 하는 눈으로 보고 있다. 행정개혁을 하지 않으면 다음 선거에서 자민당은 필히 지고 만다.”는 말로 ‘빼기 힘든 대못’을 박아두었다.

<‘관료주도+정치개입’에서 관저주도로>

여느 나라처럼 일본도 부처 간 ‘칸막이 행정’의 병폐를 안고 있었다. 각 성청(省廳)이 독자적으로 정책을 입안하고 실시하는 경향이 강했다. 이에, 하시모토 행정개혁 ‘총사령부’인 행정개혁회의는, ‘정책기관들이 개별 사업의 이해에 얽매여 경직적이고, 정책 결정과정과 정책평가가 불투명하고 폐쇄적이며, 각 부처들이 업무적으로 서로 ‘전권적이고 영토불가침적’으로 칸막이가 되어 있어, 나라 전체를 염두에 둔 정책조정 기능이 취약하다’고 일본 행정체제의 문제를 지적했다. 

하시모토 행정개혁의 핵심은, 내각 및 (총리) 관저기능을 강화하는 것과 행정부처를 대폭 감축(1부 22성청으로부터 1부 12성청으로, 10년 동안 공무원 5% 감축)하는 것이다. 특히 내각부의 강화 신설 등으로 관저기능을 강화하는 것은, 관저의 통합성과 전략적 역할 그리고 정책 및 행정의 기동성을 담보하기 위해서였다. 이는, 관(료)과 정(치인)간의 밀착 속에 50년 간 유지되었던 관료주도 내지 정치개입으로부터의 탈피를 의미하는 큰 변혁이었다.

하시모토 행정개혁에 따른 새 내각법 4조는 ‘각의는 내각총리대신이 주재한다. 이 경우에 내각총리대신은 내각의 주요정책에 관한 기본적인 방침, 그 외의 안건을 발의할 수 있다’고 명기하고 있다. 이제는 총리 개인이 주요정책과 그 ‘기본방침’을 발의할 수 있게 된 것이다. 서로 간에 칸막이가 처진 성청들이 올리는 정책을 수상이 수동적으로 받아들이는 것이 아니라 주도적으로 정책발의를 하게 된 것이다.

총리의 정책 입안과 종합조정 기능을 강화하는 또 다른 장치가 특명담당대신과 총리직속 회의다. 특명담당대신은, ‘행정 부처가 추진하는 시책의 일관성을 꾀하기 위해, 특별히 필요한 경우에 내각총리대신의 판단에 따라 두는 직책’이다. 즉 특정 정책 사안에 관한 총리의 권한 집행이 특명담당대신을 통해 이뤄진다는 점에서, 사실상 총리의 대리인인 것이다. 

특명대신의 수족으로 내각부에 설치된 것이 4개의 총리직속 자문회의, 즉 경제재정자문회의, 총합과학기술회의, 중앙방재회의, 남녀공동참여회의 등이다. 이들은 ‘내각의 중요시책에 관해서 행정 각부의 시책의 통일을 기하기 위해 필요한 기획입안 및 종합조정을 위해 둔 기관’이다. 행정부처가 내각기능 강화를 달갑지 않게 생각한 것은 당연했다. 그러나 90년대의 장기불황과 끊이지 않는 부패 독직 사건에 발을 담그고 있는 입장에서 그들이 반발의 목소리를 낼 수는 없었다. 언론이 그들 편을 들지 않은 지도 오래되었다. 

하시모토 행정개혁의 총체적 의미는 행정부의 권한을 총리 관저로 집권화하는 데에 있다. 우선, 내각관방의 강화나 내각부의 설치에 따라, 총리를 떠받치는 인적 및 조직적 자원이 강화된 것부터 집권화 효과를 가지게 되었다. 또 내각 관방이나 내각부는 부처 간의 ‘칸막이구조’를 꿰뚫을 수 있는 형태로 기능하고 있다. 구조개혁특구 추진실이나 지역재생 추진실 등 여러 가지 조직이 관방 부장관보 아래에 설치되어, 부처 횡단적인 과제를 내각주도로 추진할 수 있는 제도적 환경이 정비되었다.

하시모토 행정개혁으로 집권화 된 내각부와 그 수장인 총리의 정책의지가, 대신과 부대신 그리고 정무관을 통해 각 성청의 안에까지 미칠 수 있는 틈이 생겼다. 또 행정개혁을 논의하는 과정에서 ‘수상과 내각의 리더십은 강화되어야 한다’는 규범적 의식이 눈에 띄게 높아졌다. 종래는 ‘정치가는 군림 하되 통치하지 않는다’고 표현될 정도로, 총리가 일반 행정이나 관료의 인사에 개입하지 않는 것이 관행이었다. 그러나, 내각의 리더십이 강화되어야 한다는 규범의식이 강해짐에 따라, 행정이나 고급 관료 등 주요 인사에 대한 개입은 비교적 보통 일처럼 받아들여지게 되었다. 그만큼 총리와 대신이 관료를 통제하기가 용이해지고 따라서 관저주도체제가 정착될 수 있는 여지가 커진 것이다.

3. 총리의 권한은 소임을 위해 맡겨진 것이다 

파벌정치에 짓눌린 유명무실의 총리 권한: 90년대의 정치 및 행정개혁은 파벌과 관료를 ‘지는 해’ 또는 ‘을’로 주저앉히고, 총리를 ‘뜨는 해’ 또는 ‘갑’으로 일으켜 세웠다. 그 개혁들의 가장 귀중한 유산은, 자민당과 내각 그리고 여러 부처에 분산되어 있던 권한들을 내각과 총리에게 집중 강화시킨 것이다.

정치개혁으로, 자민당과 내각이 나눠 가졌던 권한이 자민당 총재(= 총리)에게 집중되었다. 총재가 새롭게 갖게 된 자민당 후보 공천권과 정치자금 배분권 그리고 당내 인사권은 파벌체제의 약체화를 동반하였다. 행정개혁으로, 여러 부처에 분산되어 있던 권한이 총리(내각부)에게 모이게 되었다. 그 중 특히 정책입안권과 예산편성권은 ‘철의 삼각형’으로 불리는 파벌과 관료 간의 먹이사슬을 끊어 놓는 결과를 초래하였다.  

여기서 주목해야 할 바는, 90년대의 개혁이 ‘제도적’으로 일본총리에게 그들 권한을 안겨주었다는 사실이다. 말을 바꾸면, 이들 권한이 제도적으로만 부여되었을 뿐, 그 권한들이 제대로 행사되어 관저주도의 정치 및 행정체제가 구축 내지 정착된다는 보장이 없는 것이다. 정치역학이든 총리의 개인적 소양이든 무슨 이유에서든, 그 권한을 행사할 수 없거나 행사하지 않는다면, 정치 및 행정개혁과 그에 따른 권한의 재구성은 아무런 의미를 갖지 못하는 것이다. 

실제로 2001년 내가 집권하기 전까지의 총리들은, 90년대의 정치 및 행정개혁이 그들에게 안겨준  권한들을 행사하지도 않았고 행사 하려고도 하지 않았다. 그 태생적 한계 때문이었다. 내가 집권하기 전 거의 모든 총리, 특히 90년대 장기 불황 가운데 취임한 모든 총리는 ‘파벌 간의 밀실타협’이라는 ‘55년 체제’의 선출과정을 거친 인물들이었다. 그리하여 (하시모토 총리 외에는) 그들은 하나 같이 90년대 정치개혁이 무색할 정도로 파벌주도 정치체제에 묶여 있는 인물들이었다. 그들 중 어느 누구도 일본 총리로서 파벌들 눈치를 보지 않고 당내와 내각 인사권, 공천권, 정치자금 배분권을 행사하려고 하지 않았다. 아니, 그들은 현상 유지에 급급했을 뿐 정치 및 경제적 위기를 타개할 의지도, 정책대안도 없었다. 무위(無爲)에 대한 그들의 변명은 ‘당력 결집 내지 총화’였다. 당내 파벌들을 기분 나쁘게 하지 않는 것이 그들의 총리직 수행이나 정책결정에 가장 핵심적 판단 기준이었다. 파벌주도 정치체제에 묶여있는 그들에게서 자민당 기득세력이나 파벌들의 의견에 반하는 정책이나 개혁 추진을 기대하는 것부터 무리였을지 모른다.

개혁만을 위해 한껏 행사된 무소불위의 총리 권한: 나는 그들과 달랐다. 나는 자민당 안에서 총재로 선출될 때 파벌이나 당내 그 누구에게 신세를 지거나 도움을 받지 않았다. 아니  나의 총재선거 입후보 자체를 파벌이나 자민당 기득세력은 경원시했다. 여타 총리들 같은 ‘태생적 한계’를 가지고 있지 않았으니, 파벌들의 눈치를 보거나 파벌들의 의견을 접수할 실질적, 도덕적 또는 제도적인 아무런 이유가 없었던 것이다. 그것이 총리로서의 내가 나를 선택해 준 당원과 국민들에게 널리 알려온 내 소신이나 개혁 의지대로 총리직에 임할 수 있었던 기반이었다. 

나는 ‘독재’, ‘非민주’, ‘불통’ 등 온갖 비난 속에서도 자민당 총재와 일본 총리에게 부여된 모든 권한을 한껏 행사했다. 특히 파벌 등 자민당 내 권력구조를 개혁 추진에 유리하도록 바꾸려 할 때는 비정하다는 비난을 받을 정도까지 그 권한을 백분 행사했다. 

온갖 비난과 비판 속에서도 내가 흔들림 없이 나의 뜻을 관철하고 또 총리직 수행에 관해 국민 앞에 떳떳할 수 있었던 것은 단 한 가지, 내가 그 권한을 한 번도 개혁 외의 다른 것에 쓰지 않았다는 사실 때문이었다. 나는 내 개인의 치부나 권력, 내 지지세력이나 반대세력에 대한 정치적 이해 등 때문에 권한을 남용한 적은 한 번도 없다. 이 또한 나와 여타 총리가 근본적으로 다른 점 중에 하나라고 자부한다. 많은 총리와 내각이 개혁을 위해 권한을 행사하려고도 하지 않고, 기껏 권한을 행사해 본들 자신이나 자신을 밀어준 파벌들의 이해를 위해 행사한 점이 바로 국민이 그들에 대한 지지를 서둘러 거두어들인 이유였을 것이다.

나는 개혁을 위해 또는 개혁을 위한 정지 작업을 위해서라면 당 총재이자 일본 총리에게 주어진 권한을 행사하는 데에 주저함이 없었다. 개혁만을 위했다는 점이, 내가 스스로에게 부끄러운 점 한 점 없이 권한을 백분 활용 할 수 있었던 도덕적 기반이었고, 바로 그 점이 국민이 오랫동안 ‘기행’에 가까운 나의 ‘개혁 독재’에 전폭적인 지지를 아끼지 않았던 이유였을 것이다. <ifs POST>