문재인 정부 경제정책 1년, 실험만하다 허송세월했다 > News Insight

정치갈등, 적폐청산에 가려  경제는 어디로 가는지 조차 ‘오리무중’

문재인 정부가 들어선지 벌써 1년이 됐다. 늦봄을 시작으로 여름, 가을, 겨울 그리고 다시 봄이 환영처럼 스쳐 지나간다. 그리고 다시 늦봄이다. 자연과 계절 그리고 시간의 흐름으로 표상되는 질서에서 인간의 무기력함을 느낀 1년이었다. 그 사이 무수히 많은 일들이 있었던 것으로 느껴지지만 북한의 핵 놀음 이외에 생각나는 것이 별로 없다. 얼마 전에는 김정은이 무슨 구세주처럼 판문점을 넘어 왔다, 갔다. 

지난 1년 경제는 정치에 가려 어디로 가고 있는지 헤아리기가 어려운 지경이었다. 그럴듯한 경제정책이 있었던 것 같지도 않고, 문재인 정부 1년 경제정책을 한 마디로 요약한다면 허송세월이다. 예를 들어 새 정부가 출범하면서 가장 의욕에 넘쳐 시작한 것이 일자리정책이었다. 이를 위해 대통령 아래에 일자리위원회라는 것을 만들어서 대통령 집무실에 상황판까지 만들어 사안들을 총괄하였다. 그러나 지금까지 일자리가, 그것도 양질의 일자리가 양산되고 있다는 소식은 어디에도 없다. 

이론적으로 말해 경제정책을 세우고 실행하는 데 있어서는 두 가지를 명심해야 한다. 첫째로는 정책에 영향을 받는 경제주체와 집단이 하나가 아니라는 사실이다. 즉 정책으로부터 득을 보는 계층이 있으면 반드시 손해를 보는 집단이 존재한다. 따라서 정책은 적어도 득이 손해를 초과한다는 계산이 설 때 실시하여야 한다. 지금 정부가 하고 있는 것처럼 무슨 실험을 하듯이 불쑥 정책이라는 것을 내놓고는 부작용이 생기면 재정을 들이대는 식의 정책행위는 정책을 가장한 폭력이라고 밖에 달리 예기하기 어렵다.   

둘째로 정책이 변하면 일반 대중의 기대도 변한다는 사실이다. 기대란 미래를 예측하고 바라보는 시각인데 기대가 변하면 경제행위도 변한다. 이와 같은 현상을 경제학에서는 루카스 비평(Lucas critique)이라고 한다. 루카스(Robert E. Lucas, Jr.)는 노벨경제학상을 수상한 시카고대학의 석학으로 그의 비평이 등장한 이후 경제정책은 더욱 신중해지고 정교해졌을 뿐만 아니라 그만큼 어려워지기도 하였다. 일반 대중도 정책당국자 못지않게 경제를 잘 이해하고 있으며 특히 자기들이 종사하고 있는 업에 관하여는 오히려 더 많은 것을 알고 있다는 사실을 간과해서는 안 되는 것이다. 

소득주도성장과 최저임금인상, 비정규직의 정규직화, 노동시간 단축, 법인세 인상 성과는?

시회과학으로서 경제학이 어려운 것은 현실 경제를 대상으로 실험을 할 수 없기 때문이다. 실험이 실패하였을 경우 그 비용은 고스란히 일반대중이 떠안게 된다는 것이 자명한데 실험을 하듯이 정책을 실행할 수는 없는 것이다. 이와 같은 문제는 모든 사회정책이 안고 있는 애로인데 앞에서 언급하였듯이 지금까지 문재인 정부의 경제정책은 다분히 실험적이었다. 그 가운데에는 지난 1년 가장 많이 회자된 것으로 문정부의 정책 핵심인 소득주도성장이 있고, 그를 위해 단행한 최저임금인상, 비정규직의 정규직화, 노동시간 단축, 법인세 인상 등이 있다.

경제성장의 요인은 이론적으로나 실증적으로 너무나 명확하다. 그러나 그 가운데 소득주도성장이라는 것은 없다. 그렇기 때문에 어느 선진국도 소득주도성장을 주창하고 따르는 나라는 없다. 즉 소득주도성장이론의 핵심은 고소득층과 저소득층의 소비성향이 다른 데에 있다. 소득에서 차지하는 소비의 비중이 저소득층에서 높기 때문에 고소득층의 소득을 저소득층에 재분배하면 소비가 증가하고 따라서 소득이 증가하는 성장이 일어난다는 것이다. 이론적으로 이와 같은 시나리오는 일시적으로 가능할 수 있다. 그러나 소득주도성장에서 말하고 있는 소비, 곧 수요의 진작이 장기적인 경제성장을 일으킨다는 것은 이론적으로 불가능할 뿐만 아니라 실증적으로도 그와 같은 증거는 존재하지 않는다. 그렇게 쉽게 성장이 일어난다면 왜 그리 많은 나라가 빈곤에 허덕이고 있겠는가?

나아가 소득주도성장에는 다음과 같은 두 가지의 치명적인 결함이 있다. 첫째, 소득재분배에 따른 소득의 증가가 장기적으로 일어나기 위해서는 그와 같은 재분배가 계속해서 일어나야만 한다, 그러나 소득 재분배는 어느 수준을 넘어가면 비용을 부담하는 계층의 노동과 기술개발에 대한 유인을 말살하기 때문에 오히려 장기적인 경제성장을 저해한다. 둘째, 소득의 재분배가 일시적으로라도 소득증가를 초래하기 위해서는 엄청난 크기여야만 하는데 그와 같은 재분배는 불가능할 뿐만 아니라 감당하기 어려운 부작용을 낳는다.

사정이 이러함에도 불구하고 문재인 정부는 들어서자마자 무슨 점령군이나 되는 것처럼, 소득주도성장이라는 이름 아래 최저임금을 16.4% 인상하였다. 나아가 2020년까지는 1만원까지 인상하겠다는 것이 대통령의 공약이었으니 그렇게 하겠다는 것이다. 그리고는 고용시장이 불안해지니 최저임금 노동자를 다수 고용하는 중소기업의 비용증가를 정부 재정을 풀어 보조하는 정책을 들이 밀었다. 이와 같은 미봉책에도 불구하고 지금 고용시장의 동향이 심상치 않은 것은 최저임금의 지나친 인상과 무관하지 않은 것으로 보인다.  

노동제도 혁신 없이 비정규직의 정규직화 강행하면 고용절벽 만날 뿐

대통령이 공항공사를 찾아 한 말씀 하시니 비정규직의 정규직화도 일사천리로 이루어지는 듯이 보였다. 기실 노동시장의 이중구조는 혁명적인 변화가 필요한 부분이다. 비정규직이 남발되고 있는 현실이 누군들 한심하지 않을 수 있을까? 남성과 여성, 대기업과 중소기업, 노조원과 비노조원 등의 직업안정성과 양극화는 전혀 경제 원리에 맞지 않는 부분이 많다. 그러나 노동제도의 혁신이 없이 지금과 같은 상황에서 비정규직 문제를 풀어갈 수 있을까? 공항공사의 경우와 같이 밀어붙이면 아마도 비정규직을 포함한 일자리의 고용절벽 이외에는 다른 효과가 별로 없을 것으로 본다. 

노동시간 단축도 정부가 나서서 강제적으로 밀어붙일 사항은 아니었다고 본다. 노동(여가)은 인간의 행복을 결정하는 가장 중요한 요인 가운데 하나라는 점을 누군들 모르겠나. 따라서 노동시간이 지나치게 길고 강압적이라고 생각될 때 노동당국이 개입하는 것은 당연하다. 그렇지 않다면 노사가 합의 아래 노동시간을 조정할 수 있도록 하는 것이 보다 타당한 정책이라고 생각된다. 물론 약자인 노동자들이 이의를 제기할 수 있겠느냐는 문제가 존재한다. 그러나 이는 기술적인 문제로 얼마든지 장치를 마련할 수 있다고 본다. 벌써 대체 인력을 구하지 못하거나 비용증가 때문에 신음하는 중소기업의 목소리를 듣지 못하나? 또 재정을 이용해 보조할 건가? 

법인세 인상 효과 …‘대기업의 해외 엑소더스’가 걱정이다

한편, 소득주도성장을 위해서 정부는 법인소득세의 최고세율을 22%에서 25%로 인상하는 법 개정을 하였다. 법인세율은 다른 선진국의 경우에 매우 조심스럽게 다루는 것이 상례이다. 세법 개정 이전까지 우리의 법인세 최고세율은 35개 OECD 회원국 가운데 16위로 중간 정도였다. 2017년 말경까지 최고세율이 미국 35%, 프랑스 33.33%, 이탈리아 24%, 일본 23.4%로 우리보다 높았으나 영국 19%, 캐나다와 독일은 15%로 우리보다 훨씬 낮았다. 무한경쟁의 시대에 기업의 국제경쟁력 제고를 위해 법인세를 오히려 인하하는 것이 하나의 추세이다. 일례로 미국의 트럼프 행정부는 지난 해 12월 20일 법인세 최고세율을 35%에서 21%로 낮추고 8개로 되어 있던 조세구간도 하나로 통일하는 법 개정에 성공함으로써 이제는 우리보다 낮다. 

여기서 주목해야 하는 것은 7~80년대 고도성장을 하던 경제가 지금과 같은 장기 저성장경로로 가라앉기 시작한 것이 1992년경이라는 점이다. 그런데 공교롭게도 1992년은 중국과의 수교가 이루어진 해이다. 제조업의 고용비중이 급격하게 감소하기 시작한 해이기도 하다. 임금상승 때문에 고비용을 견디지 못한 기업들이 중국으로 대거 생산기지를 옮기면서 그와 같은 현상이 일어기 시작한 것이다. 

다행이었던 것은 고효율 기업 대부분은 국내에 남았기 때문에 제조업의 고용비중이 10% 포인트 이상 빠졌음에도 불구하고 생산비중은 크게 하락하지 않았다는 점이다. 우려되는 것은 이제부터 기업의 해외 엑소더스가 일어난다면 고효율, 대기업일 가능성이 높다는 점이다. 그 동안 해외에서 우리 대기업들이 창출한 고용이 이미 30만 명이 넘는다는 통계가 있다. 보호무역 때문에 외국의 관세는 높아만 가는데, 법인세율 높고, 고용 경직적이고, 정부정책 적대적인 환경에서 사투를 벌여야할 이유가 무엇이겠는가? 

지나치게 감정적인 재벌 다루기… 법과 규칙 엄격 적용하되 자유로운 활동은 보장

사정이 이러한데 문정부가 재벌 다루는 방식은 지나치게 감정적이라고 밖에 달리 말하기 어렵다. 주지하다시피 재벌은 우리 경제가 발전하는 과정에서 생겨난 필요악의 측면이 있다. 자본이 절대적으로 부족한 상황에서 자본을 축적하고 노동생산성을 증가시키는데 기업집중이 필요했고 이를 위해 각종 특혜를 주어 키운 것이 재벌이다. 그리고 여러 폐해에도 불구하고 재벌이 우리의 경제발전에 크게 기여한 것을 부인하기도 어렵다. 사정이 이와 같은데 이제 와서 재벌을 막무가내로 해체한들 우리 경제에 무슨 득이 되는지 모르겠다.

재벌의 문제에서 중요한 것은 법과 규칙이라고 본다. 법과 규칙에 어긋나는 것이 있으면 엄격히 다스리되 그렇지 않은 것은 자유로운 활동을 보장하여야만 한다. 그리고 정경유착은 재벌이 필요로 하는 측면이 있으나 권력이 나서서 요구하는 경우가 더 많은 것 아닌가? 최근에 정부부처가 나서서 몇 천 억의 기부를 요구하는 것을 보면 이 정부도 전 정부와 크게 다르지 않다는 것을 알 수 있다. 재벌은 수단이지 목적이 아니다. 그 수단이 잘 작동하지 못하는 데에는 다스리는 정부의 책임도 크다는 것을 자성하여야만 한다. 

“일본 장기불황 원인은 고령화·노동시간의 단축·과다한 공휴일 등 노동공급 감소, 그에 따른 자본생산성의 하락과 투자부족 때문”…교훈으로 삼아할 과제

지금까지 본 바와 같이 문재인 정부의 경제정책 1년은 합격점이라고 말하기 어렵다. 더욱이 염려스러운 것은 앞에서 열거한 여러 정책사례들이 20년 이상의 긴 불황을 겪은 일본에서, 그와 같은 불황이 시작되기 바로 전에 시행된 정책들이라는 점이다. 일본의 저명한 거시경제학자 하야시(Humio Hayashi)와 노벨경제학상을 수상한 석학 프레스캇(Edward C. Prescott)에 따르면 일본의 장기불황은 고령화, 노동시간의 단축, 과다한 공휴일 등 노동공급 감소, 그에 따른 자본생산성의 하락과 투자부족 때문에 일어났다. 문정부의 경제정책 1년을 보면서 일본과 같은 장기불황의 개연성을 부정하기 어렵다는 점을 우려하지 않을 수 없는 이유이다.     

이러한 우려를 반영하여, 지난 해 문재인 정부가 들어설 때 모 월간지에 새 정부에 바라는 내용의 글을 발표한 적이 있다. 그 가운데 어느 것도 지난 1년 이루어진 것이 없다. 심지어 어느 것 하나 시도해보지도 않았다. 따라서 앞으로 1년 문재인 정부의 경제정책 과제로 같은 내용을 되풀이 해 제안하지 않을 수 없다. 물론 특정 칼럼의 내용이 반드시 정책에 반영되어야 할 필요는 없다. 그러나 40년 동안 배우고 연구한 경제학도로서 이 나라가 직면한 다음의 문제는 앞으로 한국경제 100년을 위해 절실히 개혁되어야 할 과제들이라고 생각하기 때문에 다시 한 번 제안하고자 한다.   

경제혁신의 핵심은 규제혁파와 노동, 교육의 개혁,  사회안전망의 확충

지금 우리의 경제 시스템은 고도 성장기에 무분별하게 도입된 비합리적이고 비효율적인 제도들이 마치 혈전처럼 굳어 있으며 선진국형 저성장 경제에는 전혀 맞지 않는 것들로 넘쳐나고 있다. 장기 저성장에 대비하기 위해서는 우리 경제를 혁신하지 않으면 안 된다고 생각한다. 그리고 혁신의 핵심에는 너무나 상식적이게도 규제혁파와 노동, 교육의 개혁, 그리고 사회안전망의 확충이 있다. 

실업보험의 소득대체율 높이고 급여기간을 크게 늘려야

먼저 사회안전망을 확충할 것을 제안한다. 사회안전망을 확충하지 않고 시스템의 개혁을 운위하는 것은 연목구어(緣木求魚)이다. 조선과 해운산업의 구조조정에서 보았던 것처럼 개혁은 필연적으로, 고통과 실업을 수반할 수밖에 없다. 따라서 개혁에서 피해를 보는 시장참여자들이 재기할 수 있는 동안의 안전망이 필요하다. 미봉책으로 손볼 것이 아니라 실업보험의 소득대체율을 높이고 급여기간을 크게 늘려야만 한다. 재교육의 기회도 반드시 확대·제공되어야 한다. 사회안전망의 확충을 위해서 필요하다면 목적을 분명히 한 증세도 고려되어야만 한다고 본다. 

교육부 폐지,대학의 구조조정, 과감한 교육법 개정을 촉구한다. 

다음으로 교육이 개혁되어야만 한다. 우리의 교육은 관치의 전형이다. 유치원부터 대학교육까지 철저하게 정부가 관리하고 창의교육을 내세우면서도 정작 자율이라는 것이 그다지 없다. 교육혁신을 위해 가장 먼저 해야 하는 것은 교육부를 폐지함으로써 교육의 자율성을 담보하는 것이다. 교육부의 기능은 지방정부, 교육청 및 대학교육협의회에 이관하고 교육재정 또한 이 기관들에서 객관적이고도 확고한 원칙을 정해 집행할 수 있도록 해야 한다. 정부가 교육현장의 무얼 안다고 학생선발부터 연구, 교과서와 교육까지 일일이 간섭하나. 

대학의 구조조정 또한 뒤로 미룰 수 없다. 경쟁력이 없는 대학은 과감히 문을 닫거나 다른 특화된 교육기관으로 거듭나도록 해야만 한다. 교육과정의 혁신을 통해 새로 노동시장에 진입하는 인력이 경쟁력을 확보하고, 구조조정으로 인해 새로운 일자리를 찾아야만 하는 노동력이 새로운 기술력을 확보할 수 있는 제도적 바탕이 마련하여야만 한다. 정부는 효율적인 교육제도를 만들고 장기목표를 관리하는 역할에만 집중해야 한다. 그리고 이와 같은 교육개혁이 가능하도록 국회는 빠른 시일 안에 교육법을 과감히 개정할 것을 촉구한다.      

 노동시장의 개혁은 정규직의 과보호부터 완화하고 정규직 전환 정책 추진해야

지금 대한민국의 노동시장은 다른 어떤 시장보다도 경직적이다. 특별히 정규직과 비정규직의 양극화는 점차 심화되고 있다. 그러나 지금 정부가 시도하고 있는 바와 같이 무작정 비정규직을 정규직으로 전환하는 정책을 계속한다면 필패할 수밖에 없다. 노동시장의 개혁은 정규직의 과보호를 완화하는데 있다. 그렇게 함으로써 비정규직의 비율을 획기적으로 낮추는 방향으로 갈 수밖에 없다. 같은 노동을 하는데 임금과 근로조건이 크게 차이가 나는 것은 시장 친화적이지도 않고 사회정의에 부합하지도 않는다. 노동관련 법규를 개정함으로써 노동시장의 이중구조를 해소할 것을 정치권에 호소한다. 노동시장이 유연해진다고 해서 고용의 안전성이 저하되는 것은 아니라는 연구결과가 있음을 상기할 필요가 있다. 

사회안전망의 확충, 교육과 노동시장의 개혁과 함께 불필요한 규제를 시급히 혁파하여야만 한다. 고도성장시대의 유산 가운데 아직도 가장 많이 남아 있는 것이 규제다. 정권이 바뀔 때마다 규제개혁위원회라는 것을 유지하거나 새로 만들었으나 달라지는 것은 별로 없었다. 심지어는 중앙에서 이미 혁파한 규제가 지방에서는 버젓이 남아 있는 경우도 있다. 규제개혁위원회를 대대적으로 개편하여 우선 현장의 목소리를 귀담아 듣고, 중앙과 지방이 긴밀히 협조하여 실질적이고도 철저한 규제개혁이 이루어질 수 있도록 하여야만 한다. 

상부구조 정치가 하부구조 경제를 왜곡하는 현상을 국민들은 언제까지 용납할 것인가?

이 이외에도 재정, 금융, 산업, 기업, 가계 등 여러 분야에서의 개혁과제는 산적해 있다. 그런데 여기서 주의하여야 할 것은 어느 한 부문만을 선별적으로 개혁하는 것은 큰 효과를 갖지 못한다는 점이다. 예를 들어 사회안전망의 확충 없이, 또 교육의 개혁 없이 구조조정을 시도하거나 노동시장을 개혁한다면 그에 따른 고통에 비교하여 큰 효과를 보기 어려울 것이다. 규제혁파 없이 교육의 혁신을 이루기도 어려울 것이다. 따라서 우리 경제의 재도약을 위해서는 개혁과제들이 포괄적으로 동시에 추구되어야만 한다. 

그런데 모든 경제제도의 혁신은 정치를 통해 이루어진다. 그러나 정치는 경제제도를 다루는데 있어 반드시 가장 타당한 선택을 하는 장치가 아님이 분명해 보인다. 지금 대한민국이 안고 있는 경제문제의 상당부분은 오히려 정치가 없었다면 이미 해결되었을 것이다. 상부구조로서의 정치가 하부구조로서의 경제를 왜곡하는 현상을 언제까지 용납해야 하는가는 이 나라 국민이 선택해야만 하는 몫이다. 내년 문재인 정부 출범 2년이 되었을 때에는 무언가 달라져 있기를 바라는 마음 간절하다. <ifs POST>​