고이즈미의 한국 잠룡 전 상서(前 上書) <14.제2부 끝> 제 2부 대권을 잡고 나면 : 돈(예산)을 손에 쥐라 > News Insight

<편지 14> 돈(예산)을 손에 쥐라

국회의원을 움직이는 건 돈(정치자금)과 표(票)지만, 국회를 움직이는 건, 안으로는 예산이고 밖으로는 국민의 (정권에 대한) 지지이다. 

나는 정부 예산 특히 공공사업 예산을 줄이거나 (줄일 수 없으면) 늘어나는 걸 극도로 억제했다. 예산 삭감이나 증가 억제는 ‘작으나 효율적인 정부의 시현’이나 재정건전화와 조세부담 경감을 통한 ‘민간 경제 활성화’가 기본 목적이었다. 나라 씀씀이 억제가 파벌의 약체화 자체를 겨냥한 것은 아니었지만, ‘철의 삼각형’ (부문별 정·관·업 간의 먹이사슬)을 억제하거나 종국에는 그 먹이사슬을 해체함으로써 파벌을 약체화시키는 결과를 가져왔다. 관저주도로 돈 줄을 쥠으로써 파벌이 약체화되고, 그 결과 관저주도 체제가 더욱 강화되는 선순환고리가 만들어 진 것이다. (자민당 총재이기도 한 나는 또 다른 돈 줄 즉 자민당 정치자금(특히 선거자금)으로 소속 의원의 정책이나 공약을 통제했다.)

예산편성의 全 과정이 내 손안에 들어와야

총리가 세출을 통제 하기 위해서는 예산편성권을 손에 쥐어야 한다. 예산편성 권한을 손에 쥐지 않으면 아무리 총리라 하더라도 자기 생각대로 나라 살림이나 부문별 국가사업에 경중이나 우선순위를 둘 수 없다. 예산편성권을 쥐지 않으면 각 부문의 기득권처럼 고착화 된 부문별 예산비중대로 예산을 편성 할 수 밖에 없다. 총리가 자신의 포부나 정책구상 대로 내각을 끌고 갈 수 없다. 그렇게 되면, 예산 비중의 근본적 조정이 수반 될 수 밖에 없는 구조개혁은 사실상 불가능해 진다.

자문회의 등 나의 개혁추진체제를 통해, 나는 예산편성의 기본방향, 개산요구기준(槪算要求基準 한국의 예산요구기준) 결정, 부문별 예산 비중과 증감액 조정, 다음해 정부예산안 각의 결정, 정기국회 예산안 통과 등 예산편성의 全 과정을 나의 통제 안에 두었다. 

만일 예산을 나와 자문회의가 결정하고 통제하지 않았다면, 고이즈미 내각의 5년 5개월은 무위의 5년 5개월, 아니 무위의 수개월로 끝나버리고 말았을 것이다. 2001년 여름 참의원 선거에서 패배 하는 등 상황이 조금만 불리하게 전개되어도 그것을 핑계로 내 내각을 몰아냈을 것이다. 나를 비롯하여, 내 내각 멤버 중에는 파벌들이 주장하는 정책들(예를 들어 경기부양, 부실채권 처리 신중, 공기업 개혁 등)에 정면으로 배치되는 정책을 추진하고자 하는 인물들이 많았다. 그런 인물들이 행정의 권력의 핵심인 예산편성권조차 가지지 않았다면, 그들의 운명은 바람 앞에 촛불 신세였을 것이다.

내 내각이 출범하기 전에는 예산편성이 총리나 내각부 또는 자문회의의 통제 안에 들어와 있지 않았다. 과거의 예산 편성은 재무성(옛 대장성)을 위시한 각 부처 관료와 국회 족의원(교통, 건설, 도로 등 개별분야에 특화한 국회의원)만의 연례 잔치였다. 재무성이 예산요구기준을 정할 때, 그에 따라 각 부처가 재무성에 예산요구를 할 때 또 국회 족의원들이 부문별 예산 증가 요청을 할 때도, 오랜 관행에 따라 전년 예산액에 개산요구기준에 제시되어 있는 신장률을 ‘일률적으로 적용’해 예산을 요구했을 뿐이었다. 부처나 족의원 입장에서 꼭 특별히 증액해야 하는 예산 항목이 있다면, 총리 관저는 뒷전이고, 예산 칼자루를 쥐고 있던 ‘슈퍼 갑’ 재무성(옛 대장성)하고만 협의 하면 그만이었다.

과거 내각에서는 예산편성을 부처 중 재무성과 당 정조회장에게 일임하는 것이 관행이었다. 예산 편성권이 없거나 그 예산편성권을 자의적으로 행사하기를 꺼려하는 총리는 어떤 정책을 추진하고 싶어도 그것이 해당 부처나 여당 국회의원의 뜻과 어긋나면 정책 추진의 초입부터 부처와 족의원의 반대에 부딪혀 좌절되기 십상이었다. 설사 특정 정책이 추진된다 하더라도, 정책 입안이나 국회와의 협의 등 추진 과정에서 핵심이 빠지거나 왜곡되어 정책 추진이 무산되기 일쑤였다.

그러던 것이 2001년 4월 내 내각이 들어서면서 예산의 모든 것이 바뀌게 되었다. 가장 큰 변화는 예산과 관련한 자문회의의 역할에 있었던 변화였다. 

정책(=예산)은 자문회의가 정한다

정부는 모든 정책을 예산으로 말한다. 내 내각에서 그 정책을 정하는 것은 자문회의였다. 심하게 말하면 각의는 자문회의가 결정한 정책을 정부 정책으로 틀을 갖추는 요식 행위일 뿐이었다. 매해 6월에 그 해 경제정책의 기본방침(‘금후의 경제 재정 운영 및 경제사회의 구조개혁에 관한 기본방침’, 줄여서 골태방침이라고 부름)을 정한다. 골태방침(骨太方針)은 사회보장, 과학기술, 일자리창출, 재정지출, 국채발행 등 일상적으로 집행되는 주요 정책과 공기업 개혁, 재정개혁, 우정민영화 등 그 해에 추진될 주요 개혁과제를 정한다. (골태방침에 관해서는 별도로 다룰 것이다.) 골태방침에서 정하지 않은 정책이나 정부사업은 예산편성에서 고려되지 않는다. 따라서 6월의 골태방침 확정이 예사편성의 첫 걸음인 셈이다. 

이래저래 2001년 골태방침에는 관저주도로 자문회의가 예산 편성을 주도 하겠다는 점을 명시적으로 예고해 놓고 있었다. 

“매년 예산편성을 할 때는, 우선 경제재정자문회의에서 경제재정정책 전반에 관한 횡단적인 검토를 하고, 중시해야 하는 분야나 정책변경의 필요성 등 정책의 기본적인 방향과 함께, 그 시점에서의 경기동향에 관한 판단 등을 제시한다” “이러한 프로세스를 통해 예산편성의 투명성을 높일 수 있는 것과 함께, 경중을 둔 예산편성이 이뤄지는 등 예산편성 프로세스를 쇄신한다”

관저주도의 예산편성은, 예산편성의 처음(예산요구기준 설정)부터 끝(정부예산안 각의결정)까지 全 과정을 자문회의를 통해 총리인 내가 관장하겠다는 얘기였다. 

예산편성 공정(工程)을 자문회의가 정하다

공식적인 예산편성 절차는 예산요구 기준을 책정하는 것으로 시작된다. 나는 그 첫 단계부터 손안에 넣기 시작했다. 

종래의 예산편성 관행으로는, 재무성이 다음 해의 세수전망에 따라 8월 초에 개산요구기준을 각 부처에 하달하면, 각 부처는 8월 말까지 부처별 예산요구안을 제출하게 되어 있었다. 재무성의 예산요구기준은 몇 % 증액할 수 있다는 정도의 문서로 전달되는데 전부 합하여 반 쪽도 되지 않는 분량이었다. 

수십 년 재무성이 중심이 되어 예산편성을 해 온 결과, 내각이 바뀌어도 중요부문간 비중은 별다른 변화가 있기 힘들었다. 예산편성이 재무성을 갑으로 하고 부처와 자민당을 을로 하는 거래 관계이다 보니, 예산편성 과정 자체가 총리의 손 밖에서 놀고 있었다. 정권 차원에서 전체 예산의 규모나 중요 부문별 비중에 어떤 변화를 주고 싶어도 그런 총리의 의향이나 개혁 의지가 예산에 반영될 수 없는 구조였던 것이다. 나는 ‘자민당 55년 체제’의 예산편성 프로세스를 내 손안에 쥐려고 하였다. 그래야 ‘고이즈미 개혁’이 한 걸음이라도 앞으로 나아갈 수 있기 때문이었다.

예산요구 기준에 관해 처음 언급된 것은 자문회의가 골태방침을 정한 2001년 6월 21일 자문회의에서였다. 골태방침이 채택되자 말자, 오쿠다 민간의원이 “기본방침과 예산요구의 사이에 무언가 공백이 있다. 좀 더 구체적인 스텝을 밟는 것을 논의해야 한다.”고 말을 꺼냈다. 자문회의가 무언가 장치를 해놓지 않으면 골태방침이 지향하는 바가 부처의 예산요구 즉 다음해의 부처 행정에 반영되지 않을 수 있으니, 그 빈틈을 자문회의가 메워야 한다는 얘기였다.

그 ‘공백’은 바로 재무성의 개산요구기준을 지칭하고 있었음을 자문회의 참석자들은 다 알고 있었다. 오쿠다는 재무성의 개산요구기준을 자문회의가 정해야 한다는 말을 하고 있는 것이었다. 

7월 10일의 자문회의는, 민간위원들이 제기한 그 ‘공백’을 채우기 위한 ‘기본방침의 구체화에 관하여’라는 지침을 만들었다. 골태방침 채택 후, 예산을 포함한 모든 주요 정책을 관저주도로 추진하는 과정에 ‘공백’이 없도록 부처별 및 단계별로 추진 과정을 명기해 놓은 것이었다.

우선, (1) 예산요구기준을 정하기 전 단계에, 재무상이 자문회의에서 관련 설명을 하게 한 후, 자문회의가 ‘국채발행을 30조 엔 이하로 억제함과 동시에, 어떻게 중점분야에 중점적인 배분을 해나가고, 여타 다른 분야를 억제하며, 경중을 가르도록 할 것인가’를 정하기로 했다.

다음으로 (2) 예산요구기준을 정한 후 각 부처가 예산요구를 하기 전 사이에, 8월 하순에서부터 9월에 걸쳐 각 대신은 골태방침이 제시한 여러 시책을 부처 예산이나 부처관련 규제개혁 등을 통해 구체적으로 추진하는 방안을 (OO 이니시어티브, XX 플랜 등) 대신의 이름을 걸고 자문회의에 보고하고 심의 받도록 했다.

그리고 (3) 예산요구 후 정부 예산안을 결정할 때까지의 단계에는, 자문회의가 2002년 경제전망에 기초하여 11월 경에 ‘예산편성의 기본방침’을 정하고, 12월 하순에 내각이 정부예산을 결정하기로 했다.

골태방침이라는 것을 만드는 것도 내 내각이 들어서서 일본에서 처음 있는 일이지만, 그런 정부 방침을 구체적인 절차와 시기까지 못박아 다음 해의 예산으로 이어지게 하는 것 또한 일본 행정부로서는 처음 있는 일이었다.

상식 밖의 예산: 전체 규모도, 부문간 비중도 총리가 정한다

내가 자민당 총재로 재선된 8월 10일. 바로 그날 ‘2002년도 예산요구기준’을 결정했다. 그것 또한 특유의 ‘헨진(變人 이상한 사람이라는 일본어 표현)’ 스타일이었다. 

그 기조부터 상식을 깨는 것이었다. 경제가 마이너스 성장을 기록하고 있었는데도(2001년 성장률 마이너스 0.8%) 일반세출을 1조 엔 이상(2.3%) 삭감하려 했다. 자민당 내각은 90년대 초 이후 ‘잃어버린 10년’ 불황에 경기부양으로 대응해 예산의 확대기조를 강화해 왔다. 일본뿐 아니라 어느 나라 정부라도, 불황일 때는 정부 씀씀이를 늘리는 게 상례다. 그러나 불황 속에서 긴축예산을 편성하겠다는 게 내 내각이었다. 

둘째, 예산 총액뿐 아니라 예산의 내용, 특히 부문별 예산 비중을 내 뜻대로 조정했다. 이 또한 상식을 깨는 짓이었다. 

종래의 예산은 해가 바뀌어도 예산의 부문별 비중은 변하지 않았다. 강산이 변하고 세계가 변하고 나라경제 상황이 바뀌어도 끝끝내 변하지 않는 바로 그것을 나는 내가 세워놓은 부문간 우선순위에 따라 바꿔놓았다. 전문가와 일반인이 불요불급 하다고 인식하고 있는 곳은 예산을 삭감하고, 미래 성장동력 부문은 예산을 늘렸다. 

그때까지 성역 취급했던 공공 사업이나 정부 개발 원조 (ODA) 등을 포함해 모든 일반 세출 경비에 마이너스 10%의 족쇄를 채웠다. 가장 큰 피해(10.8% 삭감)를 본 것이 공공사업비 예산이었다. 공공사업비는 자민당이 지방 정치기반을 확충 또는 유지하는 데에 사용해 온 재원이었다. 나는 자민당 족위원들이 예산 삭감에 반기를 들기도 전에, 참의원 선거 직후 예산삭감을 핵심으로 하는 개산요구기준 결정해 버렸다.

그 예산삭감으로 최대의 어부지리를 입은 것은 과학기술 등 미래성장부문이었다. 예산 전체가 줄어드는 가운데서도, 과학기술진흥 등 7개 ‘중점분야’에는 예산을 2.7조 엔 증액 했다.

재정을 경제에 묶어두어라-중기재정전망과 예산의 연계

내 내각이 들어서기 전에는, 세출과 세입 등 재정(財政) 사안은 재무성이 관리하고 거시경제전망 등 경제(經濟) 사안은 내각부(舊 경제기획청)가 관할해 왔다. 이렇듯 경제사정과는 무관하게 나라살림을 하다 보니, 재정과 거시경제의 2大 경제정책이 서로 어긋나기 일쑤였다. 총체적 개혁을 겨냥하는 내 내각 아래서는 묵과할 수 없는 일이었다. (1) 개혁정책의 성공적인 추진, (2) 경제정책 전반에 걸친 관저주도 체제의 확립, (3) ‘작은 정부’ 실현 등을 위해, 경제와 재정 정책의 톱니바퀴가 서로 맞물려 돌아가야 하는 것이었다. 그 ‘장치’가 바로 중기 경제재정 전망이었다.

중기 세수전망과 세출 간의 연계는 이미 골태방침 2001 중 ‘정책 프로세스의 개혁’ 첫 부분에 언급해 놓은 바 있었다.

“… 금후 경제재정운영에 관해서는 경제재정의 중장기적인 비전을 제시하고, 그것과 정합적인 형태로, 매년의 경제운용이나 예산의 틀을 결정해 가는 것이 바람직하다. 이를 위해, 중기적인 경제재정계획을 책정하고, 매년의 경제재정동향을 살펴 매년도 개정해 나가기로 한다”

2001년 11월 2일 자문회의에 ‘중기 경제재정계획의 논점’이라는 제안자료가 제출되었다. 그 자료는 중기 계획의 역할로 (1) 경제재정의 중기 비전을 제시하고, (2) 단기와 중기의 경제 재정정책의 정합성을 확보하는 것, (3) 재정-사회보장의 중장기적인 지속가능성을 제시하는 것, (4)경제재정정책의 합리성 등에 관한 설명책임을 지는 것 등 네 가지를 제시했다. 즉, 예산편성을 중기 전망에 맞춰서 하되, 특히 사회보장 관련 예산을 그 큰 틀에서 통제하며, 예산이 어떻게 개혁추진과 경제여건과 부합되는지 재무상이 책임지고 설명할 수 있어야 한다는 얘기였다.

중기 경제재정계획의 원안이 2001년 11월 27일 자문회의에 제출되었다. ‘구조개혁과 경제재정의 중기전망’이라는 제목이 붙은 그 중기계획은 그 후 ‘개혁과 전망’이라고 불리게 되었다. 그 중기계획에 따라 작성된 최초의 ‘개혁과 전망’(2002~2005년)은 2002년 1월 25일에 각의결정 되었다. 그 핵심은 기초재정수지의 흑자화였다. 

‘개혁과 전망’은 중앙과 지방의 세출규모의 GDP 비중을 당시의 수준 (37.7%)을 넘지 않도록 해, 2010년대 초에는 중앙 및 지방의 기초 재정 수지를 흑자로 전환시킨다는 목표를 내걸었다. 

이 목표 달성을 위해, 재정정책의 틀을 종래처럼 국채발행액(재정적자)으로 정하지 않고 세출총액 기준으로 정했다. 세출 상한으로 정부 크기를 직접 통제하겠다는 것이었다.

‘개혁과 전망’은 또 기초재정수지 흑자호 목표를 달성하기 위해, 공공투자는 매년 3%씩 줄여가서 종국에는 버블 붕괴 전 90년대 초 수준으로 되돌리는 것을 상정하고 있었다. 즉, 기초재정수지를 개선해 나가는 데에 소비세 세율 인상 등 증세의 방법은 동원하지 않고 세출삭감을 중심 수단으로 삼겠다는 뜻이었다.

그 후 ‘개혁과 전망’은 매년 1월에 정리되어, 각 년도의 예산 편성의 출발점이 되었다. 2002년부터, 1월의 ‘개혁과 전망’이 6월의 ‘골태방침’, 8월의 예산요구기준, 12월의 다음해 예산 정부안으로 이어지는 ‘관저주도의 예산편성 공정’ 관행이 단단히 뿌리 내렸다.

2001년을 통해 총리와 자문회의가 예산편성에 어떠한 영향력과 통제력을 가지는 지를 몸소 체험한 각 부처는 2002년부터는 네미와시(根回し: 법이나 정책을 공식적으로 추진하기 전에 관료들이 국회 등에 사전 협의를 하는 로비) 관행을 바꿀 수 밖에 없었다. 예산뿐 아니라 부처의 주요정책(모든 정책은 결국은 돈이다!)을 족의원하고만 협의하는 것이 아니라 족의원과의 협의와 동시에 자문회의와도 사전협의를 하게 된 것이다. 돈(예산)을 통해 경제정책 특히 개혁 추진의 주도권이 자연스레 총리 관저의 수중에 들어오게 된 것이다.

 <제2부 끝>