뉴딜 대해부 <제3부>실패한 경제, 성공한 개혁 (3) 루즈벨트 침체와 전쟁 > News Insight

<27> 흔들리는 뉴딜 경제, 루즈벨트 침체 : 1937년-1938년

(연방정부의 뉴딜 재정지출)

1933년 3월 집권한 이후 연방 재정지출은 폭발적으로 늘어났다. 1929년을 100으로 볼 때 1938년 지출은 214로 두 배 이상으로 불어났다. 1932년 수준에 비하면 2.5배로 불어났다. 하지만 불변 GDP는 1938년에도 겨우 83.5에 그쳤고 그나마도 1937년 88.9 보다도 낮았다. 

집권 초에 비해 어느 정도 성과를 낸 FDR은 노조와 진보진영의 지지를 힘입고 1936년 선거에서 압도적으로 재선에 성공했다. 그러나 거의 모든 경제지표들은 1935년 이후 꾸준히 하락하고 있었다. 아래 [그림]을 보면 투자증가율은 1935년을 정점으로 1936년부터, 그리고 실질GDP와 소비는 1937년부터 본격적으로 꺾이는 것을 볼 수 있다. 투자증가율은 1935년 74.1%를 기록한 이후 1936년 26.4%, 1937년 23.3%, 그리고 1938년 –31.2%로 내려앉았다. GDP 증가율도 1936년 12.9%에서 1937년 5.1%로 하락한 다음 1938년에는 –3.3%를 기록했다. 소비도 거의 같은 패턴을 보이면서 1936년 10.2% 이후 1936년 3.7%, 1938년 -1.6%로 추락했다. 소위 ‘루즈벨트 경기침체(the Roosevelt Recession)로 진입한 것이다.

루즈벨트 침체에 대한 원인은  집권 이후 꾸준히 펼쳐 온 반기업적인 정책 때문이었다고 보

는 것이 일반론이다. 생산량과 가격에 대한 규제, 과도한 세금 부담, 이어지는 노사분규와 노동 비용증가, 그리고 기업의욕 상실과 불확실성 등이 주요 원인으로 꼽혀왔다. 그러나 뉴딜을 주도하던 행정부 관료들의 생각은 달랐다. 정부의 역할을 종교처럼 신봉하는 그들은 경기위축의 원인을

  · 연방준비제도의 통화위축 

  · 과도한 지출에 이은 사회보장세 부과

  · 1937년의 재정지출 억제(WPA지출 삭감)를 통한 재정흑자 유지를 꼽았다.

FDR의 거기에서 더 나아가 음모론을 제기했다. 즉, 기업가와 자본가들이 현 정부를 무너뜨리기 위해 자본파업(capital strike)을 일으킨 때문에 경기가 위축된 것이라고 주장했다. 그리고 그들은 기업가가 주도한 파시스트 정권을 세우려는 음모를 가지고 있다고 믿었다. FDR은 그런 음모에 대한 수사를 FBI에 지시하기까지 했다. 물론 아무런 증거도 찾아내지 못했다. FDR은 경기를 회복시키기 위해 1938년 4월 약 $30억의 소비증대 계획을 내어 놓았지만 $1000억 달러가 넘는 경제규모로 볼 때 경제 활성화에 거의 효과가 없을 것임은 분명했다. 더 큰 규모의 경제활성화 방안은 내어 놓을 수도 없었고 내어 놓은 들 의회의 반대로 부결될 것이 분명했다. FDR은 아무것도 제대로 할 수 없었다.

(케인즈의 권고)   

케인즈는 1937년 FDR에 편지를 보내 세 종류의 투자가 필요하다고 역설했다. 즉, 주택투자, 철도투자 및 공공발전설비 투자를 권했다. 특히 국가가 소유할  발전이나 철도 보다는 민간이 보유할 주택에 대한 투자를 촉진시키는 것이 효과적일 것이라고 권고했다. 이와 함께 민간의 소비여력을 늘려 줄 정책을 함께 도입할 것을 제안했다. 

FDR은 1937년 말 시급한 경제현안 문제를 다룰 임시의회 소집을 요구하고, 행정부의 구조조정문제, 새로운 농업입법, 임금 및 작업시간에 관한 새로운 표준입법, 자연자원 기구 설치, 및 지역개발관리를 위한 법안들을 다룰 것을 요청했다. 그러나 그 해 말까지 의회는 아무런 결실을 맺지 못하고 정회에 들어갔다. 

(민주당의 내부 분열 : FDR의 도시파와 지방세력)

FDR의 간곡한 요청에도 불구하고 압도적인 의석을 차지한 집권 민주당이 아무런 입법을 하지 못한 것은 그만큼 FDR의 지도력이 상실되었다는 것을 뜻했다. 사실 그동안 민주당은 말없이 분열하고 있었다. 남부지역, 북동부의 농촌지역, 중서부 농촌지역, 서부 지역 민주당 의원들은 하나같이 FDR의 정책들이 기업 노조중심으로 편향되어 있다고 불만을 가졌었다. 이들은 서로 연대하여 기업노동가만을 위한 입법이나 대도시 시민들만을 위한 정책에 반대의깃발을 내세웠다. 그만큼 농민들의 정서가 FDR로부터 많이 멀어졌다는 것을 의미했다.      

(보수진영의 반박: Bailey의 10대 선언, 1937년 12월 19일)

민주당의 이념적 내부 분열을 가장 상징적으로 잘 드러낸 것이 민주당 상원의원 베일리(J. Bailey)가 주도하여 발표한 ’10대 초당적 보수 선언문‘이다. 그 주요 내용은 다음과 같다.

  · 파괴적인 싯-다운 파업(1936-1937)을 규탄할 것, 

  · 연방 자본이익세 및 양도소득세를 낮출 것,

  · 균형예산을 시행할 것,

  · 금융기관 담보물에 대한 보호 장치

  · 정부의 간섭으로부터 사기업의 자율을 보장할 것, 

  · 영구적 복지의존 국민을 만들지 말 것 등이었다.  

  · 향후 연방 증세 없음에 대한 약속

  · 실업구제에 대한 각 주의 의무 강화

  · 불필요한 정부투자와 민간 투자의 경쟁

  · 기업 투자의 적절한 이익 보장

원래 FDR의 뉴딜 정책이 과도하게 좌측으로 쏠리는 것을 경고하여 기업과 노조의 조화로운 타협을 유도하기 문서였으나 언론에 드러나는 과정에서 뉴딜반대의 음모처럼 여겨졌다.

(마지막 뉴딜 : 공정노동기준법 )

1938년 6월 25일 서명되어 발효된 공정노동기준법(The Fair Labor Standard Act, 1938년)에서는 최저임금(시간 당 ￠40) 및 하루 8시간 및 주 40시간 근무 제도를 규정하고 있으며 이를 초과하여 근무할 때에는 1.5배의 임금을 주도록 입법화했다. 아동의 근무도 엄격히 제한했다. 자영업자, 임원, 계절노동자  등은 이 법의 적용을 받지 않는 사람으로 정하였지만 당시 약 70여 만 명의 근로자들이 혜택을 받은 것으로 평가되었다. FDR은 사회보장법 1935년 이후 가장 중요한 입법이라고 평가했지만 사실상 최후의 뉴딜 법이라고 평가받기도 하였다.  이 법은 이후 여러 번 수정되어 현재에 까지 이르고 있다.

1938년 11월 8일에 있었던 중간선거에서 민주당은 참패 아닌 참패를 했다. 지난 몇 번의선거에서 민주당을 지지했던 북부 지역에서 민주당은 상당한 의석을 잃었다. 하원과 상원에서 모두 의석을 크게 잃었다. 하원에서는 종전 의석이 334명이었으나 262석으로 72석을 잃었고 상원에서는 75석에서 68석으로 줄어들었다. 민주당 하원득표율도 48.7%로 추락했다. 반면에 공화당은 하원의석이 88석에서 169석으로 81석이나 늘었고 상원도 17석에서 23석으로 6석 확대되었다. 전체적으로는 승리였지만 2년 전이 1936년에 비해서는 확실한 패배였다. 민주당이 패배한 이유는 다음과 같다.

  · 1937년 이후 루즈벨트 침체로 경제가  안 좋았던 점

  · 대법원 개혁문제로 여론의 지지를 잃은 데다 민주당 내부 분열이 심각했던 점 

  · 민주당을 지지하던 노동계 또한 AFL과 CIO 사이에 분열이 일어났던 점

  · 노골적인 FDR의 보수의원 낙선 시도 

뉴딜이라는 거대한 정치적 자산이 4년 동안 쌓아 놓은 1936년의 정치적 성적이 2년 만에 신기루처럼 사라지는 선거결과였다. 

<28> 진보세력의 탈바꿈 : 조용한 혁명 

(뉴딜에 대한 의회의 반발 : Hatch Act, 1939 공무원의 정치활동 금지)

뉴딜정책과 FDR에 대한 절대적인 지지는 경기침체가 본격화되는 1938년 들어 눈에 띄게 축소되었다. 그렇게 된 이유 중의 하나는 FDR과 진보진영 정치인들이 각종 정부기구나 정부기관의 종사자들과 결탁하여 정치적인 영향력을 행사함으로써 많은 부작용을 낳고 있었다는 점이다. 보다 구체적으로 민주당 일부 정치인들(주로 FDR과 가까운 실세) 막대한 자금을 지출하는 일자리진보위원회(WPA) 직원을 동원하여 1938년 선거에 활용했다는 보도들이 쏟아져 나왔다. 특히 켄터키, 테네시, 펜실베니아와 같은 전통적 경합주에서 WPA 자리를 바라는 정치자금 지원이나 WPA자리를 빌미로 정치에 영향력을 미치려는 민주당 활동에 대한 고발이 빗발쳤다. 상원은 곧바로 위원회를 구성하여 조사에 착수했다.  

당시 많은 의원들은 홉킨스를 세금을 거두어 정부 지출을 통해서 FDR 지지자만 당선시키려는 악한으로 보았다. 비록 확실한 물증을 확보하지는 못했지만 상하원 의원들은 WPA의 책임자 홉킨스(H.Hopkins)에 대하여 새로운 입법으로 제재하기로 결정했다. 뉴멕시코 상원의원 해치(C. Hatch)가 주도하여 고위 정무직 공무원을 제외하고는 일체의 정치적인 활동을 하지 못하도록 하는 내용을 입법안을 마련한 것이다. 그 법의 내용은 다음과 같다.   

  · 연방공무원은 선거운동과  유권자에 대한 위협 혹은 금품제공을 하지 못한다.

  · 정부의 어떠한 재난지원금도 정치적인 목적으로 사용하지 못한다. 

  · 연방자금으로 급여를 받는 직원은 승진, 계약, 정치자금 제공 혹은 정치적 지지의 

    약속을 금지한다.

  · 일정 수준이하의 행정부 공무원은 적극적인 정치행사에 참여할 수 없다. 

FDR은 공화당과 연대하려는 민주당 내의 보수적인 의원들을 몰아내려는 생각을 갖고 있었으므로 당초 해치법에 대해 거부권을 행사할 생각이었으나 의회의 분위기가 법안에 대하여 절대적으로 우호적이었으므로 막판에 생각을 바꾸어 마지막 날에 서명을 해서 입법이 되었다. 마치 자기가 이 법을 절실히 지지하는 발언을 해서 모두에게 놀라움을 주었다. 1940년 이 법이 개정되어 주 정부 및 지방 정부 직원에게로 확대되었다. 

(조용한 혁명 : 진보진영의 개혁에서 성장으로의 성격변화)

1900년 이후 약 40년 가까이 연방정부의 강력한 주도하에 구조개혁과 분배정의와 차별 없는 사회를 요구하던 진보진영은 1938년을 즈음하여 개혁 중심의 사고에서 성장 중심의 사고로 근본적인 전환을 하게 된다. 이것을 역사학자 케네디(D.Kennedy)는 ’조용한 혁명(quite revolution)이라고 불렀다. 그는 이렇게 평가했다.

  “ 예전의 진보주의자는 구조적 경제개혁, 분배정의 성취, 모든 사람에게 평등한 시민권한을 주자는 것이었다. 그러나 1930년대 말 사춘기에 접어들 듯이 깨어나는 새로운 진보주의자는 전통적 적이라 할 자본주의와의 조화를 이루기 위해 개혁의 전통을 부셔버렸다. 그러는 과정에서 그들은 평등과 소외계층 보호를 위한 정부의 직접적인 개입을 포기하고 그 대신에 성장이라는 새로운 ‘신’을 섬기는 정치적 종교를 설립하였다. 완전고용, 충분한 구매력, 완전가동만 된다면 정부의 개입이나 통제를 필요로 했던 많은 문제들은 저절로 소멸될 것이다.“   

<29> 침체로 부터의 탈피 : 전쟁과 국방비 지출

1933년 뉴딜정책이 본격적으로 시행된 이후 처음으로 마이너스 성장을 기록한 1938년을 바닥으로 하여 미국 경제는 1939년부터 다시 회복되기 시작했다. 1939년 7.0%, 1940년 10.1% 그리고 1941년 25.7% 까지 치솟았다. 제2차 세계대전이 발발한 1939년과 1940년 두 해 동안 중립을 고수한 미국의 수출이 양호하게 증가한 가운데 1939년 이후 미국의 경제성장을 견인하고 주도한 것은 국방지출이었다. 미국이 1941년 참전하면서 비록 수출은 추락했지만 폭발적인 국방지출 증가로 성장률은 1943년까지 20%를 넘는 초고속 성장을 이룩할 수 있었다.       

(뉴딜이라는 거대한 기회주의)

1938년부터 경제가 침체하고 또 선거에서 민주당의 기세가 꺾이면서 FDR과 뉴딜(The New Deal)에 대한 관심은 현저히 약화되었다. 그러나 1933년 이후부터 휘몰아친 뉴딜이 그동안 아무것도 이루지 못한 것은 아니다. 뉴딜이 미국사회와 경제에 대단한 변화를 가져온 것은 사실이다. 그렇지만 대중으로부터 받은 정치적 지지나 혹은 뉴딜계획자들이 계획한 것에 비하면 훨씬 못 미치는 성과를 거둔 것이 분명하다.

먼저, 소득분배 차원에서는 거의 변화가 없었다. 1920년대나 1930년대나 1940년대까지 미국의 소득분배 구조는 거의 불변이었다. 1930년대에 다소 개선된 것 같이 보인 것도 자본가들의 자본이익률이 현저히 저하된 때문이지 고소득층에 대한 과세가 분배구조의 개선을 가져온 것이 아니다.   

둘째로 정책이 일관성이 없이 갈팡질팡했다는 점이다. 제1차 뉴딜에서는 경기부양을 주목적으로 하다가 성과가 별로 없고 노동계를 중심으로 정치적 반발이 일어나자 제2차 뉴딜에서는 성장보다는 개혁을 방점을 두면서 정책의 중심축이 바뀌었다. 전반적인 인플레이션을 촉구하면서도 가격통제를 일삼았고 엄청난 재정적자를 초래하면서도 균형재정을 외치며 증세를 감행했다. 트러스트를 파괴한다고 하면서도 한편으로는 카르텔을 공공연히 조장했다. 내수와 소비를 진작한다고 하면서 투자를 억제하는 조치들을 남발했다. 농장의 경작면적을 축소하라고 윽박지르면서 다른 한편으로는 경작지를 늘려나갔다. 한편으로는 공공일자리를 만들어내면서 다른 한편으로는 노동력을 지역으로 옮기면서 노동력 부족현상을 유도했다. 역사학자 케네디(David Kennedy)는 뉴딜의 이런 비일관성을 빗대어 ‘거대한 기회주의(opportunistic in the grand manner)’이라고 비꼬았다.   

(뉴딜이 이룬 것)

뉴딜은 경제회복(economic recovery)을 이룬 것이라기보다는 경제개혁(economic reform)을 이루어냈다는 평가는 적절하다. 사회안전법, 공정근로기준법, 금융개혁법 등은 모두가 높게 평가하는 개혁법 들이다. 정부의 강력한 주도로 개혁을 이루어냈다는 것은 그동안의 민간주도의 경제가 더 이상 제대로 작동하지 않을 수 있다는 것, 때로는 정부의 주도가 매우 불가피하다는 점을 잘 보여주었다. 따라서 뉴딜이 성공했다면 그것은 뉴딜로 경제가 회복된 것이 아니라 뉴딜로 사회정치적 개혁을 이루어냈다는 점 때문이다. FDR은 뉴딜을 성장 정책의 일환으로 생각하지 않았다. 그의 목표는 과도한 기업의 탐욕을 억제하고 나약한 민생의복지와 안전을 구축하기 위해 보수의 기반인 기업과 대법원과 전쟁을 벌였던 것이다. 그런 점에서 그는 보수라는 거대한 전통(great orthodoxy)과 새로운 사회라는 혁명(revolution)의 한 가운데 서서 그 둘을 절충하는데 노력했던 사람이라고 평가를 받는다.     

<제3부 끝>