뉴딜 대해부 <제3부> 실패한 경제, 성공한 개혁 (2) 대선(大選)과 대법원 판결 > News Insight

<24> 1936년 11월 대선과 뉴딜 연대(The New Deal Coalition) 

1932년 이래 한 해 예외도 없이 14% 이상의 실업률이 지속되는 실업난에도 불구하고 민주당과 FDR은 1936년 선거에서 압승했다. 대통령 선거의 경우 FDR은 60.8% 득표하여 36.5%를 얻은 공화당 랜든 후보를 물리쳤다. FDR이 승리한 주는 전체 48개 주 중 46개 주였으며 선거인단도 523 : 8 로 압도적이었다. 하원의원선거에서는 민주당이 334석을 얻어 12석을 늘렸으며 공화당은 반대로 15석을 잃은 88석에 그쳤다. 상원의원 의석은 민주당이 5석을 늘린 74석이었고 공화당은 5석이 줄어든 17석에 그쳤다. 

FDR과 민주당이 압승한 것은 소위 뉴딜-연대(the new Deal coalition) 때문이었다. 뉴딜 연대란 1932년 때부터 극보수의 공화당집권을 막기 위해 공동전선을 펼친 세력들을 말한다. 이 세력의 주력은 물론 진보파 민주당 인물들이었지만 그 외에도 공화당의 진보세력과 1920년대 불-무스 당의 정신을 계승한 정치인들과 노동계 지도자 들이었다. 이 외에도 수백만 노동자, 소수민족,  진보적 학자 및 학생 등이 뉴딜연대에 참여하였다. 뉴딜연대는 1960년대 중반까지 단 한 명 대통령(아이젠하워)에게 백악관을 내어 주었으며 상하원도 같은 기간 동안 민주당이 독점하였다. FDR의 압승은 그의 정책이 부유층과 기업에게 더 큰 세금을 물리고 저소득 소외계층에게 혜택을 주는 방향으로 집중되었기 때문이다.     

진보 성향의 뉴딜연대가 FDR에게 압도적인 지지를 보낸 것은 뉴딜정책의 성과가 있어서라기보다는 미래에 대한 희망 때문이었다. 지난 1920년대 호황기를 통하여 집권했던 공화당이 대공황을 당하여 아무런 희망을 보여주지 못한 것에 대한 반발이라고도 볼 수 있다. 1933년 이후 많은 개혁법들이 제정되었지만 본격적으로 위헌 소송에 휘말리고 있었으므로 개혁의 미래를 장담할 수 없는 상황에 있었다. 그런 점에서 1932년 FDR이 거저 승리한 것(win by default)이었듯이 1936년도 아무런 새로운 대안을 제시하지 못한 공화당에 대해 민주당과 FDR이 거저 승리한 것이라고 볼 수 있다.   

<25> 이어지는 대법원의 위헌판결

재선될 때까지 FDR의 최대 고민은 보수성향의 대법관이 다수를 차지한 대법원이었다. 1936년 까지 9명의 대법원 중 FDR이 임명한 사람은 단 한 명도 없었다. 1865년 조슨 대통령 이래  브랜다이스와 맥레이놀즈만 민주당 출신 윌슨 대통령이 임명했고 나머지 일곱 명은 모두 공화당 대통령 들이 임명했다. 중도 성향의 대법관 휴즈와 로버츠도 공화당 대통령이 임명했다. 이런 인적 구성 하에서 내려지는 대법원 판결은 아무래도 FDR의 뉴딜에는 걸림돌이 되었다.   

① 국가산업부흥법 NIRA 9조(c) 판결 , 1935년 1월 7일)

   (Panama Refining Co. v. Ryan)

1933년 NIRA가 입법되면서 그 세부 항목에 대한 위헌 소송이 이어졌다. FDR은 이 법에 근거하여 주의 원유 산업에 대한 규제를 내용으로 하는 행정명령을 발동하였다. 그러자 파나마 정유회사 등 정유회사는 NIRA 9조(c)이 의회의 입법권한을 벗어난 월권행위로써 위헌이라는 소송을 제기하였다.   

대법원은 8:1의 의결로 정유회사의 손을 들어 주었다. 의회가 분명한 정책의도와 명확한 기준을 설명함이 없이 입법 권한을 행정부에 이관시켰다는 법리였다. NIRA( c)가 위헌인 것은 아니나 행정명령 자체가 불투명하고 불명확하게 기술되었다는 논거였다. 

② 병든 닭 판례(The Sick Chicken Case)와 NIRA 위헌판결(1935년 5월 27일)

   (A. L.. A. Schechter Poultry Corp. v. United States)

국가산업부흥법(NIRA, 1933) 안에는 가격과 임금에 대한 규제와 건강하지 않은 닭을 포함하여 닭의 판매에 대한 각종의 규제가 포함되어 있었다. 셰크터(Schechter) 닭 공장에서는 약 60여 가지 NIRA 위법사례가 적발되었으나 대법원에는 18가지 위법 건이 제소되었다. 그 중에서도 가장 문제가 된 것은 병든 닭의 도살문제였다. 당시 업계관행은 구매자가 닭을 선택할 권한이 없이 처음 잡히는 닭을 도살하는 것(이를 ‘straight killing’이라함)이었는데 NIRA는 이것이 공정경쟁 규정(fair competition code)을 위배했다고 판단하여 셰크터 닭 회사를 기소한 것이다.  

대법원은 전원합의로 NIRA의 규정이 위헌이라고 판결했다. 그 이유는 NIRA의 공정경쟁 규정이 권한위임의 금지원칙(the nondelegation principle)을 위배했기 때문이라고 판단한 것이다. 위임금지의 원칙이란 삼권분립의 원칙에 따라 한 정부 부서는 다른 정부부서에 고유의 업무를 위임할 수 없다는 원칙이다. 입법부는 입법부의 업부, 행정부는 행정부의 업무를 다른 부서에 위임하면 안 된다는 원칙이다. 공정경쟁이냐 아니냐는 온전히 입법부의 소관사항이나 NIRA가 그것을 행정부에 위임한 것이 위헌이라는 말이었다. 이와 아울러 대법원은 셰크터의 닭 거래는 순전히 주내 상거래이므로 헌법에서 부여한 입법부의 주간 상거래 규제 권한 밖에 있다는 판결을 내렸다. 그러면서 입법부가 권한을 가지는 주가 거래(the interstate trades)란 주와 주 사이의 직접적인 거래여야 하며 주간 거래에 대한 규제권은 전적으로 각 주에 있다는 것을 분명히 하였다. 대법원은 대공황의 상황에서 국민의 압도적인 지지를 받고 출범한 FDR과 민주당이 무분별한 NIRA와 같은 입법으로 헌법을 위배하고 무력화시키는 것을 매우 우려하여 판결을 내렸다. 뉴딜의 상징적인 NIRA는 이 판결로 사실상 사문화 된 것이나 마찬가지였다. FDR은 대법원의 만장일치 판결에 대해 매우 불만이었지만 별 다른 방법이 없었다. 당시 제기되었던 500여 NIRA 위반 고소사건을 모두 취하시켰다. 

③ AAA(1933년)의 위헌판결( US v Butler Case, 1936년 1월 6일) 

이 판결의 핵심은 농업조정법 (AAA,1933년)에서 규정된 농산물 가공세가 위헌적인가 하는 문제였다. 입법부의 과세권한은 개별적이고 특수한 목적을 위해서가 국민의 일반적인 복리를 위해 행사되어야 한다는 원칙에서 볼 때 AAA의 농산물 과세는 헌법상 허용되는 과세권을 초과하는 위헌이라는 것이었다. 대법원은 위헌 6 : 합헌 3 으로 위헌판결을 내렸다.

농산물에 대한 과세로 특정한 부류의 사람, 즉 반강제로 경작지를 줄이거나 산출을 줄이는 것과 같은 불법적인 거래계약을 강요하는 것도 문제이고 또 그 세수로 특정 농민에게 지원금을 지급하는 행위도 허용할 수 없는 것이라고 판단한 것이다. 

 ④ 역청탄 자원보호법 (The Bituminous Coal Conservation Act, 1935) 위헌

    (Carter v. Carter Coal Co., 1936년 5월 18일)

FDR정부는1935년 역청탄 자원의 보호를 위해 과당경쟁을 줄이고 불공정거래를 제거하며 생산량 조절을 통한 가격안정을 도모하기 위한 법(The Guffey-Snyder Act,1935)를 제정하였다. 이 법에 의거하여 행정기구인 역청탄위원회(The Bituminous Coal Commission)을 설립하고 동시에 업계의 최저임금과 작업시간 등의 노사문제를 해결하기 위한 노동위원회(the Bituminous Coal Labor Board)를 설립했다. 이 법에 따르면 NIRA는 역청탄 생산이 공공의 이익과 부합되므로 가격통제, 생산량 규제, 노동규제 등을 할 수 있도록 하였다.

그러나 1936년 5월 18일 대법원은 5 : 4 로 법이 위헌이라고 판시하였다. 광업은 주간 사업이 아니라 주내 사업이라는 것이 주요 원인이었다. 역청탄위원회의 가격통제 및 생산량 규제가 위헌이라는 판결을 받고 1937년 수정된 법(the Guffey-Vinson Coal Act)을 입법하였다.

1939년에는 역청탄위원회를 해산하여 내무부로 업무를 이관하였다.

⑤ 뉴욕 최저임금법 위헌 판결(1936년 6월 1일)

   (Morehead v. New York ex rel. Tipaldo )

(Adkins vs Children’s Hospital, 1923) 

1918년 의회는 DC지역의 여성과 아동의 최저임금에 대한 법을 제정하였다. 이 법에 대하여 아동병원과 그 병원의 여성종사자가 의회 노동위원회(위원장 Adkins)을 상대로 위헌소송을 제기했는데 1923년 4월 9일 대법원은 5:3(브랜다이스 불참)로 위헌 판결을 내린 적이 있었다. 그 이유는 동 법이 수정헌법 제5조(due process of law)를 위반하여 개인의 사유계약 체결의 자유를 침해했다는 것이었다.

뉴욕 주는 FDR의 브레인 트러스트 프랑크풀터(Felix frankfurter) 주도아래 최저임금을 규제하는 법을 제정했는데 뉴욕의 세탁소 주인 티팔도가 그 법을 위반하여 제제를 받게되었다.티팔도는 뉴욕 주의 최저임금법에 대해 위헌 소송을 제기했고 뉴욕 주 상고법원은 티팔도의 의견을 들어 위헌판결을 내렸다. 이 사안에 대해 대법원도 5:4로 위헌판결을 내렸다. 이번 위헌 판결도 로버츠 대법관에 의해 판결이 기울게 되었다. FDR은 이 판결에 대해 연방정부와 주 정부가 법원 때문에 아무것도 할 수 없는 일이 있다는 것을 알게 되었다고 매우 분개했다. FDR은 본격적으로 대법원의 결정에 영향을 줄 방도를 물색하였다. 즉, 늙은 대법관을 무력화시킬 방법을 찾아 나섰다.    

<26> 대법원 길들이기(The Court Packing Attempt) 시도

FDR의 첫 임기 동안에만 일곱 건의 법 혹은 행정조치가 위헌 판결을 받았다. FDR 뉴딜의 역점 사업에 대해 1935년 초부터 거의 2년 동안 지속적으로 대법원이 위헌판결을 내리자 FDR은 대법원의 인적 구성을 자신에게 유리한 진보적 법관으로 교체할 방법을 모색했는데 그것은 나이가 많은 법관 구성을 혁신하기 위하여 젊은 법관을 추가로 더 선출할 수 있도록 하는 것이었다. 법무장관 커밍스(H.S.Cummings)의 제안으로 마련되어 제출된 법이 사법개혁법안(The Judicial Procedures Reform Bill of 1937)이다. 

이 법안은 70세 이상의 대법관이 70세를 넘은 시점에서 6개월 동안 은퇴하지 않는 경우 대통령이 추가적으로 대법관을 최대 6명까지 임명 제청한다는 것이다. 하급 연방법원의 경우에는 각 법원 당 최대 2명, 전체적으로는 50명 범위 내에서 연방 판사를 추가 임명하도록 했다. 법원의 조직은 헌법이 아니라 의회의 입법으로 결정되는 것이므로 압도적인 비율로 의회를 장악하고 있던 민주당과 FDR로써는 매우 쉬운 일이라고 판단했다. 

그러나 FDR의 판단은 잘못이었다. 민주당 내부에서도 반발이 일어났고 심지어 부통령 낸스까지도 공개적으로 반대하고 나섰다. 여론은 FDR에 대해서 ‘독재자’라고 몰아 붙였으며 국민의 45%는 FDR이 너무 친노동적이라고 비판했다. 물 밑으로 반대 설득을 벌인 대법관 휴즈는 다음과 같은 비판문을 친지 상원의원 휠러(B.Wheeler)에게 보냈다.  

   “ 듣는 법관이 더 많다고 

     의견을 나눌 법관이 더 많다고,

     토론할 법관이 더 많다고,

     확신을 가지고 결정을 내릴 법관이 더 많다고

     보다 더 훌륭한 법지행이 되는 것은 아닙니다.”  

FDR의 시도는 여지없이 무너졌다. 민주당이 주도하는 하원법사위원회는 서두를 이유가 하나도 없다면서 청문절차를 165일 동안이나 차일피일 미루었다. 그러는 가운데 이 법의 주동자 상원 원내대표 민주당 로빈슨이 사망했다. FDR은 여론을 몰아세워서 법을 통과시키려 했지만 여론은 오히려 적개적이었다. 대법원 개혁법안을 통과시키는 것은 불가능했다. 그러나 FDR의 성과가 전혀 없었다고 볼 수는 없다. 이 이후 많은 대법원 판례들은 FDR 편을 들어서 합헌 판결을 내렸다. <계속>