뉴딜 대해부 <제2부> 가중되는 경제혼란과 제2차 뉴딜 (3) 2차 뉴딜 > News Insight

<19> 1935년의 제2차 뉴딜

1934년과 1935년 경제성장률은 각각 10.8%와 8.9%로 회복되었지만 실업자는 1천만 명이 넘었고 실업률도 22% 아래로 내려오지 않았다. FDR은 물론 미국 국민으로써도 받아들이기 힘든 성적이었다. 1930년대 초반까지 놀라우리만치 잠잠하던 미국 대중은 침묵을 깨고 자신의 정치적 불만을 드러내기 시작했다. 한편으로는 길거리로 나서서 강력한 파업을 일으켰고 다른 한편으로는 자신의 불만을 해소하고 정치적 이상을 실현시켜 줄 인물을 찾았다. 그 민중의 불만을 지적하고 해법을 제시한 사람들이 휴이 롱이나 코글린이나 타운샌드나 타운샌드였다.

FDR은 기회가 있을 때마다 국민에게 지난 몇 년 사이에 얼마나 잘 살게 되었는지를 비교해 보라고 했지만 대부분의 국민들은 FDR 정책의 경제적성과에 대해 냉소적이었다. 특히 노동자들과 여성이나 노약자나 흑인이나 라틴계 소수민족과 같은 취약계층의 원성은 거리로 뛰쳐나가 불만을 표출했다. 민주당 내에서도 자신의 정치적 기반 혹은 지역적 기반에 따라 서로 다른 목소리들을 내면서 분열의 조짐을 보였다. 적어도 1934년까지 뉴딜정책이 성공하지 못한 것은 명백했다. 당시 정치권에서도 FDR이 주도하는 새로운 좌파(new lefts)는 실패했으며 그 공백을 누가 무엇으로 채워야 할지를 고민하고 있었다.

이런 불만과 공백을 FDR이 모를 이유가 없었다. 보다 전격적이고 보다 강력한 개혁정책이 필요했다. 1936년 대선을 앞둔 FDR은 전에 볼 수 없었던 개혁을 통하여 미국국민들이 스스로 본인이 행복하다고 느낄 정책이 무엇인지 고민했다. FDR은 그것을 ’안전(security)을 통한 사회 안정‘으로 보았다. 

  · 가정에서의 안전, 

  · 직장에서의 안전, 그리고 

  · 재난으로부터의 안전을 3대 안전으로 규정하고 

이를 정부가 역점을 두고 지켜야 할 사회적 정의(social justice)라고 설정했다. 그리고 이를 성취하기 위해 다음의 과제가 시급하다고 판단했다.

  · 사회영역에서의 개혁 

  · 경제영역에서의 규제 

  · 실물영역에서의 계획경제를    

이 세 가지 과제를 성취하기 위해서 그동안의 회복(Recover)과 구제(Relief) 중심의 정책방향에서 개혁(Reform) 중심으로 전략을 수정했다. 그래서 나온 것이 제2차 뉴딜이다. 

① 긴급구조자금법(The Emergency Relief Appropriation Act 1935 = The Big Bill)

FDR은 1933년 5월에 전대미문 실업의 경제적 어려움에 처해있는 기업과 개인을 구제하기 위하여 2년 시효가 있는 연방긴급구조법(The Federal Emergency Relief Act, FERA, 1933)을 제정했는데 다음의 목표를 달성하는 것이었다. 

  · 지방정부의 비숙련일자리 창출을 지원하여 실업고통을 줄이고,    

  · 경제난을 줄이기 위한 협력과 협조를 강화하며

  · 이를 위해 개발금융공사(RFC)에 $5억의 추가자금을 지원하고  

  · 새로운 정부기관, 즉 연방긴급구조청(FERAdministration)과  설립하는 것이다.  

FERA의 총책임자 해리 홉킨스(Harry Hopkins) 지도아래 총 $31억을 지출하였는데 절반은 지방정부 3, 연방정부 1 의 비율로 매칭 펀드를 구성하게 하였고 절반은 FERA의 필요에 따라 지출하도록 하였다. FERA는 약 2천만 명에게 일자리를 제공하여 공공시설을 확충하거나 국유지를 개발하도록 하였다. 이 제도는 지원대상자를 선정하는 과정이 너무 비인간적이고 치욕적이며 때로는 정치적인 성격을 띠면서 운영되었기 때문에 FDR의 많은 뉴딜정책 중에서 ‘국가를 굴욕화(national degeneration)’ 시켰다는 혹평을 받는 정책이 되었다. 

1933년 하반기가 되어서도 실업문제가 개선되지 않자 1933년 11월 FERA는 민간일자리청(the Civil Works Administration, CWA)을 설립하여 $8억 달러를 들여서 5개월짜리 단기 일자리를 4백 20만개 만드는 것이었다. 문제는 근거법의 시효가 1935년 12월로 다가왔다. 꼭 일 년 밖에 시간이 남지 않은 것이다. 

따라서 연방구조자금법(ERAA)을 제정하여 새로 자금을 조달 한 뒤 FERA와 CPA의 문을 닫고 그 업무를 두 개의 기관, 즉 일자리개선청(The Works Progress Administration, WPA)와 사회안전청(The Social Security Administration)으로 이관시키게 하였다. 

이 법이 이전의 유사한 법과 다른 점은 긴급고용구조에 관해서 FDR이 명확한 원칙을 세웠다는 점이다. 즉, 그동안의 고용지원 정책처럼 잔디를 깎거나 낙엽을 쓸어 담거나 공원의 휴지를 줍는 것과 같은 허드렛일을 지원하는 데 국고를 사용 할 수 없다는 원칙을 분명히 했다. 왜냐하면 그런 일로 돈을 받는 다는 것은 국민의 자존심과 자립심과 용기와 결의를 손상시키는 일이고 동시에 정부에 대한 의존심을 키우는 것이라고 생각했다. 따라서 FDR은 긴급고용지원원칙을 다음과 같이 설정했다.

 - 직접적인 금전 지원은 고령자, 장애우와 같이 일할 수 없는 사람에게만 제공하며,

 - 일자리 창출은 

       장기적으로 유용한 프로젝트,

       노동집약적인 프로젝트,

       민간부문과 경합하지 않는 분야 프로젝트를 개발하여 만든다는 것이었다.

그리고 그동안 여러 기관으로 널려있던 고용프로그램에 대한 지원을 모두 총괄하도록 하였다. 이에 따라 WPA와 PWA가 사업을 계속하게 되었고 국가청소년청(NYA), 국가이주청(RA), 지역전력화청(REA) 등의 정부기관이 새로 설립되어 도로건설, 공공기관건물 건설, 교량건설 등 다양한 프로젝트로 일자리를 만들었다. 

FDR이 의회에 요구한 금액은 총 $48.8억 달러였는데 이는 1934년 예산보다도 더 큰 규모였다. 2/3는 단기일자리 지원에 사용하고 1/3은 FERA를 통해 CWA사업을 지원하도록 하였다.규모로 볼 때 미국 역사상 최초의 가장 큰 규모의 긴급지원정책이었다. 증세의 받침이 없이 지출되었기 때문에 국가부채를 가장 큰 폭으로 확대시킨 정책이기도 하다. 

(정책혼선)

1935년 9월이 되면서 이 정책에 대한 불안감이 고조되었다. $48.8억 중 $10억 만 남은 상황에서 목표했던 350만 고용창출 중에서 1/4만을 달성한 것이다. 성과가 이렇게 나쁜 이유는  

   · 시장임금지급요구로 인해 의회의결이 늦어진 점,

   · 의회지도자들이 지출용도를 특정함에 따라 탄력적인 고용이 불가능 한 점,

   · FDR행정부 내에서의 정책이견

로 요약할 수 있다. 내무장관이자 PWA 책임자였던 이크스는 고용창출효과는 적지만 미래에 유용한 대규모 공공사업을 선호한 반면 FERA의 지도자 홉킨스는 고용효과가 큰 단기일자리 사업을 선호했다. 이 두 지도자들이 자금을 두고 심각한 각축을 벌이면서 프로젝트 선정과 진행에 큰 차질이 발생한 것이다. FDR은 남은 자원을 모두 홉킨스에게 주도록 결정했다. 홉킨스는 WPA를 통하여 수 백 만개 단기 일자리를 만들었다.

(일자리개선청, The Works Progress Administration, WPA, 1935년 5월 6일 설립)

FDR의 행정명령 7034에 의해 1935년 5월 6일 설립된 WPA는 주로 비숙련근로자를 대규모로 고용하여 도로, 교량, 공공기관, 댐 등 사회 인프라 시설을 건설함으로써 수백 만 개 일자리를 만드는 데 기여한 기관이다. 홉킨스 청장의 주도아래 폐지되는 1943년 까지 사용한 예산은 약 $110억 달러로써 당시 연방정부 예산보다도 더 큰 규모였다. 건설한 도로의 길이는 백만 km가 넘었고 교량 십만 여개와 함께 십 만 여개의 공공빌딩, 지방공항, 공공주택 등을 건설하였다. WPA가 주도한 가장 큰 사업은 TVA 사업이었으며 이 외에도 캠프 데이비드 등이 건설되었다. 이 밖에도 예술인, 기자, 작가, 역사기록, 극장연극, 음악 등 전문가들을 위한 프로젝트들도 이 법의 자금으로 지원되었다. 지방정부도 토지 혹은 교통수단 혹은 향토물자 제공 등의 방식으로 전체 소용재원의 10%-30%를 반드시 분담하도록 법으로 규정하였다. 

공화당에서는 WPA에 대하여 거대한 연방정부의 특혜제공이라고 몰아세웠고 간간이 저임금에 대한 소요나 파업이 발생했지만 홉킨스는 될 수 있으면 높은 대우를 하도록 힘썼고 특히 흑인이나 라틴과 같은 소수민족에 채용에 대해 관대하게 운영했으므로 소수민족들이 FDR에 대하여 매우 우호적인 인상을 갖게 하는데 크게 기여했다. 

② 은행법 1935(The Banking Act 1935)

이 법은 연방준비제도의 기능과 운영에 관한 법 개정이다. 당시 재무부 안에서도 연방준비제도의 개혁에 관한 안이 마련되었으나 1934년 11월 연방준비제도 의장으로 부임한 엑클즈(M.S.Eccles)에 의해 기각되었다. 엑클즈의 개혁안은 근본적으로 증시의 투기를 막는 동시에 기업활동과 경제안정을 고양시키는 방향으로 연방준비제도가 개혁이 되어야 한다고 생각했다. 엑클즈는 연방준비제도개혁의 기본방향을 네 가지 제시했는데 다음과 같다. 

 · 연방준비은행의 선출과정과 명칭을 고칠 것,

 · 공개시장위원회(OMO)의 이사회와 집행위원장을 설치할 것, 

 · 이사회 권한을 명문화시킬 것,

 · 부동산 대출 규제를 완화할 것 이었다.

당초에 은행행정절차법안(the Administration banking bill)이라는 이름으로 하원에 올라온 법안은 1935년 2월 찬성 271 : 반대 110로 원안이 쉽게 통과되었다. 그러나 상원에서는 글래스의원의 강력한 반발에 부딪혔다. 연방준비제도 집행간부의 임명 주도권을 민간은행 출신들이 갖는가 정치권에서 갖는가 하는 문제였다. 대통령이 추천하고 상원이 임명하는 형태의 절충안이 마련되고 FDR이 1935년 8월 23일 서명하여 입법되었다. 그 주요내용은 다음과 같다.

  · 영구조직으로서의 FDIC설립과 구조와 의무규정(예금자보호 한도 : $5000)

  · 연준이사회(The Board of Governors)구성

  · 연방공개시장윈원회 구성(The Federal Open Market Committee)

  · 기타 연방은행법의 세부적인 수정

 ③ 국가노동관계법(The National Labor Relations Act of 1935)

1935년 7월 16일 통과된 이 법은 미국의 노사관계법의 가장 중요한 기초를 놓은 법으로 평가받는 법이다. 일명 와그너노사관계법(Wagner Labor Relation Act 1935)이라고도 불리는 이 법은 노조를 결성할 권리와 단체협약의 권리와 단체행동권을 허용함과 동시에 회사가 실질적으로 조종하는 어용조합을 금지했다는 획기적인 법이었다.  

(로버트 와그너 민주당 상원의원) 

이 법을 제정하는데 주도적인 역할을 한 사람은 로버트 와그너(1877-1953)상원의원이었다.그는 프러시아에서 출생해서 여덟 살 때인 1885년 아버지 따라 미국으로 이민왔다. 아버지는 평생 청소부였고 생활이 어려웠다. 와그너는 뉴욕시립대학을 졸업한 후 NYU 법대를 졸업하고 변호사로 개업했으며 1926년 49세 때 뉴욕 주에서 민주당 상원의원으로 당선되어 건강이 악화된 1949년까지 6선을 역임했다. 

(국가노동위원회(the National Labor Relations Board, NLRB))

사용자의 노동법위반을 감시, 감독하여 기소를 담당하고 노동조합과 사용자와의 단체협약 혹은 운영협의에 관한 모든 규칙을 제정하기 위해 국가노동위원회가 설립되었다. 특히, 불법고용행위가 무엇인지, 노조결성 방해가 구체적으로 무엇인지를 명시적으로 규정하였으며 근로자의 범위도 사업장의 근로자 뿐만 아니라 농업근로자, 관리직종자, 가사노동자, 정부공무원, 독립계약자(independent contractor) 등을 포함하는 광범위한 근로자를 포괄하였다.   

(NLRB의 위헌소송)

보수층과 공화당은 이 법을 강력히 반대하였다. 이 법으로 말미암아 국가가 지나치게 기업의 고용활동에 간섭함으로써 기업의 경쟁력 침훼는 물론 국가경제활력에 역행한다는 판단이었다. 이 법의 반대세력들은 이 법이 주와 주간의 경제행위만 간섭할 수 있다는 헌법규정을 넘어서는 위헌적인 입법을 한 것으로 보았다.    

NLRB의 활동이 위헌이라는 소송은 존즈-로플린 철강회사가 노조에 가입한 피고용인 10명을 해고하면서 발단이 되었다. NLRB는 미국 4대 철강회사인 존즈-로플린 철강회사에 대하여 해고한 10명을 즉각 복귀시키고 밀린 임금을 지급하라는 시정명령을 내렸다. 회사가 불복하자 NLRB는 연방법원에 회사에 대한 행정명령 집행강제 소송을 제기한 것이다. 연방 항소법원의 만장일치 판결 내용은 다음과 같다.

“ 위원회(NLRB)가 발견하고 제시한 사실관계로 볼 때 

  위원회는 사용자와 피고용인 사이의 오직 제조에 관한 것에 대하여 

  규제 권한이 없으므로 청구인의 청구는 전원합의로 기각한다. 

  사용자와 피고용인 사이의 제조생산에 관한 관계에 대해서 

  헌법은 연방정부에게 규제권한을 부여하지 않았다.”  

이 판단의 근거로 항소법원 판사들은 두 가지 판례를 들었다. 하나는 제조는 상거래(commerce)가 아닌 제조행위라는 점(Chassaniol v. Greenwood)과 다른 하나는 제조와 판매 유통은 다른 것이어서 제조는 오로지 지역 안에서만 이루어 졌으므로 주내(intrastate)거래이고 주와 주 사이에 일어나는 유통과 판매만 주간(interstate)거래라는 판례였다.(Utah Power & L. Co. v. Pfost) 주내 거래는 전적으로 주법의 소관이며 주간 거래는 연방법에 의해 규제된다. 항소심에서 패소하자 NLRB는 상고했고 대법원은 5:4로 하급법원의 판결을 뒤집고 NLRB의 손을 들어줬다.

대법원장 휴즈(Charles Evans Hughes)의 판결문은 다음과 같이 판시했다.

“ 동 법(국가노동관계법을 말함)은 사용자의 간섭이나 개입 없이 근로자가 노조결성권 및 

  단체협약권을 가진다는 것을 보장할 뿐이다. 

  이 권한은 근로자의 가장 근본적인 권리 중의 하나이다. 

  이 근로자의 권리행사를 방해하거나 차별하는 것은 사법부의 적절한 지탄의 대상이다.  

  우리는   

   - 필요에 의해 노조가 설립되었고,

   - 개별 노동자는 사용자와의 협의에서 아무런 힘이 없으며,

   - 그와 가족을 위해 매일 매일 급여를 받는 것은 그들의 생존의 문제이며,

     따라서 적절한 급여를 주지 않더라도 직장을 옮기지도 못하며 

     부당한 처사와 대우에 항거할 수가 없으므로,

     노조야 말로 사용자로부터 온당한 처우를 받게 하는 데 필수적이라는 것 

   등을 이해해왔다.

   .... ...

   따라서 비록 각각 분리해서 보면 주간 거래라 할지라도, 

   주간거래에 매우 근접해 있거나 상당한 관계를 지니고 있으면

   그런 주간거래에 있어서의 부당한 부담이나 방해로부터 

   보호할 수 있는 필수적이거나 혹은 적절한 통제를 

   의회가 가할 수 있는 권리는 부정되는 것이 아니다.” 

이 법으로 말미암아 노동조합 가입인원은 1933년 3백 만 명에서 1939년에는 8백 만 명으로 늘어났다. 1947년에는 태프트-하트리 법(The Taft–Hartley Act 1947)을 제정하여 불법 노동행위가 무엇인지를 명확히 규정함과 동시에 주 정부가 고용 및 임금에 관한 입법을 제정할 수 있도록 하였다.