그린벨트 해제보다 컴펙트 도시로 > News Insight

국토교통부의 김현미 장관이 서울의 주택공급은 부족하지 않다고 연일 역설을 했지만 정부와 여당은 지난 7월 16일 서울의 그린벨트(개발제한구역임)를 해제해서라도 주택을 공급하겠다고 발표했다. 

그러나 서울시는 그린벨트지역 해제보다는 서울 도심의 용적률을 상향하여 주택을 공급하겠다는 생각이다. 급기야 문재인 정부는 그린벨트해제보다는 도심 내 국공유지와 용적율을 상향하여 주택을 공급하게다고 발표하였다.

 하지만 그린벨트해제와 관련해서는 여전히 설왕설래 말이 많다. 그린벨트지역은 도시주변의 녹지공간을 보존하여 개발을 제한하고 자연환경을 보전하자는 취지로 1950년대 영국에서 시작되었다. 따라서 그린벨트지역 안에서는 건축물의 신·증축, 용도변경, 토지의 형질변경, 토지분할 등의 행위를 제한하고 있으나, 그린벨트지역을 지정한 목적에 위배되지 않는 범위에서는 국민생활의 편익을 위한 최소한의 시설로 허가권자의 승인이나 허가를 받을 경우 개발행위를 할 수 있다. 

물론 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조에 따르면 “국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 그 지정 및 해제를 도시계획으로 결정할 수 있다”고 되어 있다. 즉, 서울시가 반대를 하여도 국토교통부장관이 필요하다면 추진할 수 있다는 뜻도 내 비치고 있다. 

그린벨트지역의 지정

우리나라는 1971년 7월 서울을 포함한 수도권 일부지역을 시작으로 1977년 4월 여천(여수)권역까지 8차에 걸쳐 14개 도시, 국토의 5.4%가 그린벨트지역으로 지정되었다. 그러나 구역지정 초기 이미 개발된 시가지나 집단취락지 등이 포함되면서 민원이 끊이지 않았고, 이 때문에 5~6공화국을 거치면서 대통령선거, 지방선거를 치를 때마다 그린벨트지역 조정문제가 제기되었다.

1990년 10월 정부는 「도시계획법」(현 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별 조치법 시행규칙) 개정안을 마련하고 그린벨트지역 내 주민생활의 불편해소 및 생업시설 확대, 여가·휴식 공간 활용 등을 위해 공공건물·체육시설 설치 및 건축물의 신·증축을 허용하는 등 대폭적으로 그 규제를 완화하였다. 이에 앞서 1999년 6월 그린벨트지역에 근린시설 신축을 허용하여 건폐율 20%, 용적률 100% 범위 안에서 3층 이하의 단독주택은 물론 약국과 독서실 등 26개 유형의 근린생활시설을 신축할 수 있게 되었다. 이러한 규제와 완화는 지금까지 이어지고 있다.

서울시 그린벨트 해제보다 용적률 완화

이번 정부의 7·10대책 보완책으로 발표한 서울의 주택공급방안은 5가지로 요약할 수 있다.

첫째, 도심 고밀개발. 둘째, 3기 신도시 용적률 상향. 셋째, 도시주변 유휴부지 등 신규택지로 추가 발굴 넷째, 공공재개발·재건축 다섯째, 도심 내 공실 상가·오피스 활용 등이다. 

그런데 최근 이슈가 되고 있는 서울시의 그린벨트를 해제해서 주택을 공급하겠다는 내용은 없다. 물론 정부와 여당이 최근 그린벨트 해제 카드를 들고 나왔지만 서울시가 완강한 반대 입장을 고수하고 있는데다 최소한 국민적 공감대를 얻거나 확인해야 한다는 기류 탓에 모두 유보적인 입장이기 때문일 것이다.

결국 남은 대책 중 공급 속도와 규모를 모두 만족시킬 수 있는 대안으로는 서울시 도심 고밀 개발과 결합한 용적률 상향이 그린벨트 해제의 대안으로 떠오르고 있다. 

문제는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 국토계획법)에 따르면 용적률은 용도지역에 맞는 최대한도가 설정돼 있다. 도심 속 1종 일반주거지역의 최대 용적률은 200%, 2종 일반주거지역은 250%, 3종 일반주거지역은 300%이다. 그러나 지난 2004년 「수도권정비계획법」상 과밀억제권역에서는 서울시를 비롯한 각 지자체는 고밀 개발을 막기 위해 조례와 시행령을 통해 최대 용적률을 더 낮게 설정하고 있다. 

뿐만 아니라 서울시는 지난 2014년 수립한 2030 서울시 도시기본계획에 처음으로 서울 스카이라인이 등장하여 주거지역의 최고 높이가 49층이었던 것을 35층으로 강화한 것이다. 서울시 조례상의 최대 용적률을 국토계획법상 상한선에 근접하게 올려 50%만 올려도 주택을 더 지을 수 있다. 또한 높이제한도 완화하여 10개 층만 더 지어도 주택공급을 늘릴 수 있다. 그동안 용적률이 낮아 재개발·재건축사업이 무산된 서울도심 개발에 활력이 될 수 있으며 그린벨트 해제보다 주택공급 속도 자체가 빨라질 수 있다. 

서울시 그린벨트 해제해야 하나

기획재정부와 국토교통부가 그린벨트 해제 문제로 서로 다른 목소리를 내면서 혼선을 빚기도 했으나 결국 주택공급을 위해서는 일부 해제하는 쪽으로 가닥을 잡는 듯하다. 그러나 먼저 선결되어야 할 문제가 바로 서울시의 용적률과 높이제한 등 주택공급 규제완화다. 그 다음이 그린벨트 해제다. 

만약 그린벨트를 해제한다고 하여도 집값을 잡기 위해서는 시의 적절하게 수요에 맞춰 공급을 늘리는 것이 가장 중요하기 때문에 도심지의 재개발·재건축사업 등을 통한 고밀개발과 함께 임야, 전답 등 보존가치가 낮은 그린벨트를 해제하고 개발하는 것이 필요하다. 그래야만 그 효과가 극대화 될 수 있다. 

혹시라도 녹지를 훼손하면서까지 택지를 개발하는 것은 서울시민의 허파를 자르는 격이 될 수 있으며 그 규모가 생각보다 커질 경우에는 그렇지 않아도 시끄러운 2기, 3기 신도시와의 갈등도 예상된다. 3기 신도시를 조성하면서 1기와 2기 신도시보다 더 서울에 근접하여 개발하므로 발생하는 교통문제 등으로 갈등이 가시지 않은 상태에서 이번에는 서울시내에 신도시를 조성한다는 비난을 면치 못할 것이다. 그래서 규모는 최소화 하되 기존도시의 규제를 완화한 재개발사업이 더 효과적이고 민심을 달래가면서 주택을 공급하는 방법이라고 생각한다. 

그린벨트 해제에 반대하는 이유

그린벨트 해제를 놓고 반발도 거센 상황이다. 이미 환경·시민단체 등을 중심으로 반대 성명까지 나오고 있다. 과거 그린벨트 해제로 부동산가격이 급등했다는 점에서 서울 집값을 잡기 위해 내놓은 대책이 오히려 부동산시장 불안을 부추길 수 있다는 우려 때문이다. 특히, 산림이 있는 공원용지나 그린벨트를 해제하는 과정에 환경 훼손이 우려된다며 환경단체 역시 그린벨트 해제 움직임에 강력 반발할 것이다.

그린벨트를 해제해서 택지로 공급되면 토지가격이나 아파트가격이 몇 배로 뛰어 투기가 일어나고 산림만 훼손하는 꼴이 된다고 반대 했었다. 실제 지난 2009~2010년 그린벨트를 일부 해제하여 강남권 보금자리주택지구로 조성했는데, 현재 일대 아파트 시세는 분양가보다 5배 가까이 뛴 상황이다. 대규모 신도시 및 택지지구 개발이 투기 수요를 부추겨 부동산 가격을 끌어올렸다는 것을 이미 경험했다며 정부와 여당은 실패한 주택공급 정책을 재시도하려는 움직임을 멈춰야 한다고 목소리를 높인다. 서울사람들의 휴식 공간, 숨소리가 들리는 녹지를 풀어서 주택을 공급하는 것을 반대하는 이유다. 

차라리 서울을 컴팩트 도시로

정부의 서울도심 주택공급을 줄이고 수요를 억제하는 정책으로 인하여 오히려 서울에서는 더 이상  주택공급이 없을 것이라는 시그널만 보내게 되어 도심을 선호하는 수요자들이 몰리면서 가격은 지속적으로 상승하였다. 그래서 이제는 서울의 스카이라인 35층을 완화하여 고밀개발을 해야 한다. 또한 용적률도 완화하여 도심에 유일한 주택공급 역할을 할 수 있는 재건축·재개발사업 활성화를 통하여 공급을 늘려야 한다.

 지난 5월 6일 정부가 발표한 서울 용산역 정비창 부지 개발계획도 일부 분양주택에 임대주택 공급계획보다는 입지조건이 매우 우수하며 교통 역시 최고의 자리에 위치하여 고밀복합개발이 필요한 지역이다. 특히, 이 지역은 고밀도 개발의 경우 교통 등 도시 인프라가 충분한 상황이라 문제가 없을 것이다.

이미 세계 주요 도시들은 파격적인 용적률 인센티브를 제공해 도심개발 밀도를 높이고 있다. 미국 뉴욕 중심부의 용적률은 1800%가 넘고 구도심 주거지도 500%를 넘는다. 뉴욕 맨해튼 철도기지에 건설 중인 허드슨 야드는 현금 기부 등을 통한 인센티브를 받아 용적률이 최대 3300%에 이른다. 또한 일본의 경우도 2000년대 들어 도시재생을 위해 도쿄 도심 주요 지역의 고도 제한을 없애고 용적률을 1000%에서 2000%로 올렸다. 호주 역시 최근 집값이 급등하자 용적률 상향등을 통해 도심 내 공급을 늘리고 있다. 

하지만 우리나라의 경우 문재인 정부 이후 공급확대보다 수요억제에 부동산 정책의 무게중심을 두면서 서울 도심 집값이 다른 세계 주요도시에 비해 크게 올랐다. 실제 2017년 이후 3년간 서울 도심 아파트 값 상승률이 미국 뉴욕 등 세계 주요 도시를 앞지른 것으로 나타났다. 따라서 이제는 우리나라도 인구가 점점 감소하고 있으며 도시가 기능화, 고급화, 첨단화로 바뀌고 있다. 서울도 도심 고밀도 개발로 집중화 되고 컴펙트 도시로 변해야 한다.

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