문재인 정부의 21번째 부동산 대책 > News Insight

정부는 지난 6월 17일 문재인 정부 집권 후 21번째 주택시장 안정화 방안을 발표했다. 그 내용을 보면 첫째, 비규제지역에 집중되는 투기수요 유입을 차단하기 위해 수도권을 비롯하여 대전, 청주 대부분 지역을 조정대상지역과 투기과열지구로 지정했다. 둘째, 개발호재로 인하여 상승이 우려되는 서울국제교류협력지구 인근 청담동, 대치동, 삼성동, 잠실동 지역에 대해서 토지거래허가구역 지정을 추진하였다. 셋째, 갭투자를 차단하고 실수요자를 보호하기 위해서 규제지역의 주택담보대출 실수요 요건 및 전세자금대출 규제를 강화한다. 넷째, 재건축 안전진단의 투명성과 공정성을 높이고 정비사업 조합원의 분양요건을 강화하는 등 정비사업 규제를 정비한다. 다섯째, 주택매매와 임대사업자의 주택담보대출 레버리지를 활용한 투자유인을 억제하고 과세체계를 정비하여 법인을 통한 세금 회피 투자를 차단한다. 여섯째, 12.16대책 및 2.6 수도권 주택공급기반 강화방안의 후속조치를 조속히 차질 없이 추진한다는 것 등이다. 

정부의 이번 부동산대책 발표는 문재인 정부 출범이후 21번째다. 이제 3년을 조금 넘었으니 산술적으로 보면 한 달 반마다 한 번씩 ‘주택시장 안정화 대책’을 발표한 셈이다. 그런데도 아직 주택시장 안정화는 이뤄지지 못 한 채 부작용만 쌓여가는 형국이다. 과연 정부의 이번 부동산 대책은 정말 주택시장 안정화를 가져올 것인가? 그리고 정부가 내세우듯 실수요자 서민을 위한 대책인지 따져볼 일이다. 이번 대책의 의미와 과제를 하나씩 짚어보기로 하자.

▲ 규제지역 확대 … 공급 없는 규제는 중장기 대책 될 수 없다

최근 주택가격 급등세를 보이고 있는 경기도와 인천, 대전, 그리고 청주 중 일부지역을 제외한 모든 지역을 조정대상지역으로 지정하면서 투기과열지구도 추가 지정했다. 

구체적으로 조정대상지역은 서울 전(全)지역과 경기도의 접경지역인 김포, 파주, 연천, 동두천, 포천과 가평, 양평, 여주, 이천, 용인 처인구 일부, 남양주 일부, 안성 일부지역을 제외하고 전(全) 지역을 지정했다. 또한 강화·옹진을 제외한 인천 모든 지역, 그리고 지방은 세종, 대전 4개구 및 청주의 동 지역과 오창·오송읍이 지정되었다. 

투기과열지구 역시 서울 모든 지역과 경기도 과천, 성남분당·수정구, 광명, 하남, 수원, 안양, 안산단원, 구리, 군포, 의왕, 용인수지·기흥, 화성(동탄2만 지정) 등 10개 지역과 인천 연수, 남동, 서구, 그리고 지방은 대구 수성구, 세종, 대전의 동·중·서·유성구가 투기과열지구로 지정되었다. 

이로서 조정대상지역은 총 68곳이 되었으며 투기과열지구는 48곳이 되었다. 이렇게 규제지역이 넓어지면 기업이든 가계든 대출이 어려워지고, 주택을 구입하더라도 종합부동산세 등 보유세가 인상되며, 재건축 등 정비사업 규제와 함께 분양가상한제가 적용된다. 뿐만 아니라 모든 주택 거래에서 자금조달계획서를 구체적으로 증명해야하기 때문에 거래가 위축될 수밖에 없다. 사실상 주택거래허가제를 도입하는 것과 유사한 효과가 나타날 것이다. 이렇게 정부의 강도 높은 규제정책은 부동산시장을 잠시 위축시킬 뿐 결국 공급 없는 규제가 중장기적 대책은 될 수가 없다. 

▲ 토지거래허가구역 지정 … 투기 차단 ‘효과적’, 풍선효과 대비해야

서울 송파‧강남구 내 ‘국제교류복합지구(SID)’ 조성과 관련한 대규모 사업계획 추진 및 잠실 스포츠‧MICE 민간투자사업 적격성 조사 완료, 그리고 영동대로 복합개발사업 시공사 입찰공고 시행을 위한 조달청 발주의뢰 등 개발 호재로 인한 시장 불확실성이 큰 상황에서 인근지역 매수심리 자극과 함께 투기과열 우려로 정부는 토지거래허가구역을 지정하였다. 

토지거래 허가구역의 지정효과는 허가구역에서 허가대상 면적(주거용 18㎡, 상업용 20㎡ 등)초과 토지(주택인 경우 대지지분면적을 의미)취득을 위한 계약을 체결하고자 하는 자는 사전에 관할 구청장의 허가를 득해야 한다. 또한 허가를 받은 경우 일정기간 허가받은 목적대로 이용할 의무가 발생하며 주거용 토지의 경우 2년 간 실거주용으로만 이용이 가능하다. 물론, 2년 간 매매나 임대(갭투자)가 금지된다. 

따라서 강남지역의 토지거래 허가구역지정은 투기수요를 잡기위한 적절한 조치라고 보여 진다. 하지만 주택거래(아파트 등)까지 제한을 받게 되어 시장이 위축되거나 재산권침해 논란이 있을 수 있어 이에 대한 보완이 필요하다. 그리고 규제로 인한 주변지역 풍선효과가 나타날 가능성도 있어 이에 대한 대비가 필요하다.  

▲ 자금조달계획서 제출대상 확대 … 사실상 주택거래허가 제도 도입

자금조달계획서 제출 대상이 조정대상지역과 투기과열지구 내 3억 원 이상 주택 거래 시로 제한되어 있어 3억 원 미만 저가 주택의 경우 자금출처 조사 등 실효성 있는 투기수요 점검에 한계가 있다고 본 정부는 조정대상지역과 투기과열지구 내에서 주택을 거래하는 경우 거래가액과 무관하게 자금조달계획서를 제출토록 하였다. 

또한 그동안 투기과열지구 내 9억 원 초과 고가주택 거래신고 시 자금조달계획서 기재내용에 대한 객관적 진위를 입증할 수 있는 증빙자료(예금잔액증명서, 소득금액증명원 등 증빙자료를 첨부‧제출)를 제출하도록 하고 있다. 그러나 9억 원 이하 중‧저가 주택의 경우에는 비정상 자금조달 등 이상거래에 대한 신속한 대응과 선제적 조사가 어려워 투기과열지구 내 모든 주택거래신고 시 거래가액과 무관하게 자금조달계획서 작성 항목 별 증빙자료를 첨부하여 제출토록 하였다.

 규제지역에서 모든 주택의 거레는 자금조달계획서 기재내용에 대한 객관적 진위를 입증할 수 있는 증빙자료를 제출하도록 한 것은 사실상 주택거래허가 제도를 도입하는 것과 동일한 효과를 줄 것이다. 물론, 불법증여나 탈법거래 등을 줄일 수 있는 긍정적인 측면도 있지만 이로 인하여 주택거래가 위축되거나 오히려 자금이 풍부한 사람들만 주택거래가 가능한 시장으로 변질될 가능성도 있다.  

▲ 전입처분요건 강화와 갭투자 방지 … 3개월 내 이사와 전입완료는 ‘무리’

이번 대책에서 가장 두드러지게 실수요자 또는 무주택자에게 불리하거나 피해를 줄 것으로 예상되는 부분이 바로 투기세력을 근절하겠다는 명목으로 규제지역 내 주택 구입 시 주택담보대출을 받는 경우 가격과 관계없이 6개월 내 전입 의무를 부과한 대책이다. 또한 주택담보대출을 받아 주택을 구입한 경우 기존주택이 있는 경우에는 6개월 내에 기존주택 처분 의무도 부과했다. 이는 무주택자가 자기자본이 부족한 경우 주택을 구입하기 어려워졌다는 말이다.  

예전에는 무주택 서민이 주택을 구입하는 경우 전세 또는 대출을 끼고 주택을 구입한 후 일정기간 자금을 마련한 후 전세입자를 내 보내고 입주하는 형태로 내 집 마련을 했었다. 그러나 이제는 이런 형태의 주택구입은 어려워진 것이다. 

또한 투기지역과 투기과열지구 내 시가 3억 원 초과 아파트를 신규 구입하는 경우도 전세대출 보증제한 대상에 추가되어 신규주택을 구입하는 사람의 주택에 입주하려면 전세금 대출을 3억 원 이상 받을 수 없게 되었다. 전세대출을 받은 후 3억 원 초과 아파트를 구입하는 경우 전세대출금을 즉시 회수되기 때문이다. 

물론, 전세대출 신규 신청 분부터 적용되며 보금자리론 대출의 경우에는 3개월 내 전입 및 1년 이상 실거주 유지 의무를 부과하고 있으며 이를 의무 위반할 경우 대출금을 회수한다. 이런 의무는 참으로 문제 있는 대책이다. 3개월 내 이사를 내 보내야 하고, 전입도 해야 한다는 것은 물리적으로 어려울 수 있기 때문이다. 뿐만 아니라 전세금 대출보증한도도 축소되어 저소득 세입자들에게 오히려 불리해졌다. 이 모든 것이 갭 투자를 방지하겠다는 정부의 복안이지만 무주택 실소유자에게 만큼은 이런 규제가 완화되어야 할 것이다.  

▲ 거주요건 갖춘 재건축 조합원 분양 … 소유권에 대한 위헌소지 등 

6.17대책으로 「도시 및 주거환경정비법」을 개정할 예정이다. 이 법이 개정되는 날부터 조합설립인가를 신청하는 사업장은 2년 이상 거주 요건을 충족하지 못한 조합원들은 관리처분 당시 분양을 받을 수 없으며 이들에게는 감정평가에 따라 재산에 대한 정당한 권리를 보상받게 된다. 즉, 현금 청산된다는 말이다. 

거주요건 중 반드시 연속하여 2년 이상을 거주할 필요는 없고, 기간 합산을 통한 총 거주기간이 2년 이상인 경우이면 분양 신청이 가능하다. 또한 재건축부담금 납부의무자인 조합이 부과종료시점(준공)부터 1월 이내에 내역서(미제출자는 과태료부과)를 해당 기초 지자체장에게 제출하면 기초 지자체장은 부과종료시점(준공)부터 4월 이내에 재건축부담금을 결정･부과하고, 납부의무자는 부과일로부터 6월 이내에 납부 의무가 발생한다. 

문제는 임대사업자등록을 하고 주택을 구입한 사람들은 직접거주가 아니고 임대주택으로 활용되기 때문에 구제가 되어야 하며, 만약 거주요건을 채우지 못하여 분양을 받을 수 없다면 이는 소유권에 대한 위헌소지가 있다. 그리고 재건축초과이익환수는 통상 토지수용방식에서도 사업인정고시일 기준으로 토지보상평가가 되며 그 시점으로 보상이 이뤄진다는 점에서 재건축 초과이익환수 역시 사업승인 시점부터 준공시점까지의 기간에 개발이익이 발생한 경우 부과되어야 한다. 

물론 지난해 12월 27일 합헌 결정되었지만 기간산정까지 모두 인정한 것은 아닐 것이다. 재건축사업 초기에는 사업의 성공여부에 관계없이 의사 표시만 했는데 도장하나 찍었는데 조합인가와 사업승인까지 수년이 걸리게 되어 그 시점에 포기하는 사례도 적지 않다. 그런데 이 시점까지도 집값이 상승했다는 이유만으로 재건축초과이익환수를 당해야 한다는 것은 미실현 이득에 대한 과세이며 토지 등 소유자 입장에서는 억울할 수도 있다. 따라서 이에 대한 보완책이 필요하다.

▲ 12.16대책 후속조치와 주택공급기반 강화 … 규제가 만능은 아니다

지난해 12.16대책을 통해 투기 목적의 대출을 차단하고 주택보유와 양도차익 시 세부담을 강화하며, 편법 과세회피와 불법 주택거래를 근절하겠다고 발표하고 추진 중이었다. 또한 15억 초과 고가주택에 대하여는 대출을 금지하는 등 주택담보대출 관련사항과 양도세 비과세 요건 강화 등 하위법령 개정 사항, 실거래 조사 상시화 등 투기근절을 위한 정부의 노력이 지속되고 있는 중이다. 

이번 정부가 추진하는 법 개정내용은 다음과 같다.

 첫째, 「주택법」 개정으로 전매행위 제한 위반 시 청약제한, 그리고 가로주택정비사업의 경우 주택 분양가상한제 적용을 제외하고 민간택지 분양가상한제 주택 거주 의무기간(분양기점으로부터 소급하여 2년 이상 거주)을 부여한다는 것이다. 

둘째는 「민간임대주택에 관한 특별법」 개정을 통해 임대사업자 등록요건(미성년자, 의무위반자 등록 제한) 강화, 보증금 미반환 피해발생 시 등록말소 후 세제혜택 환수 등을 추진하는 것이다. 

셋째, 종합부동산세법 개정으로 세율 상향과 조정대상지역 내 2주택자 종합부동산세 세부담 상한(200%→300%)을 상향한다. 

넷째, 「소득세법」 개정으로는 1세대 1주택자 장기보유특별공제에 거주요건을 추가하고 조정대상지역 다주택자 양도세 중과 시 분양권도 주택 수에 포함한다. 또한 주택 등 1년 미만 단기보유 시 양도세 상향을 40%에서 50%로 상향되었다. 

다섯째, 「지방세특례제한법」개정으로 임대등록 시 취득세와 재산세 혜택을 축소(수도권은 6억원 이하, 지방은 3억원 이하) 한다. 

뿐만 아니라 지난 5월 6일 정부는 서울에 7만호의 주택을 공급하겠다고 발표한 바 있다.  그 세부적인 공급 계획은 ①공공성을 강화한 정비사업 활성화로 4만호(공공재개발사업을 통해 2만호. 소규모 정비사업을 보완하여 1.2만호, 역세권 민간주택사업 활성화를 통해 0.8만호) ② 유휴공간 정비 및 재활용을 통해 1.5만호 (준공업지역 내 민관합동 공모사업을 통해 0.7만호, 오피스 및 상가 등 용도변경을 통한 1인용 주거공급을 활성화하여 0.8만호) ③도심 내 유휴부지를 추가 확보하여 1.5만호 (국공유지, 공공기관 소유 부지 활용, 공공시설 복합화 등 다양한 도심 유휴부지 활용을 통해 주택 1.5만호)를 공급한다는 것이었다. 이를 하반기부터 본격적으로 사업공모 및 시범사업에 착수하겠다는 것이 정부대책이다.

정부가 제시한대로 법을 개정하여 시장을 규제한다고 과연 시장이 안정화 될 것인가? 한국감정원 발표 자료를 보면 지난 5월 기준으로 전국 주택청약통장 가입자가 2450.6만 명이나 된다. 이중 서울의 가입자만도 599.8만 명이다. 수요보다 공급이 부족한데 법이나 행정조치로 규제한다고 시장이 안정화 된다면 모든 정부가 그렇게 했을 것이다. 

 ▲ 부동산 정책과 시장 규제 … 공급 없는 규제는 가격만 올린다.

문제인 정부는 집권 3년 만에 벌써 21번의 대책을 내놓았다. 정부가 얼마나 부동산시장 에 관심이 많으면 매달 대책을 내 놓았을까? 아니 부동산 정책을 규제 말고 다른 방법을 모르고 있는 듯하다. 주택가격이 상승하는 것은 공급보다 수요가 많은 것으로 공급을 늘리고 수요를 분산하는 정책을 써야 함에도 이번 정부는 오로지 규제다. 집 없는 서민들이나 무주택자들은 주택가격이 오를 때 정부가 규제를 하면 가격이 하락할 것이라고 착각한다. 그래서 정부와 여당을 지지한다. 

결국 공급 없는 규제는 다시 또 가격이 오른다는 것을 모르는 것이다. 정부는 이를 이용하는 듯하다. 진심으로 주택가격이 좀 하락하거나 안정화 되었으면 좋겠다. 그러기 위해서는 정부도 규제보다는 서울의 경우 정비사업 (재개발‧재건축사업 등)을 활성화해서 공급을 늘리고 공급보다 수요가 많아 문제인 점은 수요를 경기도로 분산하는 정책을 동시에 이행해야 한다. 경기도 역시 3기 신도시 등 개발 지역은 투기가 일어나지 않도록 정책을 발 빠르게 내놓아야 할 것이며 교통망 등 도시기반시설을 확충하고 새로운 손님맞이에 서울의 수요가 이주할 수 있도록 유인책 (혜택)도 있어야 한다. 

▲ 진정한 부동산 정책은? … ‘공급확대와 수요분산’이 정답

부동산 정책이란 사전적 의미는 부동산과 관련된 문제를 해결하거나 특정한 정책 목표를 위해 정부에서 추진하는 방향이나 방침이다. 이런 이유로 국책(國策)이라고도 부른다. 따라서 부동산 정책은 여러 부동산 문제를 해결 또는 개선함으로써 부동산과 이를 사용 또는 이용하는 인간의 관계를 원만하게 개선하기 위한 정부의 노력이라고 말할 수 있다. 

그런데 국책(國策)으로서 정부의 부동산 정책이 필요한 이유는 부동산의 공공재적 성격 때문이다. 부동산은 사적 보유 자산으로서 재화가 분명하다. 그러나 가격이 너무 많이 오르거나 하락하면 국민경제와 국가경제에 미치는 영향이 크기 때문에 정부의 부동산시장 개입이 불가피한 이유이다. 

그렇다고 규제가 능사는 아니다. 공급이 부족하고 수요가 많으면 당연히 가격은 오른다. 따라서 공급을 늘리는 정책이 필요하며 수요를 분산하는 정책이 필요한 것이다. 그래서 국민을 위한 부동산 정책은 100년을 내다보는 긴 안목의 정책이 필요한 것이다. 그런데 이번 정부는 집권초기부터 수요와 공급을 동시에 억제하는 역수요공급법칙을 쓰는 듯하다. 다시  한번 강조하지만 부동산 시장은 규제하면 규제할수록 시장은 점점 더 왜곡현상이 나타나 혼란스러워진다. 규제가 능사는 아니다. <ifsPOST>