<한국의 주택정책> (19) 외국의 사례(Ⅳ) : 미국③ > News Insight

5. 정치권의 과욕과 금융위기

주택문제에 대해 정권 차원에서 관심을 갖는 것은 당연하다. Roosevelt 대통령부터 Truman, Johnson 대통령에 이르기까지 많은 정권에서 주택정책을 적극적으로 추진하였다. Reagan 대통령이 주택 관련 예산을 삭감하기는 하였지만 그렇다고 주택문제에 등한하지는 않았다. 1986년 세법 개정에서 모기지 대출 이자에 대해 세금 감면제도를 유지한 것 자체가 주택문제를 염두에 둔 것이었다. 

돌이켜 볼 때 미국의 주택정책 중에서 쟁점이 될 소지가 있는 부분은 1990년대 Clinton 대통령 시절부터 주택정책의 목표가 과도하게 설정되고 무리하게 추진된 것이었다. Clinton 대통령은 1994년 National Homeownership Strategy를 제안하고 저소득층이나 중산층 가구가 주택을 구입할 수 있도록 적극적인 정책을 수행할 것을 지시하였다. 자가 주택 보유율에 관한 수량적 목표도 제시하였다. HUD는 이 목표를 달성하기 위하여 주택 관련 모든 기관과 이해관계자들을 총동원하는 소위 총력 동원 체제를 가동하였다.

자가주택 보유율을 높이기 위해서는 젊은 세대의 가구가 주택을 구입하여야 하는데 이들은 주택 구입 능력이 충분치 못하다는 점을 주목하였다. 이들이 주택을 구입할 수 있는 여건을 조성하는 데 모든 수단을 강구하였는데 주로 금융 수단들이 동원되었다. 

금융기관에 대해서는 주택대출을 확대하도록 강요하다시피 하였다. 예를 들면 Community Reinvestment Act의 조항을 활용하여 각 금융기관들은 소재지 주민들, 특히 신용도가 낮은 사람들을 대상으로 일정 한도만큼 대출하도록 강제하였다. 그리고 저소득층의 주택 구입을 촉진하기 위해 변동금리부 모기지 대출을 도입하였다. 차입자의 이자 부담을 경감해주고자 하는 의도였다. 모기지 대출 선급금을 나춰주기도 하였는데 이는 LTV 비율이 적정 수준 이상으로 높아지는 문제를 야기하였다. 신용 상태가 적격 수준보다 낮더라도 대출을 받을 수 있도록 관련 규정도 고쳤다. 그리고 모기지 대출의 유동화를 적극적으로 확대하도록 모기지 대출 보증기관들을 적극 독려하였다. 

George W. Bush 대통령도 전임 정부의 정책을 그대로 계승하였다. Bush 대통령은 2003년 the American Dream Downpayment Initiative를 추진하였는데 이 정책에서는 저소득층이나 소수집단이 주택을 구입하는 경우 선급금 일부와 부대비용 일체를 정부가 지원하도록 하였다. 이 조치 역시 주택 소유를 촉진하기 위한 것이었는데 Clinton 정부의 정책과 다른 것은 소주집단을 주요 타겟으로 삼았다는 점이다.

정권의 과욕이 금융부문의 무리한 수단들과 결합하면서 문제를 잉태하게 되었다. 정상적인 금융 관행으로는 도저히 대출해줄 수 없는 사람들을 대상으로 모기지 대출이 이루어졌고 주택을 구입토록 유도한 것이다. 게다가 금융시장에서는 불법적인 금융거래가 널리 퍼져있었다. 

즉 모기지 대출 시장에서는 정상적으로 대출 받기 어려운 사람들을 대상으로 포획적 금융관행(predatory lending practices)이 성행하고 있었다. 주1)

※주1) 포획적 금융이라 함은 대출을 갚을 능력이 없는 사람에게 터무니없는 높은 이자(조건)를 부과하여 파산을 유도하는 등의 금융관행을 일컫는다. 유동성 부족 상태에서 대출이 절박하지만 실제 대출을 갚을 능력이 없는 사람들이 그 대상이 된다. 주택을 이용하여 사기 등의 온갖 부정적인 방법을 동원하여 곤궁한 상태에 있는 사람으로부터 경제적 이득을 취득하는 것이다. 

신용도가 낮은 사람들을 대상으로 모기지 대출을 적극 장려면서 이 시장에서는 불법적 거래가 더욱 기승을 부렸다.  

1986년 세법 개정으로 주택대출 이자에 대해서만 조세 감면 혜택이 부여됨으로써 주택대출이 크게 늘어나기 시작하였다. 많은 사람들이 모기지 대출을 활용하여 여타 대출들을 상환하기 시작한 것이다. 모기지 대출 시장이 커지고 활성화되면서 이를 활용한 포획적 금융 행태도 늘어났다. 주택 구입 능력이 없는 사람들을 대상으로 높은 금리로 대출하고 결국에는 주택을 빼앗는 등의 피해를 입히는 경우가 많아졌다. 

이에 대응하여 1994년 the Home Ownership and Equity Protection Act (HOEPA)을 제정하였다. 이 법에서는 불법가혹대출을 원천적으로 금지한다는 취지에서 금융기관으로 하여금 자금 차입자에게 대출 조건 등에 대해 충분히 설명 주2)토록 의무를 부과하는 등 주택대출 차입자의 권리를 강화하는 방안들을 담았다.

※주2) 1968년 제정된 the Truth in Lending Act and the Real Estate Settlement Procedures Act에서 채권자는 채무자에게 대출의 조건 등에 대하여 충분히 설명하여야 할 의무를 부과하였다.

HOEPA는 일반인들에게 일종의 착시현상을 야기하였다. 일반인들은 모기지 대출에 대해 법률적으로 안전장치가 충분히 강구된 것으로 오해하게 되었다. 실제로는 서브프라임 모기지 대출과 관련하여서는 이 법이 적용될 여지가 별로 없었다. 서브프라임 모기지 대출은 유동화 과정을 거쳐 제3자에게 채권이 이양되고 나면 불법 대출에 대한 채무자의 항변권이 형성되지 않는 법률적인 문제점을 안고 있었기 때문이다.주3)

※주3) 미국 법률에서 규정한 증권의 선의취득 원칙(Holder in Due Course (HDC) doctrine)에 따르면 채권(증권)을 정당하게 양수한 사람은 채권의 청구권을 가진다. 이 원칙으로 인해 소비자 신용거래에서 피해가 빈발함에 따라 1975년 소비자 신용거래에서는 이 원칙을 배제하도록 하였다. 그에 따라 채무자가 증권 소지인에게 항변권을 행사할 수 있게 되었다. 하지만 순수 신용거래인 금융거래에 대해서는 유사한 조항을 제정하지 못하였다. 이 결과 서브프라임 모기지 대출을 유동화하는 경우 그 채권 소유자는 원초 대출계약의 불법 여부와 상관없이 구상권을 행사할 수 있다. 즉 부당 계약에 따른 항변권은 서브프라임 모기지 대출 유동화채권 보유자에게는 성립되지 않는다. 

당국의 주택대출 확대 정책과 법률적 환경의 개선 등을 배경으로 서브프라임 모기지 대출이 급증하였다. 서브프라임 모기지 대출 시장이라 함은 주택을 구입할 여력이 없는 사람들에게 주택금융을 제공하는 경우이다.

이 시장에서는 여러 유형의 불법적 포획적 부당 금융관행들이 횡행하였다. 우선 금리가 지나치게 높게 책정되었다. 심지어는 주택 가격을 훨씬 넘는 금액을 대출해주기도 하였다. 대출이 성사되는 경우에는 별도의 사례비를 요구하기도 한다. 기존 모기지 대출 기간을 연장해주겠다는 식으로 새로운 계약을 체결토록 유도하였다. 대출 계약이 체결되면 현금으로 보상금을 지급하기도 하였다. 이자 상환 부담도 낮춰준다고 약속하기도 하였다. 그리고 인간적 유대 관계를 형성하자는 등 심정적인 유혹도 서슴지 않았다. 그리고 마지막 단계에서 복잡한 대출 서류를 내밀고 사인하도록 강요하였다. 실제 계약 내용은 구두로 한 약속과는 정반대였다.

서브프라임 모기지 대출은 주로 비은행금융기관들이 취급하였다. 그런데 은행도 자회사 등을 통하여 이 시장에 진출하였다. 금융기관들은 증권화(securitization)를 통해 서브프라임 모기지 대출을 다른 금융기관에 매각할 수 있었기 때문에 적극적으로 서브프라임 모기지 대출을 확대하였다. 은행은 자회사가 체결한 서브프라임 모기지 대출을 유동화하는 데 적극 앞장섰다. 비록 불공정 계약을 통해 서브프라임 모기지 대출을 일으켰더라도 이 대출을 남에게 양도하면 그 책임을 회피할 수 있는 법률적 맹점을 활용한 것이다.

무리한 주택정책, 금융부문의 적극적 호응 등을 배경으로 모기지 대출이 급격히 늘어났고 그 결과 미국의 주택보급률은 최고조로 상승하였다. 미국의 자가주택 보유율은 대공황 직후에 가장 낮았는데 당시에는 44% 수준이었다. 1950년대 이후 경제발전 과정에서 이 비율이 지속적으로 상승하여 1990년대 초에는 62%까지 올라섰다. 주택보유 확대 정책을 강력하게 추진한 이후 이 비율이 더욱 상승하였는데 2004년에는 69%를 기록하여 역사상 가장 높은 수준에 도달하였다.

하지만 그 대가는 엄청났다. 대폭 늘어난 서브프라임 모기지 대출을 기반으로 한 대출 유동화 증권들이 여러 금융시장으로 팔려나갔다. 2007년 이후 주택 가격이 하락하면서 서브프라임 모기지 대출들이 가장 먼저 부도나기 시작하였다. 이로 인하여 서브프라임 모기지 대출 유동화 증권들의 가격을 측정하는 것이 불가능해졌다. 유동화 증권에 포함된 모기지 대출의 부도 여부 등을 정확하게 분별하는 게 불가능하였기 때문이다. 그리고 이 증권을 어떤 금융기관들이 얼마만큼 보유하고 있는지도 몰랐다. 이에 따라 금융기관들이 다른 금융기관들의 재무상태를 의심하는 상태가 되었다. 결과적으로 금융기관 사이의 자금 대차 거래가 극도로 경색되는 사태로 발전하였다. 즉 금융시장에서 유동성이 순식간에 고갈되고 말았다. 이것이 2008년 글로벌 금융위기였다. 그리고 그 파장은 미국에만 그치지 않고 전세계로 퍼져나간 데다 지금까지도 여러 부문에 그 여파가 남아 있다.

주택 보유율은 금융위기를 계기로 대폭 하락하였다. 2016년에는 주택보유율이 63%밖에 되지 않았다. 이는 주택 보유를 촉진하기 위한 무리한 정책을 추진하기 이전인 1990년대 초 수준에 불과하였다. 주4)

※주4) 최근 주택가격이 상승하면서 주택 보유율이 급격히 높아졌는데 2020년 2/4분기 현재 67% 수준에 이르고 있다.

결론적으로 주택과 관련한 정책적 과욕은 목표를 달성하지도 못하였을 뿐만 아니라 전세계를 혼란에 빠뜨리는 금융위기의 단초를 제공하였다. 의도는 좋았다. 많은 사람들로 하여금 미국몽(the American Dream)을 실현하도록 하는 것이었다. 하지만 결과적으로는 미국식 악몽(the American Nightmare)을 초래하고 말았다. 주택 구입 능력이 없는 사람들에게 무리하게 주택을 소유토록 유도한 것은 아무래도 이치에 맞지 않았다고 할 수 있다. 

6. 몇 가지 시사점

미국이 비록 주택문제로 인하여 금융위기를 경험하기는 하였지만 주택정책의 기본 틀에서 보면 우리나라가 참고하여야 할 바가 적지 않다. 그리고 미국의 적극적이고 다양한 프로그램에도 불구하고 주택정책이 과히 성공적이지 않다는 점에서 새로운 주택정책의 틀을 구상해야 하는 게 아닌지 생각해보게 된다.

<주택정책의 합리적인 틀과 일관된 수단>

주택정책의 목표로서 국민들(중산층)의 주택 보유를 촉진하고자 한 것은 당연하면서도 합당한 것으로 여겨진다. 그리고 이 목표를 달성하기 위하여 수요 및 공급 측면에서 일관된 정책들이 추진되어 왔다고 평가할 수 있다. 수요 면에서는 주택 금융을 확충하여왔고 조세 측면에서의 유인책도 일관되게 유지하고 있다. 당국에서도 직접 주택을 공급하기도 하였지만 민간건설업자 등에게도 유인을 제공하여 주택 공급을 촉진하는 정책을 일관되게 시행하고 있다. 주택정책의 궁극적 목적을 달성하기 위하여 민간의 주택 건설 역량을 충분히 활용한다는 점도 눈여겨 볼 사항이다.

그리고 주택정책의 수단으로서 다양한 프로그램들이 시행되고 있다는 점도 인상적이다. 여기에는 이중적인 의미가 내포되어 있다고 생각한다. 먼저 정치권에서 주택 문제를 심각하게 인식하고 그에 따라 문제 해결을 위하여 다각도로 노력하고 있다는 점을 반영하고 있다. 반면 주택문제가 좀처럼 해결되지 않는다는 의미도 내포되어 있다. 이로써 주택정책에 있어서 만병통치약은 없다(In housing policy, one size indeed does not fit all.)는 사실을 거듭 확인할 수 있다.  

비록 의욕적인 주택정책을 추진한 적은 있지만 주택 가격 등을 직접 통제 관리하겠다는 식으로 접근한 적이 한 번도 없었다는 점도 인상적이다. 미국의 주택 관련 논의에서는 주택가격 안정, 주택시장 안정 등과 같은 개념을 찾아보기 힘들다. 주택가격이 상승하거나 우리 식으로 불안하다고 판단되는 상황에서는 항상 주택 공급을 확대하는 대책을 추진해왔다는 점은 특기할 만하다.

<저소득층 주거안정정책의 한계>

한편 저소득층을 위한 주거 편의를 제공하겠다는 것이 실제 주택정책의 대부분을 차지하고 있다. 이 정책의 성격은 일반적인 경제정책으로 보기는 어렵다. 일종의 소득 재분배정책이나 사회보장정책의 일부로 보아야 할 것이다. 이 정책에 대한 수요가 최근 크게 늘어나고 있고 그 중요성 또한 높아지고 있다. 금융위기의 발생, 경제상황 악화 등으로 경제적 위상이 불안해지는 사람이 많아진 것이 그 원인이라고 할 수 있다. 

저소득층의 주거 정책 수요가 늘어나는 현상은 주택정책의 유효성과 관련하여 중요한 시사점을 제공하고 있다. 최근 사회보장정책으로서의 주택정책에 대한 수요가 늘어나고 있는 것은 주택정책의 유효성이 제한적일 수밖에 없다는 점을 의미한다. 즉 이 정책은 사회보장제도의 수혜요건이 발생되고 난 뒤에 강구되는 사후적이고 부차적인 대책에 불과하다. 저소득층의 경제적 위상이 악화되지 않도록 하는 것이 주택문제를 해결하는 근본적 처방이라는 점을 의미한다. 저소득층에게 더 높은 소득을 보장하거나 그 기회를 제공하는 것이 아마도 주택문제를 근본적이고도 이상적으로 해결 방법이 될 것이다.

<거시경제정책과 주택정책의 상충>

결과적으로 미국의 주택정책은 성공적이라고 평가하기는 힘들다. 주택소유 촉진도 과히 만족스럽지 못하였다. 저소득층의 주택 문제는 점차 악화되고 있다. 주택 가격이 지속적으로 상승하고 있는 것이 이 두 가지 정책목표 달성을 더욱 어렵게 하고 있다. 주택 가격 상승의 배경을 생각해보면 주택정책의 목표는 주택정책만으로 달성되기 힘들다는 것을 알 수 있다. 

이런 점에서 미국의 주택정책에서 종합적인 시각이 결여되었다는 비판이 제기될 여지가 있다. 주택정책의 목표를 달성하기 위해서는 현재와 같은 주택정책 수단 이외에 다른 방안도 동시에 강구하여야 하는데 현실에서는 그렇지 못하였다. 

주택정책과 다른 정책, 예컨대 거시경제정책이 상충되는 경우가 종종 발생하였다. 사실 2000년대의 주택가격 상승, 서브프라임 모기지 대출 급증 등의 배경으로서 거시경제정책의 과오를 지적하는 견해가 많았다. 특히 연준의 저금리 정책이 문제였다는 주장이 적지 않았다. 연준은 이 견해에 수긍하지는 않지만 당시 거시경제적 불균형이 발생하였다는 점은 대체로 인정한다. 거시경제적 불균형의 한 형태로 주택가격이 상승하였고 이것이 주택정책 목표를 달성하는 데 어려움을 준 것은 사실이었다.

최근에도 같은 상황이 되풀이 되고 있다. 최근 연준은 경기 부양 및 금융안정 차원에서 저금리정책 기조를 유지하고 유동성을 확대 공급하였다. 이를 배경으로 대도시의 주택가격이 크게 상승하고 있다. 이로 인해 잠재적 주택 수요층의 주택 구입 여력은 상대적으로 위축되었다. 주택 매매가격 상승에 이은 임대료의 상승 등으로 인하여 저소득층의 주거 환경은 더욱 악화되고 있다. 거시경제정책의 목표와 주택정책의 목표가 서로 상충되는 상황이 재차 전개되고 있다. 

이런 문제를 다루는 방안으로 거시건전성정책(macro-prudential policy)을 도입하자는 논의가 오래 전에 있었다. 거시건전성정책이라 함은 경제 전체를 대상으로 경제적 불안 요인을 수시로 점검하고 그 불안 요인이 감지되는 경우 합당한 수단을 신속히 동원하는 경제정책 체계나 방식을 지칭한다.주5)

 ※주5)거시건전성 정책의 체계에 대해서는 IMF(2011)을 참고하기 바란다.

 그런데 거시건전성정책을 실제로 옮기는 단계에 이르러 경제 전체를 아우르는 종합적 시각(a bird's eye view)은 구축하지 못하였다. 그 대신 금융기관들의 충격 감내력을 높이는 데 초점을 맞추는 정책으로 변질되어 추진되었다.  

  * IMF, "Macroprudential Policy: An Organizing Framework," March 14, 2011.

이 정책은 이상적인 집행 체계를 갖추지는 못하였지만 적어도 금융기관들의 건전성을 제고하는 데에는 크게 기여하였다. 글로벌 금융위기 이후 금융기관의 건전성은 종전에 비해 크게 높아졌다고 평가할 수 있다. 그리고 이를 바탕으로 현재 미국은 경기 부양, 금융시장의 안정 등의 목적으로 거시경제정책을 적극적 내지는 공격적으로 운용하고 있다. 

그러나 이와 같은 거시경제정책 기조에는 부작용이 내재되어 있다. 그 부작용은 자산 가격 상승이라는 현상으로 나타나고 있다. 이것이 앞으로 새로운 경제 불안 요인이 될 수 있다. 특히 확장적 거시경제정책의 부작용이 현재 주택정책의 목표 달성을 더욱 어렵게 하는 요인으로 작용하고 있다는 점은 확실하다.

(미국편 끝)

이종규는 누구?