진영 갈등에 대처하는 아세안의 전략과 정책 함의 > News Insight

인도-태평양 지역 개념이 본격적으로 부상하기 이전부터 동남아시아는 강대국의 이익 추구와 진영 논리를 앞세운 세력 경쟁의 무대가 되어왔다. 2차 세계대전 이후 독립 국가로 등장하기 시작한 동남아 국가들은 냉전기의 진영 갈등을 극복하고 성장의 동력을 확보하기 위하여 1967년 동남아 국가연합인 아 세안(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)을 창설하였다. 

1967년 창설 당시 아세안은 중국과 러시아로 부터 미국 신제국주의(neoimperialist)의 산물이라는 맹렬한 비난을 받았다. 아세안이 당시 공산주의 세력의 확대를 저지하고자 결성된 협의체인 것은 사실이다. 하지만 보다 중요한 것은 창립 이후 아세안은 공산주의 국가인 베트남, 캄보디아, 라오스를 회원국으로 받아들였고, 이들과 아세안이 추구하는 공동체의 가치 속에서 함께 성장하는 파트너십을 발전시켰다는 점이다. 

서로 다른 진영에 속해있던 동남아 국가들이 아세안이라는 지붕 아래 모이면서 아세안은 특유의 공생, 공영의 시스템을 구축하기 시작하였다. 회원국 간의 다양한 이해관계를 아우를 뿐만 아니라 역외 주요국에는 대화 상대국의 지위를 부여하고 아세안이 깔아놓은 시스템 속에서 공동의 이익을 모색하도록 만들었다. 아세안은 2021년 영국까지 총 11개국과 대화상대국 관계를 수립하고 이들과 매년 정상회의를 비롯하여 주요 장관 및 고위급 회의를 개최하면서 아세안의 발전과 지역 현안 해결을 논의하는 플랫폼을 제공하고 있다. 대표적인 플랫폼으로는 아세안지역안보포럼(ARF, 1994년), 아시아-유럽 정상회의(ASEM, 1996년), 아세 안+3 정상회의(APT, 1997년), 동아시아정상회의(EAS, 2005년), 아세안확대국방장관회의(ADMM-Plus, 2010년) 등이 있다. 아세안은 2022년 1월 출 범한 한국, 호주, 중국, 일본, 뉴질랜드 5개 대화상 대국과의 역내포괄적경제동반자협정(RCEP)의 산파 역할도 하였다. 

국가 간의 관계보다는 시스템이 작동하도록 만듦으로써 아세안은 강대국의 일방적인 힘의 행사를 견제하고 보다 긍정적인 의제와 역할로 기여할 수 있도록 유도하였다. 이같은 아세안 특유의 시스템은 강대국간 힘의 균형을 이룰 뿐만 아니라 아 세안 스스로를 중심에 두고 강대국으로부터 최대한의 양보와 혜택을 얻을 수 있도록 설계된 것이었다. 이 시스템은 나아가 이해관계가 충돌하는 국가들 간에도 대화를 통해 문제를 해결하고 발전적 합의에 도달할 수 있는 기회의 장이 되기도 하였다. 

이러한 아세안의 특성으로 인해 미국, 일본(이상 1977년), 중국, 러시아(이상 1996년)가 아세안의 대화상대국으로서 다양한 플랫폼에서 활발한 활동을 펼치고 있는 것이다. 그리고 이같이 아세안이 중심이 되는 지역협력의 구조를 아세안 중심성 (ASEAN Centrality)이라는 원칙으로 발전시키면서 2차 세계대전 후 독립한 신생 국가로 이루어진 아세안은 지역 질서의 형성에서 의미있는 역할을 수행할 수 있었다. 

인도-태평양 지역을 중심으로 강대국 세력경쟁이 부활하고 진영화가 재점화되는 환경에서도 아세안은 적극적으로 행동하는 쪽을 택했다. 이미 2013년 인도네시아 조코 위도도(Joko Widodo) 행정부는 인도양과 태평양 사이에 전략적으로 위치한 “세계 해양의 축”으로서 인도네시아의 지정 학적 가치를 강조하였고, 지역 질서의 전환기에 아 세안이 중심성을 지키기 위해서는 인도-태평양 담론의 형성 단계부터 아세안이 관여할 필요가 있음을 역설하였다. 미국의 압력을 무시할 수도 없었지만 동시에 회원국들은 아세안이 역내 전략환경의 변화에 보다 능동적으로 대응해야 할 필요성에 공감대를 형성하였다. 그 결과 아세안은 2019년 6월 방콕 아세안 정상회의에서 아세안 차원의 전략적 입장으로서 “인도-태평양에 대한 아세안의 관점 (ASEAN Outlook on the Indo-Pacific, AOIP)” 을 발표하게 된 것이다. 

아세안이 인태전략을 발표한 목적은 그러므로 미국의 인태전략과는 거리가 있다. 오히려 미중 양국과 보다 긴밀한 협력을 추진하기 위한 다층적 연대외교(multi-alignment)라고 보는 편이 타당할 것이다. 여기에는 이유가 있다. 아세안은 2002년 중국과 자유무역협정(FTA)을 체결하며 눈부신 교역 확대를 이루었다. 2003년 대미 교역의 절반인 640억불에 불과했던 ASEAN과 중국의 교역 규모는 2022년 7,222억불로 폭발적으로 증가하였다. 미국과의 무역 역시 4,204억 달러로 증가하여 미 중 양국과의 무역은 ASEAN 경제 고성장의 토대가 된 것이 사실이다. 2021년 아세안의 국내총생산(GDP)은 3.3조불로 확대되었고, 2030년에는 아세안 경제가 일본을 앞서 세계 3위 규모가 될 것으로 예상되고 있다. 여기에 세계 최대 자유무역협정인 RCEP의 역할도 기대를 모으고 있다. 아세안을 중심으로 공급망이 구축되는 기회를 제공할 수 있 기 때문이다. 

또한 아세안은 2020년 기준 중국의 BRI 프로젝트에 최소 53개 이상 참여하고 있다. 부채함정 외교라는 비난을 받고 있지만 BRI 프로젝트로 인해 라오스는 수도 비엔티안과 중국의 운남성을 잇는 초고속 열차를 운행하게 되었고,2) 인도네시아 역시 2023년 8월 18일 반둥과 자카르타를 잇는 초고속 열차 운행을 앞두고 있다.3) 인도네시아와 필리핀은 5G 통신망 사업자로 중국의 화웨이를 선정하였다. 2023년 싱가포르 동남아연구소(ISEAS) 에서 여론 주도층을 대상으로 실시한 여론 조사 분석에 따르면 중국의 영향력은 미세하게 줄어들었지만 여전히 미국보다 현저히 높다. 

그런데 미국의 영향력도 무시할 수 없다. 아세안의 해외투자유입 1위국은 미국이다. 중국과의 무역규모가 가장 크지만 2022년 미국은 13년 만에 다시 아세안의 수출 1위 국가가 되었다. 또한 중국과 남중국해를 둘러싼 영토분쟁은 브루나이, 말레이시아, 싱가포르, 베트남과 같이 직접적으로 개입된 나라들뿐만 아니라 아세안 전체에 영향을 미치는 사안이다. 불안정한 안보 환경 속에서 바이든 대통령은 2022년 5월 백악관에 아세안 정상을 초청하고 특별정상회의를 개최함으로써 미국이 돌아왔음을 보여주었다. 며칠 뒤에 발족시킨 인도-태평양경제프레임워크(IPEF)에는 아세안의 7개 국이 참여하였다. 이러한 배경 하에서 아세안이 미 중 모두와 호혜로운 관계를 추구하면서 아세안의 시스템 안에서 대화상대국들이 아세안에 더 많이 “투자하고(invest)”, 다른 국가들과 “협력하고 (align)”, 때로는 “경쟁하도록(compete)” 만드는 것은 진영화를 흡수하여 아세안 방식으로 재구성하는 전통의 현대적, 발전적 해석과 행동의 결과라 고 할 수 있을 것이다  

내년은 한-아세안 수교 35주년이 되는 해로, 한-아세안 포괄적 전략동반자관계 출범이 예정되어 있다. 당장 9월 아세안 정상회의 계기에 개최 예정인 한-아세안 정상회의에서 윤석열 대통령은 아세안에 대한 지역전략인 한-아세안연대구상(KASI)에서 진전된 내용을 발표해야 할 것이다. 아세안의 외교 노선과 방식에 대한 세심한 이해를 토대로 정교한 외교적 접근이 필요한 시점이다. 

첫째, 균형을 잘 잡아야 한다. 경제와 안보 사이에서, 국가와 국가 사이에서 고도의 계산된 접근이 필요하다. 과거 아세안을 대상으로 하는 첫 지역전략이었던 신남방정책이 경제중심이라는 비판을 받았다고 해서 지나치게 안보를 강조할 필요는 없다. 상기 ISEAS 설문 결과에서 한국이 인태전략을 발표한 이후 정치적, 전략적 영향력에 대한 평가가 높아진 점은 매우 고무적이다. 

 하지만 한국의 안보 강조가 신뢰를 형성하는 핵심 요소는 아니다. 더욱 중요한 것은 일관성일 지도 모른다. 이전 정부의 정책을 무조건 비판, 번복해서는 5년 단임제인 한국의 정책에 매번 우려 섞인 관측이 뒤따를 수밖에 없다. 아세안의 2023년 테마는 “아세안은 중요하다: 성장의 근원(ASEAN Matters: The Epicentrum of Growth)”이다.4) 아세안을 비롯한 글로벌 사우스 국가들의 최우선 순위는 경제발전에 있음을 상기해볼 필요가 있다. 

이같은 맥락에서 지난 6월 22~24일간 윤석열 대통령의 베트남 국빈 방문 성과는 눈여겨볼만 하다. 남중국해에서 중-베트남 간 영유권 갈등을 포함한 군사적 긴장이 고조되는 시기 한국은 베트남에 퇴역함정 양도, 해군·해경 간 협력과 같은 해양안보 협력을 강화하기로 했다. 뿐만 아니라 핵심광물 공급망 센터 설립, 탄소중립 목표 달성을 지원하는 에너지·인프라 분야 협력 강화, 유무상 원조 확대 등도 약속했다. 베트남은 한국의 3위 교역국 및 1위 무역 흑자국이며, 세계 2위의 희토류 보유국이자 차세대 생산기지로 기대를 모으는 핵심 협력국가이다. 그렇지만 아세안 국가들 중에서 베트남에 올인하고 있다는 인상을 주지 않도록 유의해야 할 것이다. 베트남에서 선보인 한국의 경제, 안보 전 방위 외교가 9월 아세안 정상회의를 둘러싼 외교대전에서 한층 더 고도화된 모습을 보일 수 있기를 바란다. 

둘째, 가치외교 노선을 견지하더라도 선택을 강요한다는 인상을 줄 필요는 없다. 아세안에서 가치외교는 여전히 난제이다. 미국과 서방이 주창하는 가치외교 앞에서 싱가포르, 인도네시아, 베트남과 같이 아세안의 대외정책 수립에 영향력이 큰 국가들은 “선택 불가” 입장을 거듭 천명하고 있다.

외교는 여전히 난제이다. 미국과 서방이 주창하는 가치외교 앞에서 싱가포르, 인도네시아, 베트남과 같이 아세안의 대외정책 수립에 영향력이 큰 국가 들은 “선택 불가” 입장을 거듭 천명하고 있다.5) 미얀마 쿠데타 발생 후 2년 6개월이 지났지만 미얀마 사태를 해결하기 위하여 아세안이 제시한 5개 합의사항은 이행되지 않고 있다. 하지만 인도네시아의 레트노 외교장관은 아세안은 평화로운 대화를 도울 수 있을 뿐 미얀마의 국내 정치적 결정은 스스로가 내려야 한다며 아세안의 “내정 불간섭” 원칙을 확인하였다. 

두테르테 대통령 시절 잠깐의 외유 끝에 필리핀의 대미경사는 다시 돌아왔지만, 현 페르디난드 마르코스 주니어 필리핀 대통령은 “모두의 친구이자 어느 누구와도 적이 되지 않는 (a friend to all, an enemy to none)” 외교정책의 기조를 강조하고 있다. 태국과 캄보디아는 각각 지난 5월과 7월에 총선을 치뤘지만 선거를 통한 민주적 정부 수립까지는 갈 길이 멀다. 태국에서는 군부도 탁신 계열도 아닌 제3의 세력인 전진당이 총선에서 승리했지만 피타 림짜른랏 대표의 방송국 주식 보유를 이유로 의원 자격이 정지되면서 정국이 혼돈에 빠져들었다. 캄보디아에서는 야당 연합인 촛불당의 총선 참여 자격 자체가 박탈되면서 훈센 총리의 집권 캄보디아인민당이 125석 중 120석을 가져가는 압승을 거두었고 사흘 뒤인 7월 26일 아들인 훈 마넷에게 권력을 이양한다는 발표를 하여 “선거보다 대관식에 가까웠다”는 평가를 받고 있다. 

셋째, 대신에 한국 외교의 가치와 역량에 부합하는 분야에서 의제를 선점하여 아세안 성장의 조력 자가 되는 전략이 필요하다. 예를 들어 아세안은 미중 경쟁이 심화되는 여건이 자국에 글로벌 공급망을 구축할 수 있는 절호의 기회라고 인식하고 있다. 그런데 문제는 아세안 기업 중 97%~99%까 지 차지하는 중소기업은 공급망 참여가 어려운 수준이라는데 있다. 이들은 디지털 및 그린 전환 (digital and green transition)을 실현하는데 있어서도 최대 도전 요인으로 꼽히고 있다. 한국은 아세안 최대의 관심사이자 고민거리인 중소기업 역량 강화, 특히 해외 진출과 디지털 전환 지원 역량이 세계 최고 수준인 것으로 평가된다. 또한 문화에 대한 자부심이 강한 아세안에 한국이 한류의 산업화와 글로벌 진출의 노하우를 공유하는 것도 고려해봄직하다. 아세안의 입장에서 우리의 매력 포인트와 강점이 무엇일지 생각해볼 필요가 있다. 

마지막으로 아세안의 전략적 가치와 활용전략 을 고민해야 할 것이다. 현재 중국과의 대화 채널 부재로 고심하고 있는 것은 한국만이 아니다. 미· 중 간에도 군사적 대화 채널이 전혀 작동하지 않고 있다. 그런데 베트남과 중국 간에는 당대당 차원의 대화 채널이 건재하다. 따라서 중국과 협력을 모색함에 있어 베트남에도 일정 정도 역할을 기대 해볼 수 있다. 또한 아세안에 기반한 각종 회의를 통해 경색국면에서 돌파구를 마련할 수 있는 희망도 보았다. 아세안을 중립적인 공간으로 남겨두고 어떻게 활용할 것인지를 고민하는 것이 한국에게 도 전략적으로 이익이 될 수 있을 것이다.  <끝>

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