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OECD 중위수준 확보, ‘10년간 10%p 증가’ 같은 담대한 국민부담률 상향

조세와 사회보장기여금의 분담 비율을 어떻게 정할 것인가에 대한 논의 필요

복지수준·조세부담률·국가채무의 재정트릴레마(Fiscal Trilemma) 돌파구 마련

의무지출, 보조금개혁과 비과세감면 등 구조조정은 지속적으로 병행추진 돼야

 

  한국경제가 직면한 중장기적 재정정책 제약조건은 ▲ 인구고령화는 전 세계에서 가장 빠른 속도로 진행되고 있으며 고령화 속도에서는 일본을 앞서고 있다 ▲ 성장잠재력은 2030~60년 1.0%의 성장률을 보일 것으로 전망되어 매우 비관적인 전망이 지배적이다▲ 복지재정에 대한 국민적 욕구가 크며 세대별/계층별 격차를 해소하기 위한 정책대안에 필요한 재정소요가 막대할 것으로 전망된다 ▲ 성장이 정체되는 상황에서 소득불평등성 등 경제적 불평등이 확대·고착되어 하위 층의 경제적 어려움은 가중되고 있다 ▲ 통일준비에 막대한 재원이 소요될 것이며 이에 대한 대비가 필요할 것이라는 점을 들 수 있다. 구체적인 과제를 정리해 보면 다음과 같다.

 

1. 분야별 재원배분의 방향성 문제

 

 ➀ SOC 투자 방향 재설정 필요성 : SOC 분야 재정지출은 2008년 금융위기 발생 전에는 18조∼19조원 수준을 유지하다 급격히 증가한 후 2010년대 초반 24조∼25조 원 수준을 유지하였으나 최근 들어 감소 추세이다. 따라서 정부는 그간 축적된 SOC 스톡 및 소득주도성장, 혁신성장 등 경제성장 패러다임 변화에 따라 투자규모의 양적 확대보다는 투자 효율성 증대에 방점을 두고, 신규사업은 최소화하고 시설의 신설·확장 보다는 기존 SOC의 활용성 향상에 중점을 둘 계획이다.

 ➁ 복지부문 재정지출 증가가 과거에 비해 SOC 투자소요가 많지 않았다는 것을 감안해 SOC 투자를 단계적으로 감축할 계획이지만 이를 재고할 필요가 있다. 대도시권 진출입 교통 혼잡 해소가 시급한 문제인데 지역균형발전의 논리로 인해 수도권은 역차별을 받아 왔으며 결과적으로 인구는 지속적으로 증가하는 데 반해 교통인프라 투자는 정체되어 있는 상황이다. 

 ➂ 노후화된 SOC 인프라를 보수 유지하는 대체투자는 이를 생산자본화할 뿐만 아니라 국민의 안전을 도모하는 측면에서 적극 추진할 필요가 있다. 또 청년 주거 해소를 위한 20만호의 대규모 공공임대주택건설 사업도 고려해 볼 수 있다.

 

2. 복지수준-조세부담률-국가채무의 재정 트릴레마(Fiscal Trilemma) 

 

 ➀ 최근 국민들의 복지에 대한 요구가 증대하고 인구고령화/저출산/사회양극화 해소를 위한 정책으로 복지재정지출이 급증하고 있으며 또한 장기적인 경기침체의 지속, 청년실업 급증, 소상공인 업종 침체, 소득분배 악화 등 국민생활수준의 지속적 저하 등은 사회안전망이 상대적으로 취약한 우리 실정을 고려할 때 이 추세가 지속될 것이다. 비슷한 수준의 경제력을 갖춘 나라들과의 국제비교에서도 우리나라의 복지지출수준은 매우 낮은 것으로 평가되고 있어 불평등 완화와 국민 삶의 질 향상을 정책우선순위로 둔다면 국가채무증가 또는 조세부담 증가는 필연적이므로, 재정 트릴레마 문제에 대한 돌파구 마련이 필요하다.

 ➁ 주요 쟁점은 ▲ 복지정책의 방향은 사회안전망을 확충과 제도 재설계 및 지출구조조정을 통한 소득재분배 기능 강화 ▲ 복지지출의 재원배분 중 많은 부분이 공적연금과 건강보험 국고지원인데 이 부분을 제외하고 일반사회복지의 영역에 대한 재원배분의 비중을 어느 정도 높일 것인가의 문제 ▲ 우리나라 복지제도는 선진국에 비해 양적·질적 수준이 낮고 지나치게 고령층 중심으로 청년층에 불리하며, 소득재분배 기능이나 미래대비 사회안전망 투자에 매우 취약 ▲ 복지지출을 위한 재원조달 구조를 어떻게 가져갈 것인가의 문제이다. 가령 목표로 하는 부담율-국가채무비율의 조합과 결부하여 다양한 메뉴를 고려할 수 있다.

 

3. 재정건전화 이슈

 

 재정의 지속가능성 및 재정건전화와 관련한 논점은▲복지재정 팽창에 따른 재정건전화 관련 논의 ▲재정건전화법 제정과 관련한 논의 ▲재정준칙 및 Pay-go 등으로 정리할 수 있다.

 ➁ ‘2060년 장기재정전망’(2015)을 보면 잠재성장률 둔화에 따른 재정수입 증가세의 약화, 복지제도의 성숙, 저출산·고령화 관련 지출 증가 등으로 미래 재정건전성의 압박 요인이 있어 장기 재정여건은 매우 어려울 것으로 전망하고 있다.

 ➂ 재정건전화법의 등장은 재정준칙 및 Pay-Go 제도를 본격적으로 도입하겠다는 것인데 재정준칙으로서 재정건전화법이 갖는 결정적 한계는 법률을 위배했을 경우 제재(penalty)에 대한 조항이 전혀 없고 또 이를 감시 감독 평가하는 기구인 재정전략위원회협의회가 기획재정부 장관을 위원장으로 하는 등 독립적인재정기구가 될 수 없는 태생적 한계를 갖고 있다.

 

4. 재정부문 개혁

 

 ➀ 재정개혁 이슈는 ▲국고보조금 개혁 ▲ 비과세 감면 정비▲ 각종 재정사업 사전사후 평가제도 개선 등이다.국고보조금은 일반예산보다 높은 증가추세를 보이고 있어 특별관리가 필요다. 국고보조금 총량제와 같은 제도적 장치가 필요하다.

 ➁ 조세감면은 정부지원의 한 형태이지만 우리나라와 같이 다양하고 규모가 상당히 클 경우에는 많은 문제들을 야기하기 때문에 개선이 절실하다.

 ➂ 재정이 투입된 사업에 대한 사전적 사후적 평가제도가 있음에도 불구하고 예산낭비 및 비효율 사업집행에 대한 비판이 끊이지 않고 있다. 특히, 정권차원의 대규모 재정사업( 4대강 사업 등)에 대해서는 예비타당성 심사와 사후 재정사업 평가 단계를 건너뛰는 등 부실한 사업심사와 평가에 대한 시비가 지속적으로 발생하고 있다.

 

5. 재정정책 환경변화 극복을 위한 전략적 재정정책 방안

 

<재정 트릴레마 극복>

 ➀ 재정 트릴레마 극복을 위한 정책 방안은 과거 정부가 교체될 때마다 필요 재원조달의 방편으로 항상 언급되는 것들이 재정지출 구조조정, 비과세감면 정비, 지하경제 양성화 등이지만 한계가 있었다. 따라서 OECD 중위의 복지수준을 지향해 가기 위해서는 매우 높은 수준의 담대한 국민부담률의 상향이 필요하며 구체적으로 어떤 스케쥴로 상향할 수 있을 것인지 계획할 필요가 있다. 만약 이러한 담대한 구상이 정치적으로 불가능하다고 하면 국가채무를 늘리는 방법 외에는 다른 묘안이 없으며 이는 미래세대와 현재세대의 정치적 선택구조가 이를 결정할 것이다.

 ➁ 고령화 속도를 보면 2015년 경 초고령화 사회로 진입할 것으로 전망되어 향후 8년 동안 복지지출 8%p증가가 예상되는데 이에 대한 재원조달로 가령, 조세와 사회보장기여금의 비율을 어떤 비율로 정할 것인가에 대한 전망 필요하다. 예컨대 1%p 국민부담률 = 0.5%p 조세부담률 + 0.5%p 사회보장부담률로 하고, 재정여력은 특단의 조치를 취하지 않으면 채무불이행을 선언하게 될 수준의 국가채무 비율과 현재 비율 간의 차이로 124%p를 초과하면 안전한 것으로 평가된다. Moody’s는 최근 조사에도 한국은 ‘상당한 정도’(substantial)의 재정여력이 있는 것으로 밝혔다.

 ➂ 현재의 상태는 총량-총괄적인 예산편성 등에 의한 경기활성화 대책 및 경제성장 정책이 작동하지 않는 상태임을 인식할 필요가 있다. 따라서 총지출 증가율 9.7% 혹은 복지지출 비중 40% 등의 수치적 목표 혹은 계획에 집착하지 말고 정책집행 결과 향후 어떠한 사회경제 상태를 염두에 둘 것인가에 대한 논의에 초점을 맞추는 정책집행 패러다임의 전환을 촉구한다. 예를 들면, 정책집행의 타겟팅(targeting)을 정한 후 정책집행 결과 어떤 결과를 나타날 수 있을지에 대한 목표 성과지표를 중심으로 정책집행 규모를 설정하는 방식으로의 전환이 필요하다.

 

<재정건전화>

 ➀ 재정건전화화 이슈는 한국형 재정준칙을 도입하는 것으로 중기재정운용의 거시적 방향을 제시하고, 중기적 시계에서 재정준칙의 운용성과를 평가하는 방식의 연계가 바람직하다. 

 ➁ 준칙의 법적 근거는 법률로 제정하고(재정건전화법 제출 2016년 9월), 준칙형태는 채무준칙과 수지준칙의 복합준칙, Pay-go 준칙으로 한다. 

 ➂ 이 준칙은 강제성은 없으며 예외조항을 가지는 유연한 준칙으로 한다. 

 ➃ 사회보험의 재정에 대한 지속가능성을 매 5년마다 점검할 수 있는 법적 근거를 마련할 필요가 있다.

 ➄ 재정준칙의 성과를 판단하기 위해서는 경기순응성의 단점을 가진 지표보다는 구조적 재정수지와 같은 지표를 사용하는 것이 좋은데 단순 관리재정수지적자를 수지준칙의 대상으로 한다.

 

<재정부문 개혁>

➀ 막대한 규모의 국고보조금(2017년 기준 59.6조원)과 비과세 감면(2018년 41조원) 등을 근본적으로 개혁하는 것은 국민부담 증대에 선행해서 추진해야 할 일

➁ 튼튼하고 효율적인 재정시스템을 확보하기 위한 필수조치로 재정건전성 유지와 효율적인 재원배분 및 예산낭비방지 위한 제도 개혁 필요하다. 이는 ‘아껴쓰고 잘쓰는’ 재정개혁이 선행된 후 증세논의의 정당성을 확보할 수 있다.

➂ 정부의 보조금 개혁안, 즉 보조금 사전 적격성 심사제도, 보조금 일몰제, 사후 보조금 평가제도를 보다 전향적으로 개선하고 보조금 존폐여부를 확실하게 할 수 있는 국고보조금 존치평가를 강력하게 실행해야 한다.

➃ 국고보조금에 대한 연도별 사업별 한도를 설정하는 국고보조금총량제를 실시할 필요도 있다.

➄ 비과세 감면도 국세감면률 법정한도 제도를 뛰어넘는 개혁적 조처가 필요하다. 특히 법인세수 증대 논의 이전에 대기업 위주의 비과세감면 및 각종 보조금 등에 대한 정비를 우선적으로 시행하여 세부담 형평성 논쟁을 정리할 필요가 있다.

 

6. 맺음말

 

재정을 통한 적극적 재정지출은 ▲경제·사회 양극화로 인한 취약 계층▲ 노후 준비를 하지 못한 60세 이상 노인계층 ▲ 사회보장 · 사회보험 재정이 어려워지는 시점(30년 후)에 은퇴를 맞는 30세 이하 세대 ▲ 노동시장에서 불이익을 받는 여성 및 비숙련 노동자 계층에게 집중될 필요가 있다.

➁ 또한 복지지출에 대한 지향수준을 OECD 중위국가 평균으로 가기 위해서는 (현재 가장 낮은 수준) 매년 1%p 국민부담률 상향을 통한 10년간 10%p 증가와 같은 ‘Big Push’ 가 필요하다.

➂ 재정개혁은 ▲일반정부(중앙재정-지방재정-사회보장부문) 기준의 재정우선순위를 설정하는 총량개혁과 ▲부문별 개혁▲ 의무지출 과감한 재정지출 구조조정▲ 보조금2018년 58조원) 개혁과 비과세감면(2018년 41조원)은 지속적으로 병행추진 돼야 한다.

 

  ※ 이 자료는 지난 해(2018년) 12월13일에 한국사회과학학회 주최로 열린 ‘재정정책의 환경변화와 전략적 재정정책의 방향’의 주제발표 내용을 간추린 것임을 밝혀둡니다.<편집자>

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기사입력 2019-01-19 20:15:39 최종수정 2019-01-20 10:47:25
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