기초연금 선정방식 개편 방향 > 보고서

 노인의 70%에게 지급하는 현재 기초연금의 급자 선정방식은, 고령층의 소득과 자산 수준이 개선되면서 하락세를 보이는 노인빈곤율 추이를 반영하지 않고 있다. 기초연금에 대한 재정지출 부담을 완화하면서도 노인빈곤 개선 효과를 높이기 위해서는, 기초연금 수급 대상을 노인 계층 내에서의 일정 비율 대신 전체 국민의 기준중위소득 대비 일정 비율로 전환하되 경제적으로 취약한 노인을 두텁게 지원하는 방식이 바람직하다. 장기적으로는 기초연금과 기초생활보장제도를 통합한 노인형 최저소득보장제도를 도입하는 방안을 고려할 필요가 있다.

Ⅰ. 문제 제기

기초연금제도는 노인의 빈곤 완화를 위해 2008년도에 소득인정액 하위 70% 이하 노인(65세 이상 인구)을 대상으로 도입된 기초노령연금제도가 2014년에 확대 · 재개편된 비기여 연금제도이다. 도입 당시 우리나라의 노인빈곤율은 OECD 국가 중 가장 높은 44.1%로, 노인의 절반가량은 소득이 빈곤선(전체 중위소득의 50%)에도 미치지 못하는 사실상 취약계층이었다. 하지만 최근 출생 세대로 올수록 노인의 소득과 자산 수준이 높아지는 가운데, 현재와 같은 기초연금 수급자 선정방식에는 연금 수급자 중 취약계층이 아닌 노인이 증가하는 문제가 있다. 구체적으로, 기초연금은 소득과 자산을 고려한 이른바 소득인정액1)이 선정기준액(=기초연금의 수급자격을 결정하는 상한선)보다 낮은 경우 지급되는 방식으로 운영되고 있다. 그러나 현행 선정방식에서는 노인 중 소득인정액 하위 70%를 선정기준액으로 설정하여, 노인 계층만의 소득인정액 분포를 기반으로 수급자가 결정된다. 이에 따라 노인의 경제상황이 나아지더라도 선정기준액이 같이 상승하게 되며, 결과적으로 여전히 70%의 노인이 기초연금의 수혜를 받게 되는 현상이 나타나게 된다.

[그림 1]의 A는 2인가구 기준 기준중위소득2) 대비 기초연금 선정기준액의 추이를 나타낸다. 노인만을 대상으로 산정되는 선정기준액과 달리, 기준중위소득은 보건복지부에서 고시하는 우리나라 전체 가구 소득의 중윗값이다. 2015년 기준중위소득 대비 절반 수준이었던 선정기준액은, 2025년 기준중위소득 대비 93%로 빠르게 증가하여 불과 10년 사이에 기준중위소득에 거의 근접하였다. 이는 노인의 경제상황이 개선되는 가운데, 하위 70% 대상 선정방식으로 인해 과거에 비해 경제상황이 상대적으로 나아진 많은 노인들이 기초연금을 수급하고 있음을 의미한다

한편, 우리나라는 급속한 고령화로 인해 향후 노인의 수가 급증할 예정이므로 기초연금 수급자의 수도 자동적으로 확대될 전망이다. 기초연금 수급자는 2015년 200만명에서 2023년 650만명으로 3배 이상 증가했으며, 월 기준연금액도 2014년 20만원 수준에서 2023년 32.3만원(2025년 34.3만원) 수준으로 1.6배 인상되었다. 이에 따라 기초연금 지출 규모는 2014년 6.8조원(GDP 대비 0.5%)에서 2023년 22.6조원(GDP 대비 1%)으로 3배 이상 증가하였다. 이는 현재 시행 중인 복지 사업 중 가장 큰 규모이다(그림 1의 B). 향후 노인의 규모가 2024년 993만명에서 2050년 1,900만명으로 증가할 것으로 예상되면서, 기초연금의 재정지출 역시 빠르게 증가할 전망이다. 고령층의 빈곤 상황에 맞춰 기초연금 수급자 선정방식을 개편하는 것이 필요한 상황이다. 

이러한 문제의식에 기초하여, 본고에서는 기초연금의 수급자 선정방식 개편 방향을 제시하고자 한다. 특히 현행 선정방식인 ‘노인 중 하위 70%’로 설정된 선정기준액을‘전체 인구에서 산출되는 기준중위소득 대비 일정 비율’로 전환하는 방안을 검토한다.

Ⅱ. 세대 간 차이를 고려한 노인 빈곤과 기초연금

선정방식 개편에 대한 논의를 위해 ① 고령층 내에서 최근 출생 세대로 올수록 빈곤 수준이 실제 개선되고 있는지와 ② 향후 노인빈곤율이 낮아질 것인 지를 확인해 볼 필요가 있다

[그림 2]의 A는 고령층 내 출생 세대별 빈곤율을 나타낸다. 고령층 내에서도 30년대생, 40년대생의 빈곤율이 높고, 50년대생의 빈곤율은 낮다. 즉, 1950년 이전 출생 세대의 높은 빈곤율로 인해 전체 노인빈곤율이 높아진 것임을 확인할 수 있다(이승희, 2023). 앞으로는 60년대생, 70년대생이 고령층에 진입할 것이다. 이들은 1950년 이전에 태어난 고령층보다 덜 빈곤하고 인구 규모도 크다. 이에 따라 앞으로 노인빈곤율은 지금보다 낮아질 것이다. 

이와 같은 추세는 소득과 자산이 모두 적은 고령층의 세대별 비율에서도 나타난다. 고령층 중 소득과 자산이 기본공제액보다 낮은3) 경우에는 소득인정액이 0원으로 산정되는데, 저(低)소득-저(低)자산에 해당하는 이러한 고령층의 비율 역시 세대에 따라 다르게 나타난다. [그림 2]의 B는 2018~23년 세대별 소득인정액이 0원인 저(低)소득-저(低)자산 고령층의 비율4)을 보여준다. 30년대생, 40년대생, 50년대생 간의 차이가 뚜렷하게 나타나며, 최근 출생 세대일수록 빈곤 정도가 개선되고 있는 것을 확인할 수 있다. 특히 최근 고령층에 진입하고 있는 50년대생에서 저(低)소득-저(低)자산 고령층의 비중은 10% 이하로 낮다. 이에 더해 세대 간 소득인정액이 0원인 고령층의 비율 차이는 전반적으로 시간에 따라 일정하다. 즉, 소득과 자산이 모두 부족한 ‘소득인정액 0원 고령층’의 비율은 나이를 조정하더라도 세대 간 차이가 뚜렷하다.

이와 같이 세대 간 경제적 수준이 다르게 나타나는 것은 국민연금으로부터 받는 혜택의 크기가 다른 것이 한 원인이다. 국민연금은 노후소득보장체계의 근간이라 할 수 있다. 그러나 국민연금은 1998년에 이르러서야 전 국민을 대상으로 시행되었다. 실제 국민연금 수급률이나 수급액에서도 세대 간 차이는 명확히 나타난다. [그림 3]은 세대별 국민연금5) 수급률6)과 월평균 수급액7)을 보여준다. 최근 출생 세대일수록 수급률과 수급액이 증가한다. 특히 1950년 이후 출생 세대의 국민연금 수급률은 60%에 가깝다. 수급액 또한 그 이전 세대와 비교하면 2배가량 높다. 국민연금의 성숙도가 높아지고 있는 것이다. 이와 같은 추세를 보았을 때, 앞으로 고령층에 진입하게 될 60년대생, 70년대생에게 국민연금은 실질적인 노후 보장에 보탬이 될 것이다

그렇다면 앞으로 노인빈곤율은 어떻게 될까? 최근 출생 세대의 경제적 수준이 개선되고 있다는 여러 증거들을 보았을 때, 노인빈곤율은 점차 낮아질 것이다. [그림 4]는 2070년까지의 장기 노인빈곤율 전망8) 결과를 나타낸다. 전망 결과에 따르면, 노인빈곤율 감소 추세는 지속될 것으로 보인다. 중위 시나리오에 따르면, 노인빈곤율은 완만하게 감소하여 2050년에는 30%대, 2070년에는 20% 초반대에 도달할 것으로 보인다. 앞으로 일정 기간 노인빈곤율이 감소할 것이라는 결과는 다른 연구 결과와도 일치한다(안서연 · 최광성, 2022; 류재린, 2024).9)

Ⅲ. 기초연금 수급자 선정방식 개편과 재정추계 결과

신규 노인세대의 빈곤율이 개선되고 있음에도 불구하고 현재 기초연금 수급 대상이 노인의 70%로 설정되어 있어 기초연금 수급자격의 기준이 되는 선정기준액이 기준중위소득 수준에 근접하고 있다. 또한 우리나라는 전 세계에서 유례를 찾기 힘들 정도의 급속한 고령화에 직면해 있어, 기초연금 재정지출 부담은 증가할 예정이다. 따라서 기초연금 수급자 선정방식을 노인의 70%로 설정하는 기존 방식에서 벗어나, 전체 가구 중 상대적으로 경제적 여건이 열악한 노인으로 설정하는 방식으로 개편할 필요가 있다. 이를 통해 재정지출 증가 속도를 낮출 수 있으며, 절감한 재정지출을 활용하여 빈곤한 노인을 대상으로 급여액을 높인다면 빈곤 개선 효과를 높일 수 있다. 

본고에서는 기초연금 수급자 선정방식을 노인의 일정 비율 대신 기준중위소득의 일정 비율로 설정하는 방안을 고려하고자 한다. 이는 기초연금 적정성 평가위원회에서 논의된 개편방안과 궤를 같이한다. 경제 내 전체 가구의 중위소득을 나타내는 기준중위소득은 그 대표성 때문에 기초생활보장제도와 같은 다양한 공공부조제도의 자격 기준으로 사용되고 있어, 기초연금에서의 기준중위소득 활용은 여타 공공부조제도와의 일관성 유지라는 측면에서도 바람직하다. 

이러한 방향의 기초연금 수급자 선정방식 개편을 통해 장기적으로 절감할 수 있는 재정지출 규모를 추정하기 위해 2025년부터 2070년까지의 기초연금 재정추계를 수행해 보았다. 이를 위해 국민연금공단의 신경혜 · 김형수(2021)의 추계방식을 활용하여 세 가지 시나리오를 중심으로 분석을 진행하였다.10) 먼저, 기준선 시나리오는 현행과 동일하게 기준연금액을 2025년 수준인 월 34.3만원으로 고정하고, 이를 물가상승률에 연동하며, 선정방식을 ‘노인 중 소득인정액이 하위 70%인 자’로 유지하는 방안이다. 둘째는 현재의 기준연금액을 유지하되, 선정방식을 ‘노인 중 소득인정액이 사회 전반의 기준중위소득 100% 이하인 자’로 조정하는 방안이다(기준중위소득 100% 안). 셋째는 선정방식을 기준중위소득 100% 이하에서 시작하여, 매년 일정한 비율로 감소시켜 2070년에는 기준중위소득 50% 이하로 조정하는 방안이다(기준 중위소득 100% → 50% 안).‘기준중위소득 100% 안’과 ‘100% → 50% 안’에서, 선정방식이 기존의 노인 소득인정액 하위 70%에서 기준중위소득 100%로 전환되는 시점은 노인의 소득인정액 하위 70%를 나타내는 선정기준액이 기준중위소득 100%를 초과하는 시점으로 설정하였다.11)​

 추정 결과, 이 초과 시점은 부부가구의 경우 2029년, 단독가구의 경우 2032년으로 나타났다. 또한 기준중위소득을 100%에서 50%로 축소할 때, 매년 일정 수준으로 감소시키는 비율은 단독가구의 경우 2032년부터 연 1.28%p, 부부가구의 경우 2029년부터 연 1.19%p로 설정하였다. 

[그림 5]는 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정하는 안과 기준중위소득 100%에서 50%로 점진적으로 줄여 나가는 안에 대한 수급자 비율을 추정한 값을 보여준다. 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정할 경우, 수급 대상 규모가 2070년까지 전체 노인의 70% 수준에서 57% 수준으로 점진적으로 줄어드는 반면, 선정기준액을 기준중위소득 100%에서 50%로 조정하는 안의 경우에는 수급 대상 규모가 전체 노인의 70%에서 37% 수준으로 줄어들게 된다.

[그림 6]의 A는 이와 같은 수급 대상자 규모에 대한 추정값을 바탕으로 2025~70년의 재정추계 결과를 현재가치로 나타낸 것이다. 우선, 현행 제도를 유지하는 경우 기초연금 지출액은 2025년 27조원(GDP 대비 1.09%)에서 2050년 46조원(GDP 대비 1.48%)으로 증가한 후, 소폭 감소하여 2070년에는 43조원(GDP 대비 1.33%)에 도달할 것으로 전망된다. 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정하는 방안에서는, 현재가치 기준 연평균 4.25조원 절감되며, 2070년 기초연금 재정지출은 35조원(GDP 대비 1.08%)으로 현행 대비 약 19% 감소하게 된다. 또한 선정기준액을 기준중위소득 100%에서 50%로 점진적으로 축소하는 방안에서는 재정지출이 더 크게 줄어 연평균 9.56조원이 절감되며, 2070년 지출 규모가 23조원(GDP 대비 0.71%)으로 현행 대비 약 47% 감소하게 된다.12)

[그림 6]의 B는 2025년부터 2070년까지의 재정지출을 모두 합산한 총 누적 재정지출을 현재가치로 나타낸 것이다. 추계 결과, 현행 제도를 유지할 경우 2070년까지 누적 재정지출은 1,905조원에 도달할 것으로 나타났다. 반면, 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정할 경우 누적 재정지출은 약 1,710조원으로 현행 대비 약 195조원(약 10%) 절감되며, 선정기준액을 기준중위소득 100%에서 50%로 줄여 나갈 때의 누적 재정지출은 1,465조원으로 현행 대비 440조원(약 23%) 절감된다.13)

한편, 선정기준액을 기준중위소득에 연동할 경우 장기적인 재정지출 부담이 줄어들어 기초연금의 기준급여액을 높일 수 있는 재정적 여력이 발생하는바, 2025년부터 2070년까지 절감되는 재정지출을 활용하여 기준연금액을 어느 수준까지 높일 수 있는지 검토하였다. 2025년 34.3만원이던 기준연금액에 2%의 물가상승률을 적용하면 2026년에 예정된 기준연금액은 35.0만원이다. 그러나 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정할 경우 추가적인 재정지출 없이 2026년 기준연금액을 38.7만원으로 인상할 수 있다. 또한 선정기준액을 기준중위소득 100%에서 50%로 점진적으로 축소할 경우 추가적인 재정지출 없이 2026년 기준연금액을 44.7만원으로 현행 대비 10만원가량 인상할 수 있는 것으로 나타났다.14)15) 보건복지부의 2024년 「연금개혁 추진 계획」에 따르면, 기준연금액은 2026년에 저소득층 노인을 시작으로 2027년에는 수급자 전체 노인(소득인정액 하위 70%)까지 40만원으로 인상될 예정이다. 만약 보건복지부 안과 유사하게 2027년에 기준연금액을 40만원으로 인상하고 이후 물가상승률에 연동할 경우 이는 2070년까지 현행 대비 288조원의 추가적인 누적 재정지출을 발생시키게 된다. 동일 재정 규모로 2026년부터 수급자 전체에 대해 기준연금액을 인상할 경우 2026년의 기준연금액은 39.9만원이 된다. 만약 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정할 경우 추가적인 재정지출 없이 2026년의 기준연금액을 44.1만원으로 인상할 수 있다. 선정기준액을 기준중위소득 100%에서 50%로 점진적으로 축소할 경우 추가적인 재정지출 없이 2026년의 기준연금액을 51.1만원까지 인상할 수 있는 것으로 나타났다(그림 7). 이와 같이 선정기준액을 기준중위소득에 연동할 경우, 저소득층 노인의 빈곤 완화에 더 효율적으로 대응할 수 있다.

Ⅳ. 기초연금 수급자 선정방식 개편방향

기초연금 수급자 선정 기준을 기준중위소득 100%로 설정하는 경우 노인의 소득인정액이 전체 인구의 기준중위소득 이하일 때 수급 대상이 된다. 한편, 현재 기초연금 수급자 선정 기준인 소득인정액 하위 70%가 이미 기준중위소득에 근접했다는 점을 고려하면, 본 시나리오는 현행 선정 기준에 부합하는 기존 수급자들의 기초연금 수급자격을 유지하면서도 소득과 자산이 현행 기준보다 더 나아진 미래 신규 수급자의 진입을 제한하는 방안이라 할 수 있다. 이로 인해 기존 수급자의 반발 가능성이 낮아 정책 수용성이 상대적으로 높다는 장점이 있다. 다만, 재정의 지속가능성과 빈곤 개선 효과는 현행보다 향상될 수 있으나, 여전히 수급 대상이 비교적 넓기 때문에 그 개선 폭은 제한적이다.반면, 선정 기준을 기준중위소득 100%에서 50%로 점진적으로 조정하는 선정방식은 선정기준액을 상대적 빈곤선에 근접한 기준중위소득 50% 수준으로 축소하여, 상대적 빈곤층 노인에 더욱 집중적으로 지원을 할 수 있도록 한다.16) 이에 따른 재정지출 절감액을 활용하여 급여액을 상향 조정함으로써, 빈곤 개선 효율성을 개선할 수도 있다. 그러나 기존 기초연금 수급자가 빠르게 수급 대상에서 제외될 수 있어 정책 수용성이 낮아질 위험이 있다.

우리나라는 급격한 고령화로 인해 생산가능인구(만 15~64세) 100명당 고령인구(만 65세 이상) 비율을 의미하는 노인부양비가 2025년 27.4명에서 2070년 103.3명으로 약 3.6배 증가할 것으로 예상된다. 이에 따라 생산가능인구 1명이 부담해야 하는 기초연금 재정지출액이 현재보다 급격히 높아질 전망이다. 또한 우리나라 노인의 빈곤율은 개선되고 있는 추세지만 여전히 높은 수준이며, 국민연금 사각지대에 놓인 이전 세대의 고연령층 노인들에게 빈곤 문제가 집중되어 있다. 

따라서 기초연금 수급자 선정방식을 노인 중 소득인정액이 기준중위소득 100% 이하인 경우로 설정하되, 점진적으로 50% 이하 수준으로 조정하여, 연금 수급 대상을 사회 전체 기준에서 상대적으로 빈곤한 노인들로 점차 좁혀 나갈 필요가 있다. 이와 함께 소득인정액에 따라서 급여액을 차등 지급하는 방식을 도입하면, 보다 효율적으로 노인 빈곤 문제를 완화할 수 있을 것이다. 아울러, 기초연금 수급 대상을 점진적으로 줄여 나가기 위해서는 기초연금 급여 없이도 생활이 가능한 노인의 비율을 확대해야 하며, 특히 근로소득과 국민 · 사적 연금을 통해 안정적인 노후 소득을 확보할 수 있는 계층을 늘려야 한다. 이를 위해 노인 친화적인 노동환경을 조성하고 다층연금체계를 강화해 나갈 필요가 있다.

장기적으로는, 노인을 대상으로 기초연금과 기초생활보장제도를 통합하여 노인 범주형 최저소득보장제도(Minimum Income Gurantee)를 운영하는 방안을 고려할 수 있다. 노인 범주형 최저소득보장제도란 저소득층 노인을 대상으로 최소한의 필수 생활비를 보장하는 공공부조제도이다. 향후 기초연금제도의 선정방식을 기준중위소득 50% 이하로 변경할 경우, 기초연금의 수급 대상자는 줄어들고 급여액이 늘어나게 되면서 공공부조적 성격이 더욱 강화될 것이다. 그러나 이러한 변화에 있어 기초생활보장제도와 기초연금제도의 공공부조적 역할과 기능이 중복되면서 두 제도의 대상이 되는 노인들의 선정 기준과 급여액 설정 측면에서 복잡성을 높이는 문제가 발생하게 된다.17) 따라서 제도 및 행정적 효율성을 높이고 빈곤 개선 효과를 증가시키기 위해, 장기적으로는 기초생활보장제도와 기초연금을 통합하여 하나의 노인 범주형 공공부조제도를 운영할 필요가 있다(최옥금 · 홍정민, 2021). 

다만, 기초연금의 기준연금액과 국민연금의 평균소득 간 차이가 좁혀질수록 저소득층의 국민연금 가입 유인이 저해될 수 있다(최옥금, 2020). 따라서 기준연금액을 무분별하게 급격히 인상하기보다는 국민연금제도의 성숙 속도를 고려하고 기초연금이 국민연금 가입 유인에 미치는 영향을 면밀히 분석하여 점진적으로 인상해 나가는 것이 바람직하다.<KDI>

------------------------------------------------------------------------------------------------------

* 본고는 이강구 · 김도헌 · 신승룡, 『공적연금제도 지속가능성 제고를 위한 개혁방안』, 연구보고서 2023-08, 한국개발연구원, 2023의 제3장 「기초연금 개혁방안과 추계 결과」의 내용을 요약 및 재구성하여 작성되었다

1) 소득인정액은 근로소득, 자산소득, 사업소득 등과 같은 소득평가액과 자산을 소득화한 소득환산액의 합이다. 

2) 기준중위소득은 보건복지부에서 기초생활보장 수급 기준 등에 활용하기 위하여 고시하는 우리나라 전체 가구소득의 중윗값을 의미한다.

3) 소득인정액이 0원이 되려면 소득에 대한 요건과 자산에 대한 요건을 모두 만족해야 한다. 소득에 대한 요건은 근로소득이 월 110만원 이하이면서 재산소득이나 기초연금을 제외한 공적이전소득(국민연금 등)이 없어야 한다. 자산에 대한 요건은 주택 등의 일반재산이 약 1억원(구체적으로 대도시는 1억 3,500만원, 중소도시는 8,500만원, 농어촌은 7,250만원) 이하이면서 금융재산은 2,000만원 이하여야 한다.

4) 한국사회보장정보원의 「사회보장정보시스템(행복이음) 데이터베이스」 내 연령대별 소득인정액이 0원인 고령층의 수를 행정안전부 「주민등록인구통계」상의 해당 연령대 인구수로 나누어 계산하였다.

5) 국민연금은 노령연금, 유족연금, 장애연금의 총합을 의미한다.

6) 국민연금공단의 「국민연금 통계」상 연령대별 국민연급 수급 인원을 행정안전부의 「주민등록인구통계」상의 해당 연령대 인구수로 나누어 계산하였다.

7) 국민연금공단의 「국민연금 통계」상 연령대별 총수급액을 연령대별 수급 인원으로 나누어 계산하였다

8) 노인빈곤율 전망은 Zeng et al.(2023)의 딥러닝 기반 시계열 예측 모형인 DLinear를 바탕으로 수행하였다. 구체적으로는 과거 데이터를 바탕으로 노인빈곤율과 경제 상황, 인구구조 등 거시경제적 요인들 간의 관계를 파악하고 앞으로 전망되는 거시경제적 요인을 이용하여 노인빈곤율을 전망하였다. 전망은 국회예산정책처의 「2022~2070년 NABO 장기 재정전망」상 경제성장률(인구중위 기준)과 통계청 「장래인구추계」의 인구구조 전망(중위시나리오 기준)을 바탕으로 현재까지의 노인빈곤율의 기조적인 흐름이 앞으로도 유지된다는 전제하에 수행되었다. 국민연금과 기초연금 역시 제도 변화 없이 현재와 같은 제도가 지속된다고 가정하였다. 전망의 신뢰구간은 빈곤율 전망 시뮬레이션을 1,000번 수행하여 도출하였다.

9) 안서연 · 최광성(2022)은 노인빈곤율이 2065~75년까지 감소세를 보인 후 반등할 가능성이 있음을 제시하였다. 류재린(2024) 또한 1980년대생이 고령층에 진입하는 시점까지는 노인빈곤율이 감소할 것으로 전망했으나 1990년대생이 고령층에 진입하기 시작하면서부터는 노인빈곤율이 반등할 가능성이 있음을 보였다. 실제로 일각에서는 저출산 기조 등으로 인해 현재의 청년층이 고령층에 진입하게 되면 노인빈곤율이 증가할 수 있다는 주장을 제기하고 있다. 물론 이런 상황이 발생할 가능성이 있는 것은 맞으나, 향후 가시화된다면 상황에 맞추어 기초연급 수급 대상 개편을 통해 이러한 우려를 완화할 수 있을 것으로 판단된다

10) 본 연구는 국민연금공단의 신경혜 · 김형수(2021)의 추계방식을 활용하여 2025년부터 2070년까지의 기초연금 재정지출을 추계한다. 기초연금 급여액의 산정방식은 노령연금 동시수급자, 부부 그리고 소득역전방지 대상 여부에 따라서 달라진다는 점에 착안하여 수급자를 총 8가지 유형으로 구분하여 추계를 시행하였다. 통계청의 2021년 「장래인구추계」에서 추정된 65세 이상 노인인구에 유형별 비율을 적용하여 유형별 기초연금 수급자 수를 도출하였다. 이때 유형별 비율은 신경혜 · 김형수(2021)에서 제시한 노령연금 동시수급자 추정값과 2021년 6월 기준값을 사용하였다. 각 유형의 평균 급여액은 해당 유형별 감액률 또는 감액 산정방식을 적용하여 추정하였다. 이후, 앞서 도출된 유형별 수급자 수와 평균 급여액을 곱하는 저량방식(stock approach)을 활용하여 기초연금 재정 소요를 산출하였다. 다만, 노령연금 동시수급자에 대한 감액을 추정할 때 국민연금 급여액을 추정해야 하나, 국민연금DB 정보의 한계로 인해 최근 실적치에 물가상승률을 연동한 값으로 대체하여 사용하였다. 그러나 이러한 방식으로는 국민연금 급여액이 실제보다 낮게 추정될 가능성이 높으며, 이에 따라 재정 소요를 실제보다 높게 산출할 가능성이 있으므로 결과 해석에 주의가 필요하다. 

선별적 강화 방안에 대한 추계에서 가장 핵심적인 부분은 노인의 미래 소득인정액과 기준중위소득을 추정하는 것이다. 본 연구에서는 보건복지부에서 제공한 2018~23년 기초연금 수급자의 소득인정액 행정자료를 활용하여, 기존의 추이가 유지된다는 가정하에 분위별 소득인정액을 2070년까지 추정한다. 구체적으로는, 2018~23년의 연도별 기초연금 수급자의 소득인정액을 70분위로 구분한 뒤, 각 분위의 추이를 선형회귀분석을 이용하여 2070년까지 추정한다. 이와 마찬가지로, 기준중위소득도 2015~24년의 추이가 유지된다는 가정하에 2070년까지의 값을 추정하였다. 이와 같은 방식으로 추정된 기초연금 수급자의 소득인정액과 기준중위소득 추정치를 활용하여 선별적 강화 안에서의 수급자 규모를 추정하였다. 이와 같이 기존 추이가 유지된다는 가정하에 미래의 노인 소득인정액 분포를 추정하는 방식은 이강구 · 김도헌 · 신승룡(2023)의 방식과 유사하다.

본 추계방식의 핵심 가정은 물가, 경제 그리고 소득분배구조가 2018~23년 기간 동안의 추이를 유지한다는 점이다. 만약에 향후 물가, 경제 그리고 소득분배구조가 지금까지의 추이와 다르다면, 본고에서 추계한 수급자 비율은 실제치와 차이가 발생할 수 있다. 만약 경제성장률이 높아져 기준중위소득이 빠르게 상승한다면, 기준중위소득 이하 노인의 비율은 본고에서 추계한 값보다 느리게 감소할 수 있다. 이와 다르게, 경제성장률이 낮아져 기준중위소득이 느리게 상승한다면, 기준중위소득 이하 노인의 비율은 본고에서 추계한 값보다 빠르게 감소할 수 있다.

11) 2026년부터 개편방안을 즉시 적용하지 않은 이유는, 현행 선정기준액인 소득 하위 70%가 기준중위소득 93% 수준으로 기준중위소득 100%에 미치지 못하기 때문이다.

12) 조세의 주요 원천인 생산가능인구 1명이 부담해야 하는 세대 간 재정 부담을 살펴보기 위해 연도별 재정 소요를 생산가능인구(15~64세) 수로 나눈 생산가능인구 1인당 부담액을 살펴봤다. 현행 유지 시 생산가능인구 1인당 부담액은 2025년에서 2070년까지 연간 74만원에서 249만원으로 약 3.36배 증가하게 된다. 이는 생산가능인구 대비 노인인구 비율이 이 기간 동안 24.4에서 103.3으로 약 4배 늘어나며 인구구조가 역삼각형으로 전환되는 현상을 반영한다. 또한 재정 소요의 경우 2050년 이후 노인 수가 감소하면서 줄어들지만, 생산가능인구 1인당 부담액은 현행 유지 시 2050년 이후에도 지속적으로 증가하는 특성을 보여준다. 선정 기준이 기준중위소득 100%로 설정되는 경우 2070년 202만원으로 현행 249만원 대비 19% 감소하게 되지만 2070년까지는 지속적으로 증가하는 양상을 보여준다. 한편, 선정 기준을 기준중위소득 100%에서 50%로 축소할 경우 생산가능인구 1인당 부담액은 2025년 74만원에서 2050년 141만원까지 상승하지만, 2050년 이후부터 감소하는 양상을 보이며 2070년에는 현행 249만원 대비 절반 수준인 133만원으로 감소하게 된다. 이는 선정방식을 기준중위소득 대비 일정 비율로 전환하게 될 경우 생산가능인구 1인당 부담액을 대폭 낮출 수 있다는 점을 시사한다.

13) 지금까지는 기준연금액이 2025년 기준 34.3만원 수준에서 물가상승률에 연동하여 증가한다는 가정하에 재정추계를 수행하였다.하지만 기준연금액은 기초노령연금이 도입된 2008년 이후부터 현재까지 소득보장성을 높이기 위해 지속적으로 인상되어 왔다. 특히 보건복지부는 2024년 「연금개혁 추진 계획」을 통해 2026년부터 저소득 노인을 대상으로, 2027년에는 기초연금 수급자 전체를 대상으로 기준연금액을 40만원으로 상향할 계획을 발표하였다. 또한 기초연금제도는 5년에 한 번씩 기초연금 급여액의 적절성을 검토하여 조정하는 법령에 근거하고 있으므로, 향후 5년 단위로 기준연금액이 인상될 가능성이 있다. 이에 따라 기준연금액이 2027년에 40만원으로 상향되는 경우와 2030년부터 5년에 한 번씩 국민연금 가입자 평균 소득월액인 A급여의 11.8%로 조정(A급여의 11.8%가 물가상승률 연동 값보다 클 경우)된다는 가정하에 재정추계를 추가적으로 수행한다

기준연금액이 인상될 경우, 2025~70년의 기초연금 재정 소요는 더욱 큰 폭으로 증가되는 것을 확인할 수 있다(그림 A2). 예컨대 2027년부터 기준연금액이 40만원으로 상향될 경우, 2070년의 재정지출은 현재가치로 49조원(GDP 대비 1.54%)으로 증가하게 되며, 5년 주기로 A급여액의 11.8% 수준으로 증가하게 될 경우에는 104조원(GDP 대비 3.24%)으로 증가하게 된다. 하지만 ‘기준중위소득 100% 안’과 ‘100% → 50% 안’을 적용하게 될 경우에는, 재정지출이 각각 18%, 47%가량 감소하여 재정 부담을 낮추게 된다. 또한 5년 주기로 기준연금액이 증가하게 되면, 재정지출 규모는 정부가 부담하기 어려울 정도로 커지게 된다. 하지만 마찬가지로 ‘기준중위소득 100% 안’과 ‘100% → 50% 안’을 적용하게 될 경우에는, 재정지출이 각각 19%, 47%가량 감소하여 재정 부담을 낮추게 된다.

14) 정부의 장기적인 재정 목표와 기준연금액 인상 시점에 따라서 기준연금액 인상 정도는 달라질 수 있다. 예컨대 기준중위소득 100%에서 50%로 줄여 나가는 속도를 높인다면 추가적인 재정지출 없이 기준연금액을 더 높이 인상할 수 있다. 

15) 기준중위소득 50% 이하 수급자에게만 2026년부터 급여액을 높일 경우, ‘기준중위소득 100% 안’에서는 40.5만원으로, ‘100% → 50% 안’에서는 47.5만원으로 인상할 수 있는 것으로 나타났다

16) 엄밀히 말하면, 기준중위소득은 전년도 중위소득에 일반 상승률을 적용하고 상황에 따라 일정 수준 조정되므로 실제 중위소득과 차이가 발생할 수 있다. 특히 2021년 이후 중위소득 산출 원천자료가 「가계동향조사」에서 「가계금융복지조사」로 변경되면서 중위소득 차이가 발생했으며, 이를 해소하기 위해 2021년부터 2026년까지 추가 증가율을 일시적으로 적용하게 되었다. 

17) 현재 기초연금과 기초생활보장제도를 동시에 수급하는 경우, 타 급여 우선 원칙에 따라서 기초연금 급여액만큼 기초생활보장제도 급여액이 감액되어 기초연금을 수급받지 못하는 경우가 발생하거나, 의료급여, 주거급여 등의 수급자격이 박탈되는 상황이 발생하면서 제도 간 복잡성이 높아지는 문제가 발생하고 있다(최옥금 · 홍정민, 2021)

<참고문헌> 

국회예산정책처, 『2018~2027년 기초연금 재정소요 추계』, 2018.

______, 『2022~2070년 NABO 장기 재정전망』, 2022.

기초연금 적정성 평가위원회, 『2023년 기초연금 적정성 평가위원회 보고서』, 2023.

류재린, 『중장기 노후빈곤 전망 모형 개발을 위한 기초연구』, 연구보고서 2024-61, 한국보건 

사회연구원, 2024.

보건복지부, 「연금개혁 추진 계획」, 2024. 9. 

신경혜 · 김형수, 『기초연금 재 정시뮬레이션모형 구축』, 정책보고서 2021-05, 국민연금공단

국민연금연구원, 2021.

안서연 · 최광성, 『NPRI 빈곤전망 모형 연구』, 프로젝트 2022-02, 국민연금공단 국민연금연구원, 2022.

이승희, 『소득과 자산으로 진단한 노인빈곤과 정책 방향』, KDI FOCUS, 한국개발연구원, 2023.

이강구 · 김도헌 · 신승룡, 『공적연금제도 지속가능성 제고를 위한 개혁방안』, 연구보고서 2023-08, 한국개발연구원, 2023.

최옥금, 『기초연금 수준과 국민연금 가입유인의 관계 –기초연금에 대한 인식을 중심으로』, 정책자료 2020-01, 국민연금공단 국민연금연구원, 2020.

최옥금 · 홍정민, 『기초연금과 기초생활보장 간 역할 분담 방안에 대한 연구』, 정책보고서 2021-04, 국민연금공단 국민연금연구원, 2021.

Zeng, A., M. Chen, L. Zhang, and Q. Xu, “Are transformers effective for time series forecasting?” Proceedings of the AAAI Conference on Artificial Intelligence, 

37(9), June 2023, pp.11121~11128.

<자료>

국민연금공단, 「국민연금 통계」, 2024. 9.

통계청, 「장래인구추계」, 2021; 2023.

한국사회보장정보원, 「사회보장정보시스템(행복이음) 데이터베이스」, 2018~23.

행정안전부, 「주민등록인구통계」, 2018~24

* 필자

▲ 김도헌 KDI 연구위원

​▲ ​​이승희 ​KDI 연구위원

<ifsPOST>

 노인의 70%에게 지급하는 현재 기초연금의 급자 선정방식은, 고령층의 소득과 자산 수준이 개선되면서 하락세를 보이는 노인빈곤율 추이를 반영하지 않고 있다. 기초연금에 대한 재정지출 부담을 완화하면서도 노인빈곤 개선 효과를 높이기 위해서는, 기초연금 수급 대상을 노인 계층 내에서의 일정 비율 대신 전체 국민의 기준중위소득 대비 일정 비율로 전환하되 경제적으로 취약한 노인을 두텁게 지원하는 방식이 바람직하다. 장기적으로는 기초연금과 기초생활보장제도를 통합한 노인형 최저소득보장제도를 도입하는 방안을 고려할 필요가 있다.

Ⅰ. 문제 제기

기초연금제도는 노인의 빈곤 완화를 위해 2008년도에 소득인정액 하위 70% 이하 노인(65세 이상 인구)을 대상으로 도입된 기초노령연금제도가 2014년에 확대 · 재개편된 비기여 연금제도이다. 도입 당시 우리나라의 노인빈곤율은 OECD 국가 중 가장 높은 44.1%로, 노인의 절반가량은 소득이 빈곤선(전체 중위소득의 50%)에도 미치지 못하는 사실상 취약계층이었다. 하지만 최근 출생 세대로 올수록 노인의 소득과 자산 수준이 높아지는 가운데, 현재와 같은 기초연금 수급자 선정방식에는 연금 수급자 중 취약계층이 아닌 노인이 증가하는 문제가 있다. 구체적으로, 기초연금은 소득과 자산을 고려한 이른바 소득인정액1)이 선정기준액(=기초연금의 수급자격을 결정하는 상한선)보다 낮은 경우 지급되는 방식으로 운영되고 있다. 그러나 현행 선정방식에서는 노인 중 소득인정액 하위 70%를 선정기준액으로 설정하여, 노인 계층만의 소득인정액 분포를 기반으로 수급자가 결정된다. 이에 따라 노인의 경제상황이 나아지더라도 선정기준액이 같이 상승하게 되며, 결과적으로 여전히 70%의 노인이 기초연금의 수혜를 받게 되는 현상이 나타나게 된다.

[그림 1]의 A는 2인가구 기준 기준중위소득2) 대비 기초연금 선정기준액의 추이를 나타낸다. 노인만을 대상으로 산정되는 선정기준액과 달리, 기준중위소득은 보건복지부에서 고시하는 우리나라 전체 가구 소득의 중윗값이다. 2015년 기준중위소득 대비 절반 수준이었던 선정기준액은, 2025년 기준중위소득 대비 93%로 빠르게 증가하여 불과 10년 사이에 기준중위소득에 거의 근접하였다. 이는 노인의 경제상황이 개선되는 가운데, 하위 70% 대상 선정방식으로 인해 과거에 비해 경제상황이 상대적으로 나아진 많은 노인들이 기초연금을 수급하고 있음을 의미한다

한편, 우리나라는 급속한 고령화로 인해 향후 노인의 수가 급증할 예정이므로 기초연금 수급자의 수도 자동적으로 확대될 전망이다. 기초연금 수급자는 2015년 200만명에서 2023년 650만명으로 3배 이상 증가했으며, 월 기준연금액도 2014년 20만원 수준에서 2023년 32.3만원(2025년 34.3만원) 수준으로 1.6배 인상되었다. 이에 따라 기초연금 지출 규모는 2014년 6.8조원(GDP 대비 0.5%)에서 2023년 22.6조원(GDP 대비 1%)으로 3배 이상 증가하였다. 이는 현재 시행 중인 복지 사업 중 가장 큰 규모이다(그림 1의 B). 향후 노인의 규모가 2024년 993만명에서 2050년 1,900만명으로 증가할 것으로 예상되면서, 기초연금의 재정지출 역시 빠르게 증가할 전망이다. 고령층의 빈곤 상황에 맞춰 기초연금 수급자 선정방식을 개편하는 것이 필요한 상황이다. 

이러한 문제의식에 기초하여, 본고에서는 기초연금의 수급자 선정방식 개편 방향을 제시하고자 한다. 특히 현행 선정방식인 ‘노인 중 하위 70%’로 설정된 선정기준액을‘전체 인구에서 산출되는 기준중위소득 대비 일정 비율’로 전환하는 방안을 검토한다.

Ⅱ. 세대 간 차이를 고려한 노인 빈곤과 기초연금

선정방식 개편에 대한 논의를 위해 ① 고령층 내에서 최근 출생 세대로 올수록 빈곤 수준이 실제 개선되고 있는지와 ② 향후 노인빈곤율이 낮아질 것인 지를 확인해 볼 필요가 있다

[그림 2]의 A는 고령층 내 출생 세대별 빈곤율을 나타낸다. 고령층 내에서도 30년대생, 40년대생의 빈곤율이 높고, 50년대생의 빈곤율은 낮다. 즉, 1950년 이전 출생 세대의 높은 빈곤율로 인해 전체 노인빈곤율이 높아진 것임을 확인할 수 있다(이승희, 2023). 앞으로는 60년대생, 70년대생이 고령층에 진입할 것이다. 이들은 1950년 이전에 태어난 고령층보다 덜 빈곤하고 인구 규모도 크다. 이에 따라 앞으로 노인빈곤율은 지금보다 낮아질 것이다. 

이와 같은 추세는 소득과 자산이 모두 적은 고령층의 세대별 비율에서도 나타난다. 고령층 중 소득과 자산이 기본공제액보다 낮은3) 경우에는 소득인정액이 0원으로 산정되는데, 저(低)소득-저(低)자산에 해당하는 이러한 고령층의 비율 역시 세대에 따라 다르게 나타난다. [그림 2]의 B는 2018~23년 세대별 소득인정액이 0원인 저(低)소득-저(低)자산 고령층의 비율4)을 보여준다. 30년대생, 40년대생, 50년대생 간의 차이가 뚜렷하게 나타나며, 최근 출생 세대일수록 빈곤 정도가 개선되고 있는 것을 확인할 수 있다. 특히 최근 고령층에 진입하고 있는 50년대생에서 저(低)소득-저(低)자산 고령층의 비중은 10% 이하로 낮다. 이에 더해 세대 간 소득인정액이 0원인 고령층의 비율 차이는 전반적으로 시간에 따라 일정하다. 즉, 소득과 자산이 모두 부족한 ‘소득인정액 0원 고령층’의 비율은 나이를 조정하더라도 세대 간 차이가 뚜렷하다.

이와 같이 세대 간 경제적 수준이 다르게 나타나는 것은 국민연금으로부터 받는 혜택의 크기가 다른 것이 한 원인이다. 국민연금은 노후소득보장체계의 근간이라 할 수 있다. 그러나 국민연금은 1998년에 이르러서야 전 국민을 대상으로 시행되었다. 실제 국민연금 수급률이나 수급액에서도 세대 간 차이는 명확히 나타난다. [그림 3]은 세대별 국민연금5) 수급률6)과 월평균 수급액7)을 보여준다. 최근 출생 세대일수록 수급률과 수급액이 증가한다. 특히 1950년 이후 출생 세대의 국민연금 수급률은 60%에 가깝다. 수급액 또한 그 이전 세대와 비교하면 2배가량 높다. 국민연금의 성숙도가 높아지고 있는 것이다. 이와 같은 추세를 보았을 때, 앞으로 고령층에 진입하게 될 60년대생, 70년대생에게 국민연금은 실질적인 노후 보장에 보탬이 될 것이다

그렇다면 앞으로 노인빈곤율은 어떻게 될까? 최근 출생 세대의 경제적 수준이 개선되고 있다는 여러 증거들을 보았을 때, 노인빈곤율은 점차 낮아질 것이다. [그림 4]는 2070년까지의 장기 노인빈곤율 전망8) 결과를 나타낸다. 전망 결과에 따르면, 노인빈곤율 감소 추세는 지속될 것으로 보인다. 중위 시나리오에 따르면, 노인빈곤율은 완만하게 감소하여 2050년에는 30%대, 2070년에는 20% 초반대에 도달할 것으로 보인다. 앞으로 일정 기간 노인빈곤율이 감소할 것이라는 결과는 다른 연구 결과와도 일치한다(안서연 · 최광성, 2022; 류재린, 2024).9)

Ⅲ. 기초연금 수급자 선정방식 개편과 재정추계 결과

신규 노인세대의 빈곤율이 개선되고 있음에도 불구하고 현재 기초연금 수급 대상이 노인의 70%로 설정되어 있어 기초연금 수급자격의 기준이 되는 선정기준액이 기준중위소득 수준에 근접하고 있다. 또한 우리나라는 전 세계에서 유례를 찾기 힘들 정도의 급속한 고령화에 직면해 있어, 기초연금 재정지출 부담은 증가할 예정이다. 따라서 기초연금 수급자 선정방식을 노인의 70%로 설정하는 기존 방식에서 벗어나, 전체 가구 중 상대적으로 경제적 여건이 열악한 노인으로 설정하는 방식으로 개편할 필요가 있다. 이를 통해 재정지출 증가 속도를 낮출 수 있으며, 절감한 재정지출을 활용하여 빈곤한 노인을 대상으로 급여액을 높인다면 빈곤 개선 효과를 높일 수 있다. 

본고에서는 기초연금 수급자 선정방식을 노인의 일정 비율 대신 기준중위소득의 일정 비율로 설정하는 방안을 고려하고자 한다. 이는 기초연금 적정성 평가위원회에서 논의된 개편방안과 궤를 같이한다. 경제 내 전체 가구의 중위소득을 나타내는 기준중위소득은 그 대표성 때문에 기초생활보장제도와 같은 다양한 공공부조제도의 자격 기준으로 사용되고 있어, 기초연금에서의 기준중위소득 활용은 여타 공공부조제도와의 일관성 유지라는 측면에서도 바람직하다. 

이러한 방향의 기초연금 수급자 선정방식 개편을 통해 장기적으로 절감할 수 있는 재정지출 규모를 추정하기 위해 2025년부터 2070년까지의 기초연금 재정추계를 수행해 보았다. 이를 위해 국민연금공단의 신경혜 · 김형수(2021)의 추계방식을 활용하여 세 가지 시나리오를 중심으로 분석을 진행하였다.10) 먼저, 기준선 시나리오는 현행과 동일하게 기준연금액을 2025년 수준인 월 34.3만원으로 고정하고, 이를 물가상승률에 연동하며, 선정방식을 ‘노인 중 소득인정액이 하위 70%인 자’로 유지하는 방안이다. 둘째는 현재의 기준연금액을 유지하되, 선정방식을 ‘노인 중 소득인정액이 사회 전반의 기준중위소득 100% 이하인 자’로 조정하는 방안이다(기준중위소득 100% 안). 셋째는 선정방식을 기준중위소득 100% 이하에서 시작하여, 매년 일정한 비율로 감소시켜 2070년에는 기준중위소득 50% 이하로 조정하는 방안이다(기준 중위소득 100% → 50% 안).‘기준중위소득 100% 안’과 ‘100% → 50% 안’에서, 선정방식이 기존의 노인 소득인정액 하위 70%에서 기준중위소득 100%로 전환되는 시점은 노인의 소득인정액 하위 70%를 나타내는 선정기준액이 기준중위소득 100%를 초과하는 시점으로 설정하였다.11)​

 추정 결과, 이 초과 시점은 부부가구의 경우 2029년, 단독가구의 경우 2032년으로 나타났다. 또한 기준중위소득을 100%에서 50%로 축소할 때, 매년 일정 수준으로 감소시키는 비율은 단독가구의 경우 2032년부터 연 1.28%p, 부부가구의 경우 2029년부터 연 1.19%p로 설정하였다. 

[그림 5]는 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정하는 안과 기준중위소득 100%에서 50%로 점진적으로 줄여 나가는 안에 대한 수급자 비율을 추정한 값을 보여준다. 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정할 경우, 수급 대상 규모가 2070년까지 전체 노인의 70% 수준에서 57% 수준으로 점진적으로 줄어드는 반면, 선정기준액을 기준중위소득 100%에서 50%로 조정하는 안의 경우에는 수급 대상 규모가 전체 노인의 70%에서 37% 수준으로 줄어들게 된다.

[그림 6]의 A는 이와 같은 수급 대상자 규모에 대한 추정값을 바탕으로 2025~70년의 재정추계 결과를 현재가치로 나타낸 것이다. 우선, 현행 제도를 유지하는 경우 기초연금 지출액은 2025년 27조원(GDP 대비 1.09%)에서 2050년 46조원(GDP 대비 1.48%)으로 증가한 후, 소폭 감소하여 2070년에는 43조원(GDP 대비 1.33%)에 도달할 것으로 전망된다. 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정하는 방안에서는, 현재가치 기준 연평균 4.25조원 절감되며, 2070년 기초연금 재정지출은 35조원(GDP 대비 1.08%)으로 현행 대비 약 19% 감소하게 된다. 또한 선정기준액을 기준중위소득 100%에서 50%로 점진적으로 축소하는 방안에서는 재정지출이 더 크게 줄어 연평균 9.56조원이 절감되며, 2070년 지출 규모가 23조원(GDP 대비 0.71%)으로 현행 대비 약 47% 감소하게 된다.12)

[그림 6]의 B는 2025년부터 2070년까지의 재정지출을 모두 합산한 총 누적 재정지출을 현재가치로 나타낸 것이다. 추계 결과, 현행 제도를 유지할 경우 2070년까지 누적 재정지출은 1,905조원에 도달할 것으로 나타났다. 반면, 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정할 경우 누적 재정지출은 약 1,710조원으로 현행 대비 약 195조원(약 10%) 절감되며, 선정기준액을 기준중위소득 100%에서 50%로 줄여 나갈 때의 누적 재정지출은 1,465조원으로 현행 대비 440조원(약 23%) 절감된다.13)

한편, 선정기준액을 기준중위소득에 연동할 경우 장기적인 재정지출 부담이 줄어들어 기초연금의 기준급여액을 높일 수 있는 재정적 여력이 발생하는바, 2025년부터 2070년까지 절감되는 재정지출을 활용하여 기준연금액을 어느 수준까지 높일 수 있는지 검토하였다. 2025년 34.3만원이던 기준연금액에 2%의 물가상승률을 적용하면 2026년에 예정된 기준연금액은 35.0만원이다. 그러나 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정할 경우 추가적인 재정지출 없이 2026년 기준연금액을 38.7만원으로 인상할 수 있다. 또한 선정기준액을 기준중위소득 100%에서 50%로 점진적으로 축소할 경우 추가적인 재정지출 없이 2026년 기준연금액을 44.7만원으로 현행 대비 10만원가량 인상할 수 있는 것으로 나타났다.14)15) 보건복지부의 2024년 「연금개혁 추진 계획」에 따르면, 기준연금액은 2026년에 저소득층 노인을 시작으로 2027년에는 수급자 전체 노인(소득인정액 하위 70%)까지 40만원으로 인상될 예정이다. 만약 보건복지부 안과 유사하게 2027년에 기준연금액을 40만원으로 인상하고 이후 물가상승률에 연동할 경우 이는 2070년까지 현행 대비 288조원의 추가적인 누적 재정지출을 발생시키게 된다. 동일 재정 규모로 2026년부터 수급자 전체에 대해 기준연금액을 인상할 경우 2026년의 기준연금액은 39.9만원이 된다. 만약 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정할 경우 추가적인 재정지출 없이 2026년의 기준연금액을 44.1만원으로 인상할 수 있다. 선정기준액을 기준중위소득 100%에서 50%로 점진적으로 축소할 경우 추가적인 재정지출 없이 2026년의 기준연금액을 51.1만원까지 인상할 수 있는 것으로 나타났다(그림 7). 이와 같이 선정기준액을 기준중위소득에 연동할 경우, 저소득층 노인의 빈곤 완화에 더 효율적으로 대응할 수 있다.

Ⅳ. 기초연금 수급자 선정방식 개편방향

기초연금 수급자 선정 기준을 기준중위소득 100%로 설정하는 경우 노인의 소득인정액이 전체 인구의 기준중위소득 이하일 때 수급 대상이 된다. 한편, 현재 기초연금 수급자 선정 기준인 소득인정액 하위 70%가 이미 기준중위소득에 근접했다는 점을 고려하면, 본 시나리오는 현행 선정 기준에 부합하는 기존 수급자들의 기초연금 수급자격을 유지하면서도 소득과 자산이 현행 기준보다 더 나아진 미래 신규 수급자의 진입을 제한하는 방안이라 할 수 있다. 이로 인해 기존 수급자의 반발 가능성이 낮아 정책 수용성이 상대적으로 높다는 장점이 있다. 다만, 재정의 지속가능성과 빈곤 개선 효과는 현행보다 향상될 수 있으나, 여전히 수급 대상이 비교적 넓기 때문에 그 개선 폭은 제한적이다.반면, 선정 기준을 기준중위소득 100%에서 50%로 점진적으로 조정하는 선정방식은 선정기준액을 상대적 빈곤선에 근접한 기준중위소득 50% 수준으로 축소하여, 상대적 빈곤층 노인에 더욱 집중적으로 지원을 할 수 있도록 한다.16) 이에 따른 재정지출 절감액을 활용하여 급여액을 상향 조정함으로써, 빈곤 개선 효율성을 개선할 수도 있다. 그러나 기존 기초연금 수급자가 빠르게 수급 대상에서 제외될 수 있어 정책 수용성이 낮아질 위험이 있다.

우리나라는 급격한 고령화로 인해 생산가능인구(만 15~64세) 100명당 고령인구(만 65세 이상) 비율을 의미하는 노인부양비가 2025년 27.4명에서 2070년 103.3명으로 약 3.6배 증가할 것으로 예상된다. 이에 따라 생산가능인구 1명이 부담해야 하는 기초연금 재정지출액이 현재보다 급격히 높아질 전망이다. 또한 우리나라 노인의 빈곤율은 개선되고 있는 추세지만 여전히 높은 수준이며, 국민연금 사각지대에 놓인 이전 세대의 고연령층 노인들에게 빈곤 문제가 집중되어 있다. 

따라서 기초연금 수급자 선정방식을 노인 중 소득인정액이 기준중위소득 100% 이하인 경우로 설정하되, 점진적으로 50% 이하 수준으로 조정하여, 연금 수급 대상을 사회 전체 기준에서 상대적으로 빈곤한 노인들로 점차 좁혀 나갈 필요가 있다. 이와 함께 소득인정액에 따라서 급여액을 차등 지급하는 방식을 도입하면, 보다 효율적으로 노인 빈곤 문제를 완화할 수 있을 것이다. 아울러, 기초연금 수급 대상을 점진적으로 줄여 나가기 위해서는 기초연금 급여 없이도 생활이 가능한 노인의 비율을 확대해야 하며, 특히 근로소득과 국민 · 사적 연금을 통해 안정적인 노후 소득을 확보할 수 있는 계층을 늘려야 한다. 이를 위해 노인 친화적인 노동환경을 조성하고 다층연금체계를 강화해 나갈 필요가 있다.

장기적으로는, 노인을 대상으로 기초연금과 기초생활보장제도를 통합하여 노인 범주형 최저소득보장제도(Minimum Income Gurantee)를 운영하는 방안을 고려할 수 있다. 노인 범주형 최저소득보장제도란 저소득층 노인을 대상으로 최소한의 필수 생활비를 보장하는 공공부조제도이다. 향후 기초연금제도의 선정방식을 기준중위소득 50% 이하로 변경할 경우, 기초연금의 수급 대상자는 줄어들고 급여액이 늘어나게 되면서 공공부조적 성격이 더욱 강화될 것이다. 그러나 이러한 변화에 있어 기초생활보장제도와 기초연금제도의 공공부조적 역할과 기능이 중복되면서 두 제도의 대상이 되는 노인들의 선정 기준과 급여액 설정 측면에서 복잡성을 높이는 문제가 발생하게 된다.17) 따라서 제도 및 행정적 효율성을 높이고 빈곤 개선 효과를 증가시키기 위해, 장기적으로는 기초생활보장제도와 기초연금을 통합하여 하나의 노인 범주형 공공부조제도를 운영할 필요가 있다(최옥금 · 홍정민, 2021). 

다만, 기초연금의 기준연금액과 국민연금의 평균소득 간 차이가 좁혀질수록 저소득층의 국민연금 가입 유인이 저해될 수 있다(최옥금, 2020). 따라서 기준연금액을 무분별하게 급격히 인상하기보다는 국민연금제도의 성숙 속도를 고려하고 기초연금이 국민연금 가입 유인에 미치는 영향을 면밀히 분석하여 점진적으로 인상해 나가는 것이 바람직하다.<KDI>

------------------------------------------------------------------------------------------------------

* 본고는 이강구 · 김도헌 · 신승룡, 『공적연금제도 지속가능성 제고를 위한 개혁방안』, 연구보고서 2023-08, 한국개발연구원, 2023의 제3장 「기초연금 개혁방안과 추계 결과」의 내용을 요약 및 재구성하여 작성되었다

1) 소득인정액은 근로소득, 자산소득, 사업소득 등과 같은 소득평가액과 자산을 소득화한 소득환산액의 합이다. 

2) 기준중위소득은 보건복지부에서 기초생활보장 수급 기준 등에 활용하기 위하여 고시하는 우리나라 전체 가구소득의 중윗값을 의미한다.

3) 소득인정액이 0원이 되려면 소득에 대한 요건과 자산에 대한 요건을 모두 만족해야 한다. 소득에 대한 요건은 근로소득이 월 110만원 이하이면서 재산소득이나 기초연금을 제외한 공적이전소득(국민연금 등)이 없어야 한다. 자산에 대한 요건은 주택 등의 일반재산이 약 1억원(구체적으로 대도시는 1억 3,500만원, 중소도시는 8,500만원, 농어촌은 7,250만원) 이하이면서 금융재산은 2,000만원 이하여야 한다.

4) 한국사회보장정보원의 「사회보장정보시스템(행복이음) 데이터베이스」 내 연령대별 소득인정액이 0원인 고령층의 수를 행정안전부 「주민등록인구통계」상의 해당 연령대 인구수로 나누어 계산하였다.

5) 국민연금은 노령연금, 유족연금, 장애연금의 총합을 의미한다.

6) 국민연금공단의 「국민연금 통계」상 연령대별 국민연급 수급 인원을 행정안전부의 「주민등록인구통계」상의 해당 연령대 인구수로 나누어 계산하였다.

7) 국민연금공단의 「국민연금 통계」상 연령대별 총수급액을 연령대별 수급 인원으로 나누어 계산하였다

8) 노인빈곤율 전망은 Zeng et al.(2023)의 딥러닝 기반 시계열 예측 모형인 DLinear를 바탕으로 수행하였다. 구체적으로는 과거 데이터를 바탕으로 노인빈곤율과 경제 상황, 인구구조 등 거시경제적 요인들 간의 관계를 파악하고 앞으로 전망되는 거시경제적 요인을 이용하여 노인빈곤율을 전망하였다. 전망은 국회예산정책처의 「2022~2070년 NABO 장기 재정전망」상 경제성장률(인구중위 기준)과 통계청 「장래인구추계」의 인구구조 전망(중위시나리오 기준)을 바탕으로 현재까지의 노인빈곤율의 기조적인 흐름이 앞으로도 유지된다는 전제하에 수행되었다. 국민연금과 기초연금 역시 제도 변화 없이 현재와 같은 제도가 지속된다고 가정하였다. 전망의 신뢰구간은 빈곤율 전망 시뮬레이션을 1,000번 수행하여 도출하였다.

9) 안서연 · 최광성(2022)은 노인빈곤율이 2065~75년까지 감소세를 보인 후 반등할 가능성이 있음을 제시하였다. 류재린(2024) 또한 1980년대생이 고령층에 진입하는 시점까지는 노인빈곤율이 감소할 것으로 전망했으나 1990년대생이 고령층에 진입하기 시작하면서부터는 노인빈곤율이 반등할 가능성이 있음을 보였다. 실제로 일각에서는 저출산 기조 등으로 인해 현재의 청년층이 고령층에 진입하게 되면 노인빈곤율이 증가할 수 있다는 주장을 제기하고 있다. 물론 이런 상황이 발생할 가능성이 있는 것은 맞으나, 향후 가시화된다면 상황에 맞추어 기초연급 수급 대상 개편을 통해 이러한 우려를 완화할 수 있을 것으로 판단된다

10) 본 연구는 국민연금공단의 신경혜 · 김형수(2021)의 추계방식을 활용하여 2025년부터 2070년까지의 기초연금 재정지출을 추계한다. 기초연금 급여액의 산정방식은 노령연금 동시수급자, 부부 그리고 소득역전방지 대상 여부에 따라서 달라진다는 점에 착안하여 수급자를 총 8가지 유형으로 구분하여 추계를 시행하였다. 통계청의 2021년 「장래인구추계」에서 추정된 65세 이상 노인인구에 유형별 비율을 적용하여 유형별 기초연금 수급자 수를 도출하였다. 이때 유형별 비율은 신경혜 · 김형수(2021)에서 제시한 노령연금 동시수급자 추정값과 2021년 6월 기준값을 사용하였다. 각 유형의 평균 급여액은 해당 유형별 감액률 또는 감액 산정방식을 적용하여 추정하였다. 이후, 앞서 도출된 유형별 수급자 수와 평균 급여액을 곱하는 저량방식(stock approach)을 활용하여 기초연금 재정 소요를 산출하였다. 다만, 노령연금 동시수급자에 대한 감액을 추정할 때 국민연금 급여액을 추정해야 하나, 국민연금DB 정보의 한계로 인해 최근 실적치에 물가상승률을 연동한 값으로 대체하여 사용하였다. 그러나 이러한 방식으로는 국민연금 급여액이 실제보다 낮게 추정될 가능성이 높으며, 이에 따라 재정 소요를 실제보다 높게 산출할 가능성이 있으므로 결과 해석에 주의가 필요하다. 

선별적 강화 방안에 대한 추계에서 가장 핵심적인 부분은 노인의 미래 소득인정액과 기준중위소득을 추정하는 것이다. 본 연구에서는 보건복지부에서 제공한 2018~23년 기초연금 수급자의 소득인정액 행정자료를 활용하여, 기존의 추이가 유지된다는 가정하에 분위별 소득인정액을 2070년까지 추정한다. 구체적으로는, 2018~23년의 연도별 기초연금 수급자의 소득인정액을 70분위로 구분한 뒤, 각 분위의 추이를 선형회귀분석을 이용하여 2070년까지 추정한다. 이와 마찬가지로, 기준중위소득도 2015~24년의 추이가 유지된다는 가정하에 2070년까지의 값을 추정하였다. 이와 같은 방식으로 추정된 기초연금 수급자의 소득인정액과 기준중위소득 추정치를 활용하여 선별적 강화 안에서의 수급자 규모를 추정하였다. 이와 같이 기존 추이가 유지된다는 가정하에 미래의 노인 소득인정액 분포를 추정하는 방식은 이강구 · 김도헌 · 신승룡(2023)의 방식과 유사하다.

본 추계방식의 핵심 가정은 물가, 경제 그리고 소득분배구조가 2018~23년 기간 동안의 추이를 유지한다는 점이다. 만약에 향후 물가, 경제 그리고 소득분배구조가 지금까지의 추이와 다르다면, 본고에서 추계한 수급자 비율은 실제치와 차이가 발생할 수 있다. 만약 경제성장률이 높아져 기준중위소득이 빠르게 상승한다면, 기준중위소득 이하 노인의 비율은 본고에서 추계한 값보다 느리게 감소할 수 있다. 이와 다르게, 경제성장률이 낮아져 기준중위소득이 느리게 상승한다면, 기준중위소득 이하 노인의 비율은 본고에서 추계한 값보다 빠르게 감소할 수 있다.

11) 2026년부터 개편방안을 즉시 적용하지 않은 이유는, 현행 선정기준액인 소득 하위 70%가 기준중위소득 93% 수준으로 기준중위소득 100%에 미치지 못하기 때문이다.

12) 조세의 주요 원천인 생산가능인구 1명이 부담해야 하는 세대 간 재정 부담을 살펴보기 위해 연도별 재정 소요를 생산가능인구(15~64세) 수로 나눈 생산가능인구 1인당 부담액을 살펴봤다. 현행 유지 시 생산가능인구 1인당 부담액은 2025년에서 2070년까지 연간 74만원에서 249만원으로 약 3.36배 증가하게 된다. 이는 생산가능인구 대비 노인인구 비율이 이 기간 동안 24.4에서 103.3으로 약 4배 늘어나며 인구구조가 역삼각형으로 전환되는 현상을 반영한다. 또한 재정 소요의 경우 2050년 이후 노인 수가 감소하면서 줄어들지만, 생산가능인구 1인당 부담액은 현행 유지 시 2050년 이후에도 지속적으로 증가하는 특성을 보여준다. 선정 기준이 기준중위소득 100%로 설정되는 경우 2070년 202만원으로 현행 249만원 대비 19% 감소하게 되지만 2070년까지는 지속적으로 증가하는 양상을 보여준다. 한편, 선정 기준을 기준중위소득 100%에서 50%로 축소할 경우 생산가능인구 1인당 부담액은 2025년 74만원에서 2050년 141만원까지 상승하지만, 2050년 이후부터 감소하는 양상을 보이며 2070년에는 현행 249만원 대비 절반 수준인 133만원으로 감소하게 된다. 이는 선정방식을 기준중위소득 대비 일정 비율로 전환하게 될 경우 생산가능인구 1인당 부담액을 대폭 낮출 수 있다는 점을 시사한다.

13) 지금까지는 기준연금액이 2025년 기준 34.3만원 수준에서 물가상승률에 연동하여 증가한다는 가정하에 재정추계를 수행하였다.하지만 기준연금액은 기초노령연금이 도입된 2008년 이후부터 현재까지 소득보장성을 높이기 위해 지속적으로 인상되어 왔다. 특히 보건복지부는 2024년 「연금개혁 추진 계획」을 통해 2026년부터 저소득 노인을 대상으로, 2027년에는 기초연금 수급자 전체를 대상으로 기준연금액을 40만원으로 상향할 계획을 발표하였다. 또한 기초연금제도는 5년에 한 번씩 기초연금 급여액의 적절성을 검토하여 조정하는 법령에 근거하고 있으므로, 향후 5년 단위로 기준연금액이 인상될 가능성이 있다. 이에 따라 기준연금액이 2027년에 40만원으로 상향되는 경우와 2030년부터 5년에 한 번씩 국민연금 가입자 평균 소득월액인 A급여의 11.8%로 조정(A급여의 11.8%가 물가상승률 연동 값보다 클 경우)된다는 가정하에 재정추계를 추가적으로 수행한다

기준연금액이 인상될 경우, 2025~70년의 기초연금 재정 소요는 더욱 큰 폭으로 증가되는 것을 확인할 수 있다(그림 A2). 예컨대 2027년부터 기준연금액이 40만원으로 상향될 경우, 2070년의 재정지출은 현재가치로 49조원(GDP 대비 1.54%)으로 증가하게 되며, 5년 주기로 A급여액의 11.8% 수준으로 증가하게 될 경우에는 104조원(GDP 대비 3.24%)으로 증가하게 된다. 하지만 ‘기준중위소득 100% 안’과 ‘100% → 50% 안’을 적용하게 될 경우에는, 재정지출이 각각 18%, 47%가량 감소하여 재정 부담을 낮추게 된다. 또한 5년 주기로 기준연금액이 증가하게 되면, 재정지출 규모는 정부가 부담하기 어려울 정도로 커지게 된다. 하지만 마찬가지로 ‘기준중위소득 100% 안’과 ‘100% → 50% 안’을 적용하게 될 경우에는, 재정지출이 각각 19%, 47%가량 감소하여 재정 부담을 낮추게 된다.

14) 정부의 장기적인 재정 목표와 기준연금액 인상 시점에 따라서 기준연금액 인상 정도는 달라질 수 있다. 예컨대 기준중위소득 100%에서 50%로 줄여 나가는 속도를 높인다면 추가적인 재정지출 없이 기준연금액을 더 높이 인상할 수 있다. 

15) 기준중위소득 50% 이하 수급자에게만 2026년부터 급여액을 높일 경우, ‘기준중위소득 100% 안’에서는 40.5만원으로, ‘100% → 50% 안’에서는 47.5만원으로 인상할 수 있는 것으로 나타났다

16) 엄밀히 말하면, 기준중위소득은 전년도 중위소득에 일반 상승률을 적용하고 상황에 따라 일정 수준 조정되므로 실제 중위소득과 차이가 발생할 수 있다. 특히 2021년 이후 중위소득 산출 원천자료가 「가계동향조사」에서 「가계금융복지조사」로 변경되면서 중위소득 차이가 발생했으며, 이를 해소하기 위해 2021년부터 2026년까지 추가 증가율을 일시적으로 적용하게 되었다. 

17) 현재 기초연금과 기초생활보장제도를 동시에 수급하는 경우, 타 급여 우선 원칙에 따라서 기초연금 급여액만큼 기초생활보장제도 급여액이 감액되어 기초연금을 수급받지 못하는 경우가 발생하거나, 의료급여, 주거급여 등의 수급자격이 박탈되는 상황이 발생하면서 제도 간 복잡성이 높아지는 문제가 발생하고 있다(최옥금 · 홍정민, 2021)

<참고문헌> 

국회예산정책처, 『2018~2027년 기초연금 재정소요 추계』, 2018.

______, 『2022~2070년 NABO 장기 재정전망』, 2022.

기초연금 적정성 평가위원회, 『2023년 기초연금 적정성 평가위원회 보고서』, 2023.

류재린, 『중장기 노후빈곤 전망 모형 개발을 위한 기초연구』, 연구보고서 2024-61, 한국보건 

사회연구원, 2024.

보건복지부, 「연금개혁 추진 계획」, 2024. 9. 

신경혜 · 김형수, 『기초연금 재 정시뮬레이션모형 구축』, 정책보고서 2021-05, 국민연금공단

국민연금연구원, 2021.

안서연 · 최광성, 『NPRI 빈곤전망 모형 연구』, 프로젝트 2022-02, 국민연금공단 국민연금연구원, 2022.

이승희, 『소득과 자산으로 진단한 노인빈곤과 정책 방향』, KDI FOCUS, 한국개발연구원, 2023.

이강구 · 김도헌 · 신승룡, 『공적연금제도 지속가능성 제고를 위한 개혁방안』, 연구보고서 2023-08, 한국개발연구원, 2023.

최옥금, 『기초연금 수준과 국민연금 가입유인의 관계 –기초연금에 대한 인식을 중심으로』, 정책자료 2020-01, 국민연금공단 국민연금연구원, 2020.

최옥금 · 홍정민, 『기초연금과 기초생활보장 간 역할 분담 방안에 대한 연구』, 정책보고서 2021-04, 국민연금공단 국민연금연구원, 2021.

Zeng, A., M. Chen, L. Zhang, and Q. Xu, “Are transformers effective for time series forecasting?” Proceedings of the AAAI Conference on Artificial Intelligence, 

37(9), June 2023, pp.11121~11128.

<자료>

국민연금공단, 「국민연금 통계」, 2024. 9.

통계청, 「장래인구추계」, 2021; 2023.

한국사회보장정보원, 「사회보장정보시스템(행복이음) 데이터베이스」, 2018~23.

행정안전부, 「주민등록인구통계」, 2018~24

* 필자

▲ 김도헌 KDI 연구위원

​▲ ​​이승희 ​KDI 연구위원

<ifsPOST>