2014년 공공기관 청렴도 및 2014년 국가별 부패인식지수 > 정책 아름드리

[요약]

□ 2014년 공공기관 평균 종합 청렴도는 10점 만점에 7.78점으로, 전년 대비 소폭(0.08점) 하락했다.(2013년도 7.86점)

외부‧내부청렴도 및 정책고객평가 설문결과가 전년 대비 하락하였을 뿐 아니라, 부패사건 감점도 늘어나 종합청렴도 점수가 하락한 것으로 나타났다.

설문결과를 보면, 2013년과 비교해 지난 1년간 ▲ 민원인이 평가한 알선‧청탁(8.95점→9.07점) 등 부패인식, ▲ 업무처리 기준‧절차 공개(8.37점→8.44점) 등 투명성, 업무완수에 대한 노력(8.23점→8.32점) 등 책임성은 개선되었으나,

실제 업무추진 과정에서 ▲ 민원인의 금품‧향응‧편의 제공 경험률(0.7%→1.7%), ▲ 예산의 위법‧부당한 집행(6.2%→7.7%) 및 상급자의 부당한 업무지시(6.6%→6.8%) 경험률이 증가하는 등 부패경험에 대한 평가는 하락한 것으로 나타났다.

□ 독일 베를린에 본부를 두고 있는 세계적인 반부패운동 단체인 국제투명성기구(Transparency International, TI)에서 2014년 국가별 부패인식지수(Corruption Perceptions Index, CPI)를 발표하였다. 우리나라는 100점 만점에 55점으로 2013년과 같았으며, 국가 순위는 전체 175개 조사대상국 가운데 43위를 차지하였다. OECD 가입 34개국 중에서는 2013년과 같은 27위로 하위권에 머물렀다.

세계적으로는 덴마크(92점, 1위), 뉴질랜드(91점, 2위), 핀란드(89점, 3위), 스웨덴(87점, 4위) 등이 지난해에 이어 최상위권을 차지하였으며, 아시아에서는 싱가포르(84점, 7위), 일본(76점, 15위), 홍콩(74점, 17위)이 지속적으로 좋은 평가를 받고 있다

※ 부패인식지수(CPI)는 공공부문의 부패에 대한 전문가의 인식을 반영하여 이를 100점 만점으로 환산한다. 국제투명성기구는 2014년 부패인식지수 발표에서 점수에 반영된 총 12개의 원천자료를 공개하였는데 우리나라의 경우 9개 자료가 적용되었다. 

※ 청렴도 점수 추이(‘02~’14) (자료 : 국민권익위원회, 2013.12.3.)

(‘08년, ’12년은 모형개편으로 인해 전년도와 시계열 단절) 

※ 종합청렴도 및 각 영역별 점수 비교(‘13~’14)

(자료 : 국민권익위원회, 2013.12.3.)

※ 한국 부패인식지수 추이 (자료 : 헤럴드경제, 2014.12.3.)

[Comment​]​

- 국회입법조사처는 ‘국가청렴도 실태와 반부패·청렴도 제고를 위한 과제’(2014.1.6.)에서 반부패·청렴정책의 쟁점과 과제로 4가지를 제안함

(1) 독자적 옴부즈만 제도의 도입 검토

부패인식지수 평가에서 상위권에 해당하는 나라들의 특징은 독립적인 옴부즈만 제도가 확립되어 있거나 반부패 전담기구를 보유하고 있다는 것이다. 옴브즈만은 독립된 기관으로 불법행위로부터 부당하거나 비효율적 사항 등 다양한 조사권을 가진다.

우리나라도 부패인식지수를 제고하기 위해서는 의회옴부즈만제도나 독립성 강한 반부패기구 도입 문제를 검토할 필요가 있다. 또 반부패차원에서 뇌물죄의 요건과 형량을 조정할 수 있도록 연구·검토할 필요가 있다.

(2) 사전예방적 통제시스템 구축과 엄정한 법집행

우리나라의 부패행위금지와 관련한 법률은 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣(이하 ‘부패방지법’), ｢국가공무원법｣, ｢형법｣, ｢특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률｣ 등이 있다. 그러나 그 법률 규정 들은 부패행위에 대한 사후적·단기적 통제장치인 경우가 대부분이다. 부패행위에 대한 근본적 대응을 하기 위해서는, 사후적발적 통제보다는 사전예방적 통제, 단기적 통제보다는 장기적 통제를 실시하는 것이 더욱 효과적인 것으로 인식되고 있다.

따라서 부패행위 금지 관련 법령을 위와 같은 통제시스템으로 개선하도록 종합적으로 검토해야 할 것이다. 아울러 부패행위에 대해 단호하고 엄정한 법집행을 통해 향후 발생할 수 있는 부패행위를 사전적으로 차단할 필요가 있다.

(3) 공공기관 청렴도 평가방식 개선

국민권익위원회는 우리나라 반부패·청렴정책을 전국적으로 확산시키기 위한 조직으로서 2002년부터 매년 중앙정부와 광역자치단체 등을 대상으로 청렴도 조사를 실시하고 있다. 그럼에도 불구하고 국제적 비교지수인 부패인식지수(CPI)의 수준 제고에는 별다른 영향을 미치지 못하고 있을 뿐만 아니라, 공공기관 종합청렴도 평균점수의 향상에도 거의 기여하지 못하는 실정이다.

또한 일부 기관에서는 공공기관 청렴도조사방법의 적절성, 공정성 및 객관성에 문제가 있음을 지적하고 있다. 연 1회 평가를 통한 기관의 순위 매김으로 하위권 기관에 ‘창피주기’ 식의 부담을 주는 방식은 청렴도 개선에 도움이 되지 못하고 있다. 이보다는 평가를 등급제로 운영하거나 상위평가된 기관에 인센티브를 도입하는 방식 등을 통하여 투명성 제고를 위한 유인책을 제공할 필요가 있다. 

공공기관 청렴도 평가 방식은 부패인식지수(CPI)와 연계할 수 있도록 실효성과 타당성이 높은 평가방식으로 변경·설계되어야 할 것이다. 이를 위해서는 기존 청렴정책, 외국의 성공 사례 등을 체계적·종합적 관점에서 연구·분석하여 우리 실정에 맞는 방식으로 개발하여야 한다.

(4) 부패행위 신고자의 보호

부패방지법 제65조에서는 협조자 보호 조항을 두고 있으나, 신고나 소송과정에서 협조한 자에 대한 보호 규정은 없다. 소송이나 보호조사 과정에서도 협조한 자에 대한 보호 규정 신설하여 협조자 보호의 사각지대를 제거할 필요가 있다. 또한, 부패신고자가 신분상 불이익이 예상되어 위원회에 긴급보호조치를 요구 하는 경우 그 보호결정까지 상당한 시간이 소요되므로 결정 이전의 징계 실시에 대한 보호가 어려운 경우가 있다. 따라서 신고자의 신분상 불이익이 예상되는 긴급한 경우 위원회의 심의·결정절차 없이 위원장이 해당기관에 불이익조치 절차를 중지할 것을 요구할 수 있도록 개정하는 방안을 검토할 필요가 있다.

- 이정주 경희대 겸임교수는 ‘부패인식제고를 위한 실태분석’ (월간 자치발전, 2013년 9월호)논문에서 국제투명성 기구에서 평가하는 국가청렴도 지수(CPI)에 대해 결정론적 관점에서 바라보아 CPI를 구성하는 원천자료가 무엇이며, 이들 원천자료 중 CPI 산정에 활용되는 설문문항이 무엇인지, 그리고 이들 설문문항을 토대로 한국사회의 부패수준이 어떻게 평가되고 있는지에 대한 분석함

· World Justice Project Rule of Law Index(WJP)의 경우 행정부 공직자의 남용, 사법부 공직자의 남용, 경찰 및 군 공직자의 직남용, 입법부 공직자의 공직남용을 구성된 부패의 부재(absence of corruption)가 1점 만점 중 0.74점으로 총 97개국 중 25위, 동아시아 및 태평양지역 14개국 중 6위, 고소득 29개국 중 21위를 기록하는 것으로 나타났다. 부패의 부재를 좀 더 구체적으로 살펴보면 행정부 공직자의 공직남용 0.74점, 사법부 공직자의 공직남용 0.84점, 경찰 및 군 공직자의 공직남용 0.86점, 입법부 공직자의 공직남용 0.49점으로 나타나 정치인의 공직남용이 심각하다는 점에서 정경유착을 통한 권력형 부패의 가능성이 높음을 알 수 있음

· Bertelsmann Foundation Sustainable Governance Indicators(BF, SGI)의 경우 공직자가 사적 이익을 위해 직위남용을 방지하는 정도(부패예방)가 어떠한지에 대한 질문문항으로 우리나라는 OECD 31개국 중 22위, 10점 만점 중 5점대를 기록함에 따라 일부 청렴메커니즘이 작동하나 공직자의 직위 남용을 효과적으로 방지 못하는 것으로 평가되었음

- 흥사단 투명사회운동본부 윤리연구센터는 ‘2014년 성인(직장인) 대상 정직·윤리의식을 파악한 정직지수’(뉴스와이어, 2014.12.2.)에서, 대한민국 성인(직장인)의 정직지수는 100점 만점에 58.3점으로 2013년 조사한 청소년 정직지수(전체 74점, 초등학생 84점, 중학생 72점, 고등학생 68점)에 비해 ▼15.7점 낮게 나타났다고 발표

· 19~29세(50.6점)에서 가장 낮은 정직지수를 보였으며, 30대(52.9점)에서 소폭 상승(▲2.3점)하고 40대(60.0점) 이후 정직지수가 다소 높아진다.(▲7.1점), 이처럼 초등학생 이후 19~29세까지 정직지수는 지속적으로 하락하는 것으로 조사되었다.

· 부문별로는 “직장”(52.4점), “사회” 및 “가정”(각각 52.9점)이 상대적으로 낮은 정직지수를 보였으며, “인터넷”(70.7%)이 가장 높고, 다음으로 “친구”(62.8점) 부문의 정직지수가 높게 나타났다.

· 연령대별로는 30대이하와 40대이상 간의 정직·윤리의식 차이가 가장 크게 나타났고 “직장”(8.6이상), “친구”(8.6이상), “인터넷”(8.1이상), “사회”(6.9이상), “가정”(3.1이상) 순으로 차이가 나타났다.

· ‘10억이 생긴다면 잘못을 하고 1년 정도 감옥에 들어가도 괜찮다.’의 정직지수는 성인(직장인)이 63.2점으로 청소년 67점보다 3.8점 낮고 ‘자신의 이익을 위해 탈세해도 괜찬다’는 성인(직장인)이 75.7점으로 청소년 95점보다 19.3점이나 낮다.

· ‘돈 계산이 잘못되어도 나에게 이득이 되면 그냥 넘어간다.’항목의 정직지수는 57.4점, ‘직장의 물품을 개인적으로 사용한다.’ 항목의 정직지수는 55.2점으로 과반에 가까운 성인(직장인)이 자신의 사소한 이익을 위해 자신의 양심을 속인다. 이는 스스로를 양심에 따라 판단하고 행동하게 하는 윤리·도덕의식이 낮음을 나타내는 것이다.

· ‘이웃의 어려움과 관계없이 내가 잘 살면 된다.’항목의 정직지수는 55.4점, ‘타인의 잘못된 행동을 보고 그냥 지나친다.’ 항목의 정직지수는 33.3점으로 많은 성인(직장인)은 주변 이웃의 어려움에 관심이 없고 스스로 나서서 사회적 잘못을 바로 잡으려 하지 않는다. 특히 이웃의 어려움에 대한 무관심은 청소년의 71점보다 15.6점이나 낮은 것으로 성인(직장인)이 더욱 왜곡된 자본주의에 의해 사회적 약자에 대한 배려가 약하고 경제민주화에 대한 관심이 작다는 것을 보여 준다.

[요약]

□ 2014년 공공기관 평균 종합 청렴도는 10점 만점에 7.78점으로, 전년 대비 소폭(0.08점) 하락했다.(2013년도 7.86점)

외부‧내부청렴도 및 정책고객평가 설문결과가 전년 대비 하락하였을 뿐 아니라, 부패사건 감점도 늘어나 종합청렴도 점수가 하락한 것으로 나타났다.

설문결과를 보면, 2013년과 비교해 지난 1년간 ▲ 민원인이 평가한 알선‧청탁(8.95점→9.07점) 등 부패인식, ▲ 업무처리 기준‧절차 공개(8.37점→8.44점) 등 투명성, 업무완수에 대한 노력(8.23점→8.32점) 등 책임성은 개선되었으나,

실제 업무추진 과정에서 ▲ 민원인의 금품‧향응‧편의 제공 경험률(0.7%→1.7%), ▲ 예산의 위법‧부당한 집행(6.2%→7.7%) 및 상급자의 부당한 업무지시(6.6%→6.8%) 경험률이 증가하는 등 부패경험에 대한 평가는 하락한 것으로 나타났다.

□ 독일 베를린에 본부를 두고 있는 세계적인 반부패운동 단체인 국제투명성기구(Transparency International, TI)에서 2014년 국가별 부패인식지수(Corruption Perceptions Index, CPI)를 발표하였다. 우리나라는 100점 만점에 55점으로 2013년과 같았으며, 국가 순위는 전체 175개 조사대상국 가운데 43위를 차지하였다. OECD 가입 34개국 중에서는 2013년과 같은 27위로 하위권에 머물렀다.

세계적으로는 덴마크(92점, 1위), 뉴질랜드(91점, 2위), 핀란드(89점, 3위), 스웨덴(87점, 4위) 등이 지난해에 이어 최상위권을 차지하였으며, 아시아에서는 싱가포르(84점, 7위), 일본(76점, 15위), 홍콩(74점, 17위)이 지속적으로 좋은 평가를 받고 있다

※ 부패인식지수(CPI)는 공공부문의 부패에 대한 전문가의 인식을 반영하여 이를 100점 만점으로 환산한다. 국제투명성기구는 2014년 부패인식지수 발표에서 점수에 반영된 총 12개의 원천자료를 공개하였는데 우리나라의 경우 9개 자료가 적용되었다. 

※ 청렴도 점수 추이(‘02~’14) (자료 : 국민권익위원회, 2013.12.3.)

(‘08년, ’12년은 모형개편으로 인해 전년도와 시계열 단절) 

※ 종합청렴도 및 각 영역별 점수 비교(‘13~’14)

(자료 : 국민권익위원회, 2013.12.3.)

※ 한국 부패인식지수 추이 (자료 : 헤럴드경제, 2014.12.3.)

[Comment​]​

- 국회입법조사처는 ‘국가청렴도 실태와 반부패·청렴도 제고를 위한 과제’(2014.1.6.)에서 반부패·청렴정책의 쟁점과 과제로 4가지를 제안함

(1) 독자적 옴부즈만 제도의 도입 검토

부패인식지수 평가에서 상위권에 해당하는 나라들의 특징은 독립적인 옴부즈만 제도가 확립되어 있거나 반부패 전담기구를 보유하고 있다는 것이다. 옴브즈만은 독립된 기관으로 불법행위로부터 부당하거나 비효율적 사항 등 다양한 조사권을 가진다.

우리나라도 부패인식지수를 제고하기 위해서는 의회옴부즈만제도나 독립성 강한 반부패기구 도입 문제를 검토할 필요가 있다. 또 반부패차원에서 뇌물죄의 요건과 형량을 조정할 수 있도록 연구·검토할 필요가 있다.

(2) 사전예방적 통제시스템 구축과 엄정한 법집행

우리나라의 부패행위금지와 관련한 법률은 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣(이하 ‘부패방지법’), ｢국가공무원법｣, ｢형법｣, ｢특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률｣ 등이 있다. 그러나 그 법률 규정 들은 부패행위에 대한 사후적·단기적 통제장치인 경우가 대부분이다. 부패행위에 대한 근본적 대응을 하기 위해서는, 사후적발적 통제보다는 사전예방적 통제, 단기적 통제보다는 장기적 통제를 실시하는 것이 더욱 효과적인 것으로 인식되고 있다.

따라서 부패행위 금지 관련 법령을 위와 같은 통제시스템으로 개선하도록 종합적으로 검토해야 할 것이다. 아울러 부패행위에 대해 단호하고 엄정한 법집행을 통해 향후 발생할 수 있는 부패행위를 사전적으로 차단할 필요가 있다.

(3) 공공기관 청렴도 평가방식 개선

국민권익위원회는 우리나라 반부패·청렴정책을 전국적으로 확산시키기 위한 조직으로서 2002년부터 매년 중앙정부와 광역자치단체 등을 대상으로 청렴도 조사를 실시하고 있다. 그럼에도 불구하고 국제적 비교지수인 부패인식지수(CPI)의 수준 제고에는 별다른 영향을 미치지 못하고 있을 뿐만 아니라, 공공기관 종합청렴도 평균점수의 향상에도 거의 기여하지 못하는 실정이다.

또한 일부 기관에서는 공공기관 청렴도조사방법의 적절성, 공정성 및 객관성에 문제가 있음을 지적하고 있다. 연 1회 평가를 통한 기관의 순위 매김으로 하위권 기관에 ‘창피주기’ 식의 부담을 주는 방식은 청렴도 개선에 도움이 되지 못하고 있다. 이보다는 평가를 등급제로 운영하거나 상위평가된 기관에 인센티브를 도입하는 방식 등을 통하여 투명성 제고를 위한 유인책을 제공할 필요가 있다. 

공공기관 청렴도 평가 방식은 부패인식지수(CPI)와 연계할 수 있도록 실효성과 타당성이 높은 평가방식으로 변경·설계되어야 할 것이다. 이를 위해서는 기존 청렴정책, 외국의 성공 사례 등을 체계적·종합적 관점에서 연구·분석하여 우리 실정에 맞는 방식으로 개발하여야 한다.

(4) 부패행위 신고자의 보호

부패방지법 제65조에서는 협조자 보호 조항을 두고 있으나, 신고나 소송과정에서 협조한 자에 대한 보호 규정은 없다. 소송이나 보호조사 과정에서도 협조한 자에 대한 보호 규정 신설하여 협조자 보호의 사각지대를 제거할 필요가 있다. 또한, 부패신고자가 신분상 불이익이 예상되어 위원회에 긴급보호조치를 요구 하는 경우 그 보호결정까지 상당한 시간이 소요되므로 결정 이전의 징계 실시에 대한 보호가 어려운 경우가 있다. 따라서 신고자의 신분상 불이익이 예상되는 긴급한 경우 위원회의 심의·결정절차 없이 위원장이 해당기관에 불이익조치 절차를 중지할 것을 요구할 수 있도록 개정하는 방안을 검토할 필요가 있다.

- 이정주 경희대 겸임교수는 ‘부패인식제고를 위한 실태분석’ (월간 자치발전, 2013년 9월호)논문에서 국제투명성 기구에서 평가하는 국가청렴도 지수(CPI)에 대해 결정론적 관점에서 바라보아 CPI를 구성하는 원천자료가 무엇이며, 이들 원천자료 중 CPI 산정에 활용되는 설문문항이 무엇인지, 그리고 이들 설문문항을 토대로 한국사회의 부패수준이 어떻게 평가되고 있는지에 대한 분석함

· World Justice Project Rule of Law Index(WJP)의 경우 행정부 공직자의 남용, 사법부 공직자의 남용, 경찰 및 군 공직자의 직남용, 입법부 공직자의 공직남용을 구성된 부패의 부재(absence of corruption)가 1점 만점 중 0.74점으로 총 97개국 중 25위, 동아시아 및 태평양지역 14개국 중 6위, 고소득 29개국 중 21위를 기록하는 것으로 나타났다. 부패의 부재를 좀 더 구체적으로 살펴보면 행정부 공직자의 공직남용 0.74점, 사법부 공직자의 공직남용 0.84점, 경찰 및 군 공직자의 공직남용 0.86점, 입법부 공직자의 공직남용 0.49점으로 나타나 정치인의 공직남용이 심각하다는 점에서 정경유착을 통한 권력형 부패의 가능성이 높음을 알 수 있음

· Bertelsmann Foundation Sustainable Governance Indicators(BF, SGI)의 경우 공직자가 사적 이익을 위해 직위남용을 방지하는 정도(부패예방)가 어떠한지에 대한 질문문항으로 우리나라는 OECD 31개국 중 22위, 10점 만점 중 5점대를 기록함에 따라 일부 청렴메커니즘이 작동하나 공직자의 직위 남용을 효과적으로 방지 못하는 것으로 평가되었음

- 흥사단 투명사회운동본부 윤리연구센터는 ‘2014년 성인(직장인) 대상 정직·윤리의식을 파악한 정직지수’(뉴스와이어, 2014.12.2.)에서, 대한민국 성인(직장인)의 정직지수는 100점 만점에 58.3점으로 2013년 조사한 청소년 정직지수(전체 74점, 초등학생 84점, 중학생 72점, 고등학생 68점)에 비해 ▼15.7점 낮게 나타났다고 발표

· 19~29세(50.6점)에서 가장 낮은 정직지수를 보였으며, 30대(52.9점)에서 소폭 상승(▲2.3점)하고 40대(60.0점) 이후 정직지수가 다소 높아진다.(▲7.1점), 이처럼 초등학생 이후 19~29세까지 정직지수는 지속적으로 하락하는 것으로 조사되었다.

· 부문별로는 “직장”(52.4점), “사회” 및 “가정”(각각 52.9점)이 상대적으로 낮은 정직지수를 보였으며, “인터넷”(70.7%)이 가장 높고, 다음으로 “친구”(62.8점) 부문의 정직지수가 높게 나타났다.

· 연령대별로는 30대이하와 40대이상 간의 정직·윤리의식 차이가 가장 크게 나타났고 “직장”(8.6이상), “친구”(8.6이상), “인터넷”(8.1이상), “사회”(6.9이상), “가정”(3.1이상) 순으로 차이가 나타났다.

· ‘10억이 생긴다면 잘못을 하고 1년 정도 감옥에 들어가도 괜찮다.’의 정직지수는 성인(직장인)이 63.2점으로 청소년 67점보다 3.8점 낮고 ‘자신의 이익을 위해 탈세해도 괜찬다’는 성인(직장인)이 75.7점으로 청소년 95점보다 19.3점이나 낮다.

· ‘돈 계산이 잘못되어도 나에게 이득이 되면 그냥 넘어간다.’항목의 정직지수는 57.4점, ‘직장의 물품을 개인적으로 사용한다.’ 항목의 정직지수는 55.2점으로 과반에 가까운 성인(직장인)이 자신의 사소한 이익을 위해 자신의 양심을 속인다. 이는 스스로를 양심에 따라 판단하고 행동하게 하는 윤리·도덕의식이 낮음을 나타내는 것이다.

· ‘이웃의 어려움과 관계없이 내가 잘 살면 된다.’항목의 정직지수는 55.4점, ‘타인의 잘못된 행동을 보고 그냥 지나친다.’ 항목의 정직지수는 33.3점으로 많은 성인(직장인)은 주변 이웃의 어려움에 관심이 없고 스스로 나서서 사회적 잘못을 바로 잡으려 하지 않는다. 특히 이웃의 어려움에 대한 무관심은 청소년의 71점보다 15.6점이나 낮은 것으로 성인(직장인)이 더욱 왜곡된 자본주의에 의해 사회적 약자에 대한 배려가 약하고 경제민주화에 대한 관심이 작다는 것을 보여 준다.