헌법 개정에 대한 국민여론 조사 결과 > 정책 아름드리

[요약]

- 리얼미터는 ‘헌법 개정, 공감 69.8% vs 비공감 12.5%’ 기사에서 국민 10명중 7명에 이르는 대다수는 현행 헌법을 시대적 상황에 맞춰 바꿔야 한다는 주장에 공감하는 것으로 조사내용 소개

· 정세균 신임 국회의장이 20대 국회 개원사에서 개헌의 필요성을 제기한 가운데, 여론조사 전문기관 리얼미터에서 헌법 개정에 대한 국민여론을 조사

 ※ 개헌에 ‘공감한다’는 응답이 69.8%로 ‘공감하지 않는다’는 응답(12.5%)의 5배를 넘는 것으로 나타났으며, ‘잘 모름’은 17.7%

 ※ 모든 지역 및 계층에서 ‘공감’ 응답이 우세한 가운데, 지역별로는 대구·경북(공감 76.0% vs 비공감 13.3%)에서 공감 응답이 가장 많았고, 이어 부산·경남·울산(72.8% vs 11.7%), 수도권(69.6% vs 13.6%), 광주·전라(69.1% vs 7.3%), 대전·충청·세종(61.2% vs 10.8%) 순으로 조사

 ※ 연령별로는 50대(공감 79.0% vs 비공감 15.2%)와 30대(79.0% vs 5.3%)에서 ‘공감한다’는 응답이 가장 많았고, 이어 40대(75.5% vs 10.0%), 60세 이상(64.6% vs 23.8%), 20대(49.2% vs 5.4%) 순으로 나타남

 ※ 지지정당별로는 국민의당 지지층(공감 83.5% vs 9.4%)에서 ‘공감’ 응답이 가장 많았고, 다음으로 정의당 지지층(81.9% vs 6.4%), 더불어민주당 지지층(72.3% vs 4.3%), 새누리당 지지층(69.4% vs 21.6%), 무당층(41.6% vs 17.3%) 순

· 헌법을 개정해 행정부와 입법부의 권력구조를 개편한다면 어느 방안이 가장 바람직한지에 대한 질문에서는, ‘4년 중임 대통령제’가 41.0%로 대다수로 나타남

 ※ ‘대통령과 총리가 권한을 나누는 분권형 대통령제’는 19.8%, ‘다수당이 행정부를 책임지는 의원내각제’는 12.8%로 나타났으며, ‘잘 모름’은 14.5%

 ※ 지역별로 보면, ‘4년 중임 대통령제’ 방안이 대부분의 지역에서 높게 나타났는데, 특히 광주·전라(4년 중임 대통령제 46.7% vs 분권형 대통령제 12.4%)에서 가장 높았고, 다음으로 부산·경남·울산(45.3% vs 22.4%), 대전·충청·세종(44.4% vs 22.6%), 수도권(42.8% vs 19.1%) 순으로 조사

  ⇒ 반면, 대구·경북(4년 중임 대통령제 26.8% vs 분권형 대통령제 28.6%)에서는 ‘분권형 대통령제’가 ‘4년 중임 대통령제’ 보다 오차범위 내에서 높게 나타남

 ※ 연령별로는 모든 연령층에서 ‘4년 중임 대통령제’가 높은 가운데, 특히 40대(4년 중임 대통령제 54.1% vs 분권형 대통령제 14.0%)에서 가장 높았고, 이어 20대(41.3% vs 10.7%), 50대(41.1% vs 25.9%), 30대(36.1% vs 17.7%), 60대 이상(32.7% vs 28.5%) 순으로 조사

 ※ 지지정당별로도 모든 정당 지지층에서 ‘4년 중임 대통령제’가 우세했는데, 새누리당 지지층(4년 중임 대통령제 47.5% vs 분권형 대통령제 21.5%)에서 가장 높았고, 다음으로 무당층(39.9% vs 13.7%), 더불어민주당 지지층(39.2% vs 20.3%), 정의당 지지층(35.8% vs 12.2%), 국민의당 지지층(33.7% vs 23.0%) 순으로 높았음

 ※ ‘개헌에 공감한다’는 응답층에서도 ‘4년 중임 대통령제’가 43.4%로 가장 높게 나타났고, 다음으로 ‘분권형 대통령제(23.0%)’, ‘의원내각제(11.4%)’ 순으로 나타남

  ⇒ 이번 조사는 6월 15일 전국 19세 이상 성인 515명을 대상으로 휴대전화(59%)와 유선전화(41%) 임의전화걸기(RDD) 자동응답 방식으로 진행했고, 2015년 12월말 행정자치부 주민등록 인구통계 기준 성, 연령, 권역별 인구비례에 따른 가중치 부여를 통해 통계 보정. 응답률은 6.1%(총 통화 8,470명 중 515명 응답 완료), 표본오차는 95% 신뢰수준에서 ±4.3%p 

- 한편 여론조사 전문기관인 한길리서치가 전국 성인남녀 1,000명을 대상으로 한 개헌 관련 여론조사에서 ‘개헌 찬성’이 57.8%(적극 찬성 21.9%, 다소 찬성 35.9%)로 ‘개헌 반대’ 29.0%(다소 반대 18.6%, 적극 반대 10.4%)보다 훨씬 많은 것으로 나타났으며, 모름ㆍ무응답은 13.2%

· 지역별로는 대구ㆍ경북권의 찬성률이 76.9%로 가장 높았고, 이어 강원권(65.7%), 부산ㆍ경남권(57.4%), 서울(57.1%) 등의 순이었으며, 호남권은 53.5%로 영남권보다 상대적으로 낮았음 

 ※ 연령별로는 50대의 찬성률이 67.0%로 가장 높은 가운데 40대(61.6%), 30대(57.6%), 20대(56.5%) 등의 순이었고, 60세 이상에서만 찬성률이 47.1%로 과반에 미달

 ※ 개헌 시기와 관련해선 ‘2016년 안에’와 ‘취임 2년 후 국회의원 선거 전까지’ 개헌해야 한다는 의견이 각각 16.4%와 25.6%로 응답자의 42.0%는 2017년까지 개헌을 마무리해야 한다고 응답

  ⇒ 반면 ‘현 대통령 임기 이후’(26.6%)와 ‘국회의원 선거 후 다음 대선 전’(15.8%) 등 20대 총선 이후를 개헌 시점으로 보는 의견도 42.4%에 달함

· 권력구조 개편 방안과 관련, 여야 정치권에선 제왕적 대통령제의 폐해를 명분으로 이원집정부제나 내각제를 염두에 둔 방안이 논의되고 있지만 이를 선호하는 응답은 각각 17.9%, 6.5%에 그침

 ※ 이에 비해 4년 중임 대통령제를 꼽은 의견이 35.9%로 가장 높았고, 현행 5년 단임 대통령제에 대한 지지도 26.3%였다. 대통령제에 대한 선호도가 62.2%로 정치권 논의와는 방향을 달리했다는 분석 

[comment]

 김성호 한국지방자치학회 지방분권개헌특별위원회 위원장은 ‘지방분권 개헌 필요성과 과제’ (2015.5.22., 2015년 춘계학술대회 발표)에서 지방분권 개헌 방향과 과제에 대해 제안

· 201세기는 국가운영시스템 경쟁시대 - 지속가능성

 ※ 환경변화에 흔들리지 않는 지속성, 지방의 특수성 및 다양성 확보로 경쟁력 제고, 국가의 정책실패 파급효과 최소화, 국가의 조정비용 갈등 최소화, 공동체 회복으로 사회복지 비용 감축 

· 지방분권개헌 내용

 ※ 지방정부의 입법권 보장 (주민의 권리제한, 의무부과, 벌칙제정은 주민의 대표인 지방의회의 입법으로 벙할 수 있도록 제도화)

 ※ 중앙-지방정부간 합리적인 사무배분 (국가사무 한정 : 외교, 국방, 통일, 전국적·통일적 사무, 국제통상, 고도의 기술을 요하는 사무 등)

 ※ 중앙-지방정부간 합리적인 재원배분 (국가-광역-기초지방정부별 자주재정 및 과세권 및 재정책임 보장)

 ※ 국가감사의 범위 한정 (지방정부에 대한 국가감사는 단일 감사하도록 제도화)

 ※ 지역대표형 양원제 도입, 지역정부의 국정참여 내실화 (지역대표로 구성되는 지방원 신설, 전국을 5-6개 권역으로 나누어 비례대표로 구성)

 ※ 지방정부의 종류 보장 (지방정부의 폐치 분합은 주민이 선택)

 ※ 지방 사법기관장 주민통제 장치 마련 (지방법원장 – 대법원장이 시도지사 또는 의회 동의얻어 임명, 지방검찰청장·지방경찰청장 – 대통령이 시도지사 또는 의회 동의얻어 임명) 

 ※ 통일절차 (지방분권의 취지를 담은 통일절차 마련)

  ⇒ 제 118조 ④ 대한민국에 편입하고자 하는 국가 또는 지역은 국제법상의 협약 또는 해당 국민 또는 주민의 동의를 얻어 대한민국 정부에 신청할 수 있다. 대한민국 정부는 지체없이 국가원과 지방원 양원 합동회의의 동의를 얻어 지역정부 (또는 광역지방정부)로 편입시킬 수 있다. 

- 신기남 전 국회의원은 ‘기본권 개헌을 위한 방향과 과제’ (2015.7.15.)에서 국가의 목표는 국민의 역량 증대를 통한 국민의 행복 증진에 있기 때문에 기본권 생활개헌이어야 한다는 의견 제시

· 인간의 권리, 즉 인권을 국가 제도 속에서 실현하기 위하여 체계적으로 헌법에 기록한 것이 기본권이고, 빠른 속도로 진행 중인 다민족·다문화 시대에 인권의 주체를 ‘국민’으로 한정한 것은 문제가 있기 때문에 이를 ‘인간’으로 바꿔야 함

 ※ 헌법 제2장의 표제를 보편적 기본권 보장의 의미를 살리는 측면에서 「인간의 권리」 또는 「인간의 자유와 권리」로 개정하는 것이 바람직 

· 우리나라의 경우 이주노동자와 국제결혼 급증, 이로 인한 다문화 확산, 세계 각국으로 진출하는 재외국민의 지속적인 증가 등을 고려해 ‘인종’을 이유로 차별받지 않을 권리를 추가 필요

 ※ 평등권을 규정한 제11조 제1항의 차별금지 사유 중 하나로 ‘장애’를 반영하는 것은 물론이고, 한발 더 나아가 독일의 경우처럼 헌법에 장애인 차별 금지 규정을 독자적으로 삽입해 그 중요성을 강조하는 방안을 적극 검토해 볼 필요

· 제21조에서 열거하는 언론·출판의 자유, 집회·결사의 자유는 그 정의와 의미, 한계 등에 대한 법적 원리가 서로 다르고 이질적인 부분이 있기 때문에 두 가지를 분리해 각각 별도로 조항을 만드는 게 바람직 

 ※ 전통적인 형식에 고착된 언론·출판의 자유는 정보통신 기술의 눈부신 발전과 인터넷 소셜 미디어 시대의 도래 등에 걸맞게 현재의 문구로 한정하지 말고 다양한 방식의 의사 표현을 보장하는 포괄적인 의미, 즉 표현의 자유로 확대할 필요

· 정보기본권, 즉 개인정보 자기결정권을 헌법에 명시할 경우 특히 국가나 공공기관이 개인정보를 수집할 때 정당한 수집 목적과 필요한 범위 내에서 당사자의 동의 또는 법률의 근거에 따라 할 것을 반드시 규정해야 하며, 국민이 자신에 관한 정보의 열람을 청구하고 원할 경우 정정·삭제할 수 있는 권리도 포함돼야 함

 ※ 정보기본권 신설에는 새로운 개념과 사회현상들에 대한 다각도의 검토가 요구되기 때문에 상당히 세심한 작업이 필요할 것으로 예상 

· 일할 능력이 있음에도 불구하고 일하지 않는 국민을 윤리적으로 비난하자는 의미 이상의 현실적 해석이 불가능하다면 헌법에서 근로의 의무에 관한 규정은 없애는 게 타당

 ※ 국방의 의무와 납세의 의무를 제외한 나머지 국민의 의무는 헌법적 사항에 해당한다고 볼 수 없으므로 헌법에서 삭제하고 법률에서 해결하도록 하는 것이 타당

· 장유유서의 전통이 강해 아동에 대한 홀대의식이 뿌리 깊고 아동상대 범죄는 갈수록 흉포화하는 한국에서 아동의 기본권을 구체적으로 제시하고 국가의 보호 의무를 규정하는 조항의 신설이 절실하고도 시의적절한 시점

 ※ 현행 제34조 제4항의 『국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다.』를 간략하게 손봐서 『국가는 노인·청소년과 아동의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다.』로 수정하자는 의견도 있지만 그 정도로는 별 의미를 부각시키지 못하고 사회적 효과도 미미할 것으로 예상되므로, 아동의 기본권을 별도로 나열하는 조항을 신설해야 함

· 환경권은 사회권적 성격이 강해 그 보장성 강화를 위해 헌법상에 국가의 의무를 부과하는 것은 필요하므로, 환경권 규정으로부터 국가의 환경보전 의무 규정을 분리하고, 국민의 환경보전 의무는 삭제하는 방안 검토 필요

 ※ 국가의 환경보전 의무에 대해서는 막연히 ‘노력하여야 한다’라고만 기술할 게 아니라 실질적인 원칙(이를테면 ‘지속가능한 발전’)을 삽입해 규정하는 방안을 검토 필요

· 헌법은 모든 국가기관과 국민이 따라야 할 국가의 최고규범이고, 헌법개정안이 발의돼 일단 공고하게 되면 수정이 불가능하며 국민투표를 통해 가부만 결정할 수 있으므로 개헌안 작성 단계에서 충분한 의견 수렴을 반드시 거쳐야 함. 국회의원이나 학자 몇 명 모여서 토론하고 국민 의견을 수렴했다고 주장하는 공청회 식으로의 추진은 바람직하지 않음

 ※ 개헌 과정은 충분한 논의 기간을 두고 회의 내용도 일반 국민에게 상세히 공개해 여론의 조언과 비판을 받아들여야 하며, 그 과정을 꼼꼼히 기록해 국가기록물로 보존해서 후세에 전해야 함. 사료적 가치 외에 차후 개헌 작업 때 훌륭한 전범으로 활용되고, 헌법재판소와 법원의 재판에도 입법 취지 등의 해석을 위한 좋은 자료가 될 수 있을 것임 

-이선우 서울대학교 한국정치연구소 연구원은 ‘정부형태를 둘러싼 제도적 정합성과 바람직한 한국의 개헌 방향’ (한국정치연구 제24집 제1호(2015))에서 현 시점에서 한국 정부형태의 순수대통령제로의 전환을 선택한다는 것은, 제도적 정합성의 확보라는 측면에서 그 비용이 너무 높을 뿐더러 그 효과 또한 매우 장기적으로만 나타나게 될 소지가 큰 반면 준대통령제를 그 대안으로 삼는 경우, 비록 헌법의 근본적 변화를 동반해야 한다는 점에서 부담이 없지 않으나, 제도적 정합성의 관점에서 변경해야할 다른 정치제도들이 상대적으로 적기 때문에 비용은 훨씬 덜 소요되는 개헌의 선택지일 수 있다는 의견 제시

· 현재까지 제기되어 온 개헌론의 다수가 선진국들의 성공 사례를 들어 순수대통령제, 준(準)대통령제, 의원내각제 등으로의 헌법 개정을 촉구하면서도, 각 정부형태의 정상적 작동을 위해 반드시 수반되어야 할 여타의 정치제도들에 대해서는 거의 고려하지 않는다는 점

 ※ 한국 정부형태의 두 가지 대안으로 미국식 순수대통령제와 프랑스식 준대통령제를 제시

① 권력분립에 입각한 견제와 균형: 미국식 순수대통령제

 ※ 미국식 순수대통령제의 경우 대통령이, 의회로부터의 사전적 견제에도 불구하고, 일종의 고유 권한 행사의 차원에서 행정부 구성을 주도할 뿐 아니라 대부분의 책임 또한 부여받는 구조

 ※ 순수대통령제란 미국에서처럼 행정부 구성에 있어 의회가 권력분립을 지향하는 한편, 높은 수준의 기능적 견제 권한을 행사함으로써 통치의 균형유지에 기여할 수 있을 때만 제도적 정합성을 띠는 정부형태

 ※ 미국 의회는 입법권을 여타 국가기관에 위임하지 않는다는 취지의 이른바 ‘위임금지법리’(non-delegative doctrine)를 원칙적인 수준에서 여전히 고수

 ※ 미국의 경우 최고감사기구를 의회에 소속시킴으로써 의회의 행정부 집행에 대한 감독의 실효성을 제고

  ⇒ 미국식 순수대통령제는 양 권부의 존폐에 대한 상호 간 구성적 권한에 제한을 둠으로써 권력분립을 지향하는 만큼이나, 의회로 하여금 행정부에 대해 강한 기능적 권한에 기초한 견제를 가할 수 있도록 설계됨으로써 해당 정부형태가 균형적으로 작동할 수 있도록 유도

 ※ 행정부와 의회 간 권력분립을 꾀하는 동시에 다른 한편으로 상호 간 강한 기능적 견제가 가능토록 함으로써 통치의 균형 달성을 추구하는 바람직한 순수대통령제의 확립을 위해선 사실 몇 가지 제도적 보완기제가 요구

  ⇒ 의회의 풍부한 인적·물적 자원과 정당구조의 비위계성 (인적 자원의 측면에서 무려 3000여 명이 넘는 정책 전문가가 해당 업무를 지원)

  ⇒ 대통령은 물론 여타 다선 의원들 또한 정당의 지배자로 군림할 수 있도록 해줄 만한 권력 자원들, 이를테면 공천권 등을 보유하고 있지 못함

② 권력공유에 입각한 견제와 균형: 프랑스식 준대통령제

 ※ 프랑스에서 대통령과 의회는 서로의 존폐에 대해 구성적 권한을 행사할 수 있음

  ⇒ 여소야대의 상황이 되면, 대통령으로서는 의회 측에 총리 임명에 대한 주도권을 넘기지 않을 수 없고, 결국 행정부는 야당이 선호하는 인사들로 구성될 개연성이 큼

 ※ 프랑스식 준대통령제는 대통령과 의회, 특히 야당 다수의 입법부로 하여금 행정부 권력을 공유하게끔 제도적으로 강제하는 정부형태

 ※ 프랑스 헌법34조에 따르면, 의회는 시민권, 국방의무, 국적·신분·혼인·상속·형벌, 법원의 지위, 과세 및 통화발행, 선거제도, 공공법인의 창설, 공무원 대우, 기업국유화, 세입·세출 등 국가 통치의 근간이 되는 사안들에 관해서 법률제정권을 행사하나, 그 외 대부분의 영역은 행정부의 규칙명령 사항으로 되어 있음

  ⇒ 행정부가 입법을 주도한다고는 하나, 의회는 해당 내각이 구성될 당시에 이미 그 권한을 나누어 행사

 ※ 프랑스 입법부 역시 그 본연의 역할로서 대정부질문 등의 연중 정례화 또는 상임위원회와 상임위원회 소속 정보소위원회를 통해 수시로 행정부의 집행에 대한 견제 성격의 감시를 시행

 ※ 프랑스 감사원은 의회 소속이 아니며 준사법적 독립기관 형태의 회계검사원으로 볼 수 있는 만큼, 의회로서는 이 기관으로부터 물적·인적 측면에서 행정부 집행에 대한 견제 능력을 보조받지 못함은 물론 오히려 그 자신도 이 기관의 감사를 지속적으로 받아야 하는 입장에 놓여있음

  ⇒ 프랑스 의회는 행정부 구성 단계에서 이미 대통령에 대해 권력분점에 상응하는 권한을 행사할 수 있는 바, 행정부에 대한 강한 기능적 견제력까지 결합된다면 제도적 측면에서 모순 내지는 중복을 낳을 소지가 있으며, 대통령과 의회가 합의를 통해 행정부 운영을 해나는 데 오히려 장애가 될 수도 있음

 ※ 프랑스 의회는 강한 위계를 지닌 정당구조를 배태함에도 그 스스로가 정치 과정에서 주도적인 기능을 수행하진 않으나, 규율적인 정당들에 의존해 행정부 구성의 권한을 대통령과 공유하는 만큼 행정부가 주도하는 국정운영의 기능적 측면에 있어서도 사실상 그 성공여부에 대한 책임을 공유하지 않을 수 없음

③ 한국 대통령제를 둘러싼 제도적 부정합성과 전환 비용의 문제

 ※ 현행 한국 대통령제가 행정부 구성의 차원에 있어, 권력공유의 원리에 입각한 프랑스의 정부형태보다는 권력분립의 원리에 입각한 미국의 형태에 훨씬 더 가깝다고 볼 수 있으나, 한국 의회는 입법이나 집행 감독 등 기능적 측면에서 미국과 같이 독보적이면서도 막강한 권한을 행사할 수 없음

  ⇒ 한국 정부형태는 명백히 권력분립을 지향하는 미국식 순수대통령제의 행정부 구성적 특성을 지향하고 있지만, 행정부와 의회 간 기능적 권한 및 자원의 배분에 있어서는 오히려 프랑스에 더 가까워 보임

  ⇒ 존폐에 있어 독립적이되 막강한 권한을 지닌 행정부, 약한 기능적 권능만을 보유한 의회, 그리고 딱딱한 위계를 지닌 정당구조 간의 제도적으로 부정합한 결합은, 행정부 또는 대통령과의 관계에 있어 국회를 대개의 경우 단점정부시에는 아무 것도 하지 못하는 ‘거수기’로, 분점정부 시에는 실효성 있는 견제는 하지 못하면서 정치적인 발목잡기에만 골몰하는 ‘천덕꾸러기’로 만들고 있는 셈

  ⇒ 미국식 순수대통령제와 프랑스식 준대통령제 가운데 어느 쪽을 염두에 두고 개헌을 추진하는 것이 그 전환 비용의 측면에서 더 바람직한지 따져보는 예비 작업은 반드시 필요 

- 중앙일보는 ‘‘개헌의 법칙’… 청와대 나서면 실패했다‘ (2010.10.16)에서 개헌 논의가 무산되곤 했을 때의 몇 가지 사유에 대해 기사화

① “청와대가 주도해선 안 된다”

 ※ 9차례 개헌 중 6차례는 청와대 주도로 이뤄졌다. 이승만(2차례)·박정희(3차례)·전두환(1차례) 정권 때였는데, 이때엔 권위주의 정부였기에 개헌이 가능했다는 게 전문가들의 견해

  ⇒ 대통령이 임기 중반 이후 개헌을 추진하려 할 땐 개헌에 대한 국민적 지지도가 압도적이어야 하나 그렇지 않은 경우가 많았으며, 게다가 개헌 추진엔 어떤 정치적 의도가 있는 것 아니냐며 진정성을 둘러싼 논란이 벌어지기 마련

② “차기 주자가 반대하면 어렵다”

 ※ 2007년 노무현 대통령의 4년 연임제 개헌안을 막아선 건 박근혜 전 한나라당 대표였으며, 99년 DJP(김대중·김종필)가 연내 내각제 개헌을 유보키로 한 건 강력한 야당 당수였던 이회창 당시 한나라당 총재의 반대 때문이었고, 90년의 개헌 무산은 민자당 차기 대선주자였던 YS의 입장이 달라진 탓임

③ “국민적 개헌 공감대 있어야”

 ※ 국회 주도로 이뤄진 3차례 개헌은 60년 4·19혁명과 87년 민주화 운동 직후였음

  ⇒ 당시에는 “사실상 국민이 권력 방향을 정해준 거고 국회는 세부사항만 정하면 되는 거였다”고 설명할 수 있으며, 그래서 국민적 공감대 속에 합의에 이를 수 있었음 

- 조선일보의 ‘20代 국회 문열자… 점점 번지는 개헌론’(2016.6.17.) 기사 

- 연합뉴스의 ‘개헌 되면 대통령이든 국회의원이든 임기 절반 싹둑’ (2016.6.15.) 기사 

 ※ 지난 1987년 개헌 때도 당시 12대 국회의원의 임기가 1년 줄었고, 그에 앞선 1980년 개헌 때는 국회의원 임기가 1년 7개월에 불과 

 ※ 20대 국회의원의 임기를 보장하는 방법도 있다. 개정 헌법을 차기 정부가 아닌 차차기 정부에서부터 적용하는 방식. 하지만 이렇게 되면 차기 대통령의 임기가 줄어들게 되는데, 2020년 4월 열릴 총선 일정에 맞춰 20대 대통령선거가 2019년 12월에 열려야 하기 때문 

[요약]

- 리얼미터는 ‘헌법 개정, 공감 69.8% vs 비공감 12.5%’ 기사에서 국민 10명중 7명에 이르는 대다수는 현행 헌법을 시대적 상황에 맞춰 바꿔야 한다는 주장에 공감하는 것으로 조사내용 소개

· 정세균 신임 국회의장이 20대 국회 개원사에서 개헌의 필요성을 제기한 가운데, 여론조사 전문기관 리얼미터에서 헌법 개정에 대한 국민여론을 조사

 ※ 개헌에 ‘공감한다’는 응답이 69.8%로 ‘공감하지 않는다’는 응답(12.5%)의 5배를 넘는 것으로 나타났으며, ‘잘 모름’은 17.7%

 ※ 모든 지역 및 계층에서 ‘공감’ 응답이 우세한 가운데, 지역별로는 대구·경북(공감 76.0% vs 비공감 13.3%)에서 공감 응답이 가장 많았고, 이어 부산·경남·울산(72.8% vs 11.7%), 수도권(69.6% vs 13.6%), 광주·전라(69.1% vs 7.3%), 대전·충청·세종(61.2% vs 10.8%) 순으로 조사

 ※ 연령별로는 50대(공감 79.0% vs 비공감 15.2%)와 30대(79.0% vs 5.3%)에서 ‘공감한다’는 응답이 가장 많았고, 이어 40대(75.5% vs 10.0%), 60세 이상(64.6% vs 23.8%), 20대(49.2% vs 5.4%) 순으로 나타남

 ※ 지지정당별로는 국민의당 지지층(공감 83.5% vs 9.4%)에서 ‘공감’ 응답이 가장 많았고, 다음으로 정의당 지지층(81.9% vs 6.4%), 더불어민주당 지지층(72.3% vs 4.3%), 새누리당 지지층(69.4% vs 21.6%), 무당층(41.6% vs 17.3%) 순

· 헌법을 개정해 행정부와 입법부의 권력구조를 개편한다면 어느 방안이 가장 바람직한지에 대한 질문에서는, ‘4년 중임 대통령제’가 41.0%로 대다수로 나타남

 ※ ‘대통령과 총리가 권한을 나누는 분권형 대통령제’는 19.8%, ‘다수당이 행정부를 책임지는 의원내각제’는 12.8%로 나타났으며, ‘잘 모름’은 14.5%

 ※ 지역별로 보면, ‘4년 중임 대통령제’ 방안이 대부분의 지역에서 높게 나타났는데, 특히 광주·전라(4년 중임 대통령제 46.7% vs 분권형 대통령제 12.4%)에서 가장 높았고, 다음으로 부산·경남·울산(45.3% vs 22.4%), 대전·충청·세종(44.4% vs 22.6%), 수도권(42.8% vs 19.1%) 순으로 조사

  ⇒ 반면, 대구·경북(4년 중임 대통령제 26.8% vs 분권형 대통령제 28.6%)에서는 ‘분권형 대통령제’가 ‘4년 중임 대통령제’ 보다 오차범위 내에서 높게 나타남

 ※ 연령별로는 모든 연령층에서 ‘4년 중임 대통령제’가 높은 가운데, 특히 40대(4년 중임 대통령제 54.1% vs 분권형 대통령제 14.0%)에서 가장 높았고, 이어 20대(41.3% vs 10.7%), 50대(41.1% vs 25.9%), 30대(36.1% vs 17.7%), 60대 이상(32.7% vs 28.5%) 순으로 조사

 ※ 지지정당별로도 모든 정당 지지층에서 ‘4년 중임 대통령제’가 우세했는데, 새누리당 지지층(4년 중임 대통령제 47.5% vs 분권형 대통령제 21.5%)에서 가장 높았고, 다음으로 무당층(39.9% vs 13.7%), 더불어민주당 지지층(39.2% vs 20.3%), 정의당 지지층(35.8% vs 12.2%), 국민의당 지지층(33.7% vs 23.0%) 순으로 높았음

 ※ ‘개헌에 공감한다’는 응답층에서도 ‘4년 중임 대통령제’가 43.4%로 가장 높게 나타났고, 다음으로 ‘분권형 대통령제(23.0%)’, ‘의원내각제(11.4%)’ 순으로 나타남

  ⇒ 이번 조사는 6월 15일 전국 19세 이상 성인 515명을 대상으로 휴대전화(59%)와 유선전화(41%) 임의전화걸기(RDD) 자동응답 방식으로 진행했고, 2015년 12월말 행정자치부 주민등록 인구통계 기준 성, 연령, 권역별 인구비례에 따른 가중치 부여를 통해 통계 보정. 응답률은 6.1%(총 통화 8,470명 중 515명 응답 완료), 표본오차는 95% 신뢰수준에서 ±4.3%p 

- 한편 여론조사 전문기관인 한길리서치가 전국 성인남녀 1,000명을 대상으로 한 개헌 관련 여론조사에서 ‘개헌 찬성’이 57.8%(적극 찬성 21.9%, 다소 찬성 35.9%)로 ‘개헌 반대’ 29.0%(다소 반대 18.6%, 적극 반대 10.4%)보다 훨씬 많은 것으로 나타났으며, 모름ㆍ무응답은 13.2%

· 지역별로는 대구ㆍ경북권의 찬성률이 76.9%로 가장 높았고, 이어 강원권(65.7%), 부산ㆍ경남권(57.4%), 서울(57.1%) 등의 순이었으며, 호남권은 53.5%로 영남권보다 상대적으로 낮았음 

 ※ 연령별로는 50대의 찬성률이 67.0%로 가장 높은 가운데 40대(61.6%), 30대(57.6%), 20대(56.5%) 등의 순이었고, 60세 이상에서만 찬성률이 47.1%로 과반에 미달

 ※ 개헌 시기와 관련해선 ‘2016년 안에’와 ‘취임 2년 후 국회의원 선거 전까지’ 개헌해야 한다는 의견이 각각 16.4%와 25.6%로 응답자의 42.0%는 2017년까지 개헌을 마무리해야 한다고 응답

  ⇒ 반면 ‘현 대통령 임기 이후’(26.6%)와 ‘국회의원 선거 후 다음 대선 전’(15.8%) 등 20대 총선 이후를 개헌 시점으로 보는 의견도 42.4%에 달함

· 권력구조 개편 방안과 관련, 여야 정치권에선 제왕적 대통령제의 폐해를 명분으로 이원집정부제나 내각제를 염두에 둔 방안이 논의되고 있지만 이를 선호하는 응답은 각각 17.9%, 6.5%에 그침

 ※ 이에 비해 4년 중임 대통령제를 꼽은 의견이 35.9%로 가장 높았고, 현행 5년 단임 대통령제에 대한 지지도 26.3%였다. 대통령제에 대한 선호도가 62.2%로 정치권 논의와는 방향을 달리했다는 분석 

[comment]

 김성호 한국지방자치학회 지방분권개헌특별위원회 위원장은 ‘지방분권 개헌 필요성과 과제’ (2015.5.22., 2015년 춘계학술대회 발표)에서 지방분권 개헌 방향과 과제에 대해 제안

· 201세기는 국가운영시스템 경쟁시대 - 지속가능성

 ※ 환경변화에 흔들리지 않는 지속성, 지방의 특수성 및 다양성 확보로 경쟁력 제고, 국가의 정책실패 파급효과 최소화, 국가의 조정비용 갈등 최소화, 공동체 회복으로 사회복지 비용 감축 

· 지방분권개헌 내용

 ※ 지방정부의 입법권 보장 (주민의 권리제한, 의무부과, 벌칙제정은 주민의 대표인 지방의회의 입법으로 벙할 수 있도록 제도화)

 ※ 중앙-지방정부간 합리적인 사무배분 (국가사무 한정 : 외교, 국방, 통일, 전국적·통일적 사무, 국제통상, 고도의 기술을 요하는 사무 등)

 ※ 중앙-지방정부간 합리적인 재원배분 (국가-광역-기초지방정부별 자주재정 및 과세권 및 재정책임 보장)

 ※ 국가감사의 범위 한정 (지방정부에 대한 국가감사는 단일 감사하도록 제도화)

 ※ 지역대표형 양원제 도입, 지역정부의 국정참여 내실화 (지역대표로 구성되는 지방원 신설, 전국을 5-6개 권역으로 나누어 비례대표로 구성)

 ※ 지방정부의 종류 보장 (지방정부의 폐치 분합은 주민이 선택)

 ※ 지방 사법기관장 주민통제 장치 마련 (지방법원장 – 대법원장이 시도지사 또는 의회 동의얻어 임명, 지방검찰청장·지방경찰청장 – 대통령이 시도지사 또는 의회 동의얻어 임명) 

 ※ 통일절차 (지방분권의 취지를 담은 통일절차 마련)

  ⇒ 제 118조 ④ 대한민국에 편입하고자 하는 국가 또는 지역은 국제법상의 협약 또는 해당 국민 또는 주민의 동의를 얻어 대한민국 정부에 신청할 수 있다. 대한민국 정부는 지체없이 국가원과 지방원 양원 합동회의의 동의를 얻어 지역정부 (또는 광역지방정부)로 편입시킬 수 있다. 

- 신기남 전 국회의원은 ‘기본권 개헌을 위한 방향과 과제’ (2015.7.15.)에서 국가의 목표는 국민의 역량 증대를 통한 국민의 행복 증진에 있기 때문에 기본권 생활개헌이어야 한다는 의견 제시

· 인간의 권리, 즉 인권을 국가 제도 속에서 실현하기 위하여 체계적으로 헌법에 기록한 것이 기본권이고, 빠른 속도로 진행 중인 다민족·다문화 시대에 인권의 주체를 ‘국민’으로 한정한 것은 문제가 있기 때문에 이를 ‘인간’으로 바꿔야 함

 ※ 헌법 제2장의 표제를 보편적 기본권 보장의 의미를 살리는 측면에서 「인간의 권리」 또는 「인간의 자유와 권리」로 개정하는 것이 바람직 

· 우리나라의 경우 이주노동자와 국제결혼 급증, 이로 인한 다문화 확산, 세계 각국으로 진출하는 재외국민의 지속적인 증가 등을 고려해 ‘인종’을 이유로 차별받지 않을 권리를 추가 필요

 ※ 평등권을 규정한 제11조 제1항의 차별금지 사유 중 하나로 ‘장애’를 반영하는 것은 물론이고, 한발 더 나아가 독일의 경우처럼 헌법에 장애인 차별 금지 규정을 독자적으로 삽입해 그 중요성을 강조하는 방안을 적극 검토해 볼 필요

· 제21조에서 열거하는 언론·출판의 자유, 집회·결사의 자유는 그 정의와 의미, 한계 등에 대한 법적 원리가 서로 다르고 이질적인 부분이 있기 때문에 두 가지를 분리해 각각 별도로 조항을 만드는 게 바람직 

 ※ 전통적인 형식에 고착된 언론·출판의 자유는 정보통신 기술의 눈부신 발전과 인터넷 소셜 미디어 시대의 도래 등에 걸맞게 현재의 문구로 한정하지 말고 다양한 방식의 의사 표현을 보장하는 포괄적인 의미, 즉 표현의 자유로 확대할 필요

· 정보기본권, 즉 개인정보 자기결정권을 헌법에 명시할 경우 특히 국가나 공공기관이 개인정보를 수집할 때 정당한 수집 목적과 필요한 범위 내에서 당사자의 동의 또는 법률의 근거에 따라 할 것을 반드시 규정해야 하며, 국민이 자신에 관한 정보의 열람을 청구하고 원할 경우 정정·삭제할 수 있는 권리도 포함돼야 함

 ※ 정보기본권 신설에는 새로운 개념과 사회현상들에 대한 다각도의 검토가 요구되기 때문에 상당히 세심한 작업이 필요할 것으로 예상 

· 일할 능력이 있음에도 불구하고 일하지 않는 국민을 윤리적으로 비난하자는 의미 이상의 현실적 해석이 불가능하다면 헌법에서 근로의 의무에 관한 규정은 없애는 게 타당

 ※ 국방의 의무와 납세의 의무를 제외한 나머지 국민의 의무는 헌법적 사항에 해당한다고 볼 수 없으므로 헌법에서 삭제하고 법률에서 해결하도록 하는 것이 타당

· 장유유서의 전통이 강해 아동에 대한 홀대의식이 뿌리 깊고 아동상대 범죄는 갈수록 흉포화하는 한국에서 아동의 기본권을 구체적으로 제시하고 국가의 보호 의무를 규정하는 조항의 신설이 절실하고도 시의적절한 시점

 ※ 현행 제34조 제4항의 『국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다.』를 간략하게 손봐서 『국가는 노인·청소년과 아동의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다.』로 수정하자는 의견도 있지만 그 정도로는 별 의미를 부각시키지 못하고 사회적 효과도 미미할 것으로 예상되므로, 아동의 기본권을 별도로 나열하는 조항을 신설해야 함

· 환경권은 사회권적 성격이 강해 그 보장성 강화를 위해 헌법상에 국가의 의무를 부과하는 것은 필요하므로, 환경권 규정으로부터 국가의 환경보전 의무 규정을 분리하고, 국민의 환경보전 의무는 삭제하는 방안 검토 필요

 ※ 국가의 환경보전 의무에 대해서는 막연히 ‘노력하여야 한다’라고만 기술할 게 아니라 실질적인 원칙(이를테면 ‘지속가능한 발전’)을 삽입해 규정하는 방안을 검토 필요

· 헌법은 모든 국가기관과 국민이 따라야 할 국가의 최고규범이고, 헌법개정안이 발의돼 일단 공고하게 되면 수정이 불가능하며 국민투표를 통해 가부만 결정할 수 있으므로 개헌안 작성 단계에서 충분한 의견 수렴을 반드시 거쳐야 함. 국회의원이나 학자 몇 명 모여서 토론하고 국민 의견을 수렴했다고 주장하는 공청회 식으로의 추진은 바람직하지 않음

 ※ 개헌 과정은 충분한 논의 기간을 두고 회의 내용도 일반 국민에게 상세히 공개해 여론의 조언과 비판을 받아들여야 하며, 그 과정을 꼼꼼히 기록해 국가기록물로 보존해서 후세에 전해야 함. 사료적 가치 외에 차후 개헌 작업 때 훌륭한 전범으로 활용되고, 헌법재판소와 법원의 재판에도 입법 취지 등의 해석을 위한 좋은 자료가 될 수 있을 것임 

-이선우 서울대학교 한국정치연구소 연구원은 ‘정부형태를 둘러싼 제도적 정합성과 바람직한 한국의 개헌 방향’ (한국정치연구 제24집 제1호(2015))에서 현 시점에서 한국 정부형태의 순수대통령제로의 전환을 선택한다는 것은, 제도적 정합성의 확보라는 측면에서 그 비용이 너무 높을 뿐더러 그 효과 또한 매우 장기적으로만 나타나게 될 소지가 큰 반면 준대통령제를 그 대안으로 삼는 경우, 비록 헌법의 근본적 변화를 동반해야 한다는 점에서 부담이 없지 않으나, 제도적 정합성의 관점에서 변경해야할 다른 정치제도들이 상대적으로 적기 때문에 비용은 훨씬 덜 소요되는 개헌의 선택지일 수 있다는 의견 제시

· 현재까지 제기되어 온 개헌론의 다수가 선진국들의 성공 사례를 들어 순수대통령제, 준(準)대통령제, 의원내각제 등으로의 헌법 개정을 촉구하면서도, 각 정부형태의 정상적 작동을 위해 반드시 수반되어야 할 여타의 정치제도들에 대해서는 거의 고려하지 않는다는 점

 ※ 한국 정부형태의 두 가지 대안으로 미국식 순수대통령제와 프랑스식 준대통령제를 제시

① 권력분립에 입각한 견제와 균형: 미국식 순수대통령제

 ※ 미국식 순수대통령제의 경우 대통령이, 의회로부터의 사전적 견제에도 불구하고, 일종의 고유 권한 행사의 차원에서 행정부 구성을 주도할 뿐 아니라 대부분의 책임 또한 부여받는 구조

 ※ 순수대통령제란 미국에서처럼 행정부 구성에 있어 의회가 권력분립을 지향하는 한편, 높은 수준의 기능적 견제 권한을 행사함으로써 통치의 균형유지에 기여할 수 있을 때만 제도적 정합성을 띠는 정부형태

 ※ 미국 의회는 입법권을 여타 국가기관에 위임하지 않는다는 취지의 이른바 ‘위임금지법리’(non-delegative doctrine)를 원칙적인 수준에서 여전히 고수

 ※ 미국의 경우 최고감사기구를 의회에 소속시킴으로써 의회의 행정부 집행에 대한 감독의 실효성을 제고

  ⇒ 미국식 순수대통령제는 양 권부의 존폐에 대한 상호 간 구성적 권한에 제한을 둠으로써 권력분립을 지향하는 만큼이나, 의회로 하여금 행정부에 대해 강한 기능적 권한에 기초한 견제를 가할 수 있도록 설계됨으로써 해당 정부형태가 균형적으로 작동할 수 있도록 유도

 ※ 행정부와 의회 간 권력분립을 꾀하는 동시에 다른 한편으로 상호 간 강한 기능적 견제가 가능토록 함으로써 통치의 균형 달성을 추구하는 바람직한 순수대통령제의 확립을 위해선 사실 몇 가지 제도적 보완기제가 요구

  ⇒ 의회의 풍부한 인적·물적 자원과 정당구조의 비위계성 (인적 자원의 측면에서 무려 3000여 명이 넘는 정책 전문가가 해당 업무를 지원)

  ⇒ 대통령은 물론 여타 다선 의원들 또한 정당의 지배자로 군림할 수 있도록 해줄 만한 권력 자원들, 이를테면 공천권 등을 보유하고 있지 못함

② 권력공유에 입각한 견제와 균형: 프랑스식 준대통령제

 ※ 프랑스에서 대통령과 의회는 서로의 존폐에 대해 구성적 권한을 행사할 수 있음

  ⇒ 여소야대의 상황이 되면, 대통령으로서는 의회 측에 총리 임명에 대한 주도권을 넘기지 않을 수 없고, 결국 행정부는 야당이 선호하는 인사들로 구성될 개연성이 큼

 ※ 프랑스식 준대통령제는 대통령과 의회, 특히 야당 다수의 입법부로 하여금 행정부 권력을 공유하게끔 제도적으로 강제하는 정부형태

 ※ 프랑스 헌법34조에 따르면, 의회는 시민권, 국방의무, 국적·신분·혼인·상속·형벌, 법원의 지위, 과세 및 통화발행, 선거제도, 공공법인의 창설, 공무원 대우, 기업국유화, 세입·세출 등 국가 통치의 근간이 되는 사안들에 관해서 법률제정권을 행사하나, 그 외 대부분의 영역은 행정부의 규칙명령 사항으로 되어 있음

  ⇒ 행정부가 입법을 주도한다고는 하나, 의회는 해당 내각이 구성될 당시에 이미 그 권한을 나누어 행사

 ※ 프랑스 입법부 역시 그 본연의 역할로서 대정부질문 등의 연중 정례화 또는 상임위원회와 상임위원회 소속 정보소위원회를 통해 수시로 행정부의 집행에 대한 견제 성격의 감시를 시행

 ※ 프랑스 감사원은 의회 소속이 아니며 준사법적 독립기관 형태의 회계검사원으로 볼 수 있는 만큼, 의회로서는 이 기관으로부터 물적·인적 측면에서 행정부 집행에 대한 견제 능력을 보조받지 못함은 물론 오히려 그 자신도 이 기관의 감사를 지속적으로 받아야 하는 입장에 놓여있음

  ⇒ 프랑스 의회는 행정부 구성 단계에서 이미 대통령에 대해 권력분점에 상응하는 권한을 행사할 수 있는 바, 행정부에 대한 강한 기능적 견제력까지 결합된다면 제도적 측면에서 모순 내지는 중복을 낳을 소지가 있으며, 대통령과 의회가 합의를 통해 행정부 운영을 해나는 데 오히려 장애가 될 수도 있음

 ※ 프랑스 의회는 강한 위계를 지닌 정당구조를 배태함에도 그 스스로가 정치 과정에서 주도적인 기능을 수행하진 않으나, 규율적인 정당들에 의존해 행정부 구성의 권한을 대통령과 공유하는 만큼 행정부가 주도하는 국정운영의 기능적 측면에 있어서도 사실상 그 성공여부에 대한 책임을 공유하지 않을 수 없음

③ 한국 대통령제를 둘러싼 제도적 부정합성과 전환 비용의 문제

 ※ 현행 한국 대통령제가 행정부 구성의 차원에 있어, 권력공유의 원리에 입각한 프랑스의 정부형태보다는 권력분립의 원리에 입각한 미국의 형태에 훨씬 더 가깝다고 볼 수 있으나, 한국 의회는 입법이나 집행 감독 등 기능적 측면에서 미국과 같이 독보적이면서도 막강한 권한을 행사할 수 없음

  ⇒ 한국 정부형태는 명백히 권력분립을 지향하는 미국식 순수대통령제의 행정부 구성적 특성을 지향하고 있지만, 행정부와 의회 간 기능적 권한 및 자원의 배분에 있어서는 오히려 프랑스에 더 가까워 보임

  ⇒ 존폐에 있어 독립적이되 막강한 권한을 지닌 행정부, 약한 기능적 권능만을 보유한 의회, 그리고 딱딱한 위계를 지닌 정당구조 간의 제도적으로 부정합한 결합은, 행정부 또는 대통령과의 관계에 있어 국회를 대개의 경우 단점정부시에는 아무 것도 하지 못하는 ‘거수기’로, 분점정부 시에는 실효성 있는 견제는 하지 못하면서 정치적인 발목잡기에만 골몰하는 ‘천덕꾸러기’로 만들고 있는 셈

  ⇒ 미국식 순수대통령제와 프랑스식 준대통령제 가운데 어느 쪽을 염두에 두고 개헌을 추진하는 것이 그 전환 비용의 측면에서 더 바람직한지 따져보는 예비 작업은 반드시 필요 

- 중앙일보는 ‘‘개헌의 법칙’… 청와대 나서면 실패했다‘ (2010.10.16)에서 개헌 논의가 무산되곤 했을 때의 몇 가지 사유에 대해 기사화

① “청와대가 주도해선 안 된다”

 ※ 9차례 개헌 중 6차례는 청와대 주도로 이뤄졌다. 이승만(2차례)·박정희(3차례)·전두환(1차례) 정권 때였는데, 이때엔 권위주의 정부였기에 개헌이 가능했다는 게 전문가들의 견해

  ⇒ 대통령이 임기 중반 이후 개헌을 추진하려 할 땐 개헌에 대한 국민적 지지도가 압도적이어야 하나 그렇지 않은 경우가 많았으며, 게다가 개헌 추진엔 어떤 정치적 의도가 있는 것 아니냐며 진정성을 둘러싼 논란이 벌어지기 마련

② “차기 주자가 반대하면 어렵다”

 ※ 2007년 노무현 대통령의 4년 연임제 개헌안을 막아선 건 박근혜 전 한나라당 대표였으며, 99년 DJP(김대중·김종필)가 연내 내각제 개헌을 유보키로 한 건 강력한 야당 당수였던 이회창 당시 한나라당 총재의 반대 때문이었고, 90년의 개헌 무산은 민자당 차기 대선주자였던 YS의 입장이 달라진 탓임

③ “국민적 개헌 공감대 있어야”

 ※ 국회 주도로 이뤄진 3차례 개헌은 60년 4·19혁명과 87년 민주화 운동 직후였음

  ⇒ 당시에는 “사실상 국민이 권력 방향을 정해준 거고 국회는 세부사항만 정하면 되는 거였다”고 설명할 수 있으며, 그래서 국민적 공감대 속에 합의에 이를 수 있었음 

- 조선일보의 ‘20代 국회 문열자… 점점 번지는 개헌론’(2016.6.17.) 기사 

- 연합뉴스의 ‘개헌 되면 대통령이든 국회의원이든 임기 절반 싹둑’ (2016.6.15.) 기사 

 ※ 지난 1987년 개헌 때도 당시 12대 국회의원의 임기가 1년 줄었고, 그에 앞선 1980년 개헌 때는 국회의원 임기가 1년 7개월에 불과 

 ※ 20대 국회의원의 임기를 보장하는 방법도 있다. 개정 헌법을 차기 정부가 아닌 차차기 정부에서부터 적용하는 방식. 하지만 이렇게 되면 차기 대통령의 임기가 줄어들게 되는데, 2020년 4월 열릴 총선 일정에 맞춰 20대 대통령선거가 2019년 12월에 열려야 하기 때문