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국가재정, 정말 문제없나? - 국가경영전략연구원 건전재정포럼 세미나 본문듣기

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  • 기사입력 2019년10월26일 17시00분

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국가경영전략연구원(NSI) 건전재정포럼(운영위원장 정해방)은 지난 10월 21일 대한상의 회의실에서 ‘국가재정, 정말 문제없나?’를 주제로 한 토론회를 가졌다. 다음은 이날 토론회의 발표와 토론 내용을 간추린 것이다. 이날 주제발표는 ▲박형수 서울시립대 교수(전 조세재정연구원장)가 맡았으며, 토론에는 ▲강경희 조선일보 논설위원 ▲강병구 인하대 경제학과 교수 ▲하연섭 연세대 행정학과 교수▲허용석 건전재정포럼 운영위원(전 관세청장)이 참여했다.

 

◈ 주제 발표 

 ▲박 형 수 서울시립대 교수, 전 조세재정연구원장

 

3년 연속 재정지출 증가율, 경상성장률의 2배…건전성에 ‘경고등’

예타면제, 연금보험 수지 악화 등 건전성 파괴, 재정규율 재확립해야

「재정건전화특별법」 제정 재추진, PAYGO 원칙을 법제화 “바람직”

유사·중복 예산사업 통·폐합 등 지출 구조조정, 세입 확충 노력도 병행

 

1. 2020년 정부예산안의 특징을 보면 지난 2017년 이후 3년 연속 재정지출 증가율이 경상성장률의 2배를 크게 초과하는 매우 이례적인 모습을 보이고 있다. 지난 1980년 이후 재정지출 증가율이 경상성장률의 2배가 넘었던 적은 1998년 외환위기(마이너스 경상성장률), 2003년 신용카드 사태(3.1배), 글로벌 금융위기(2009년, 2.4배) 등 단 3차례의 경제위기 상황에서 1년 씩 뿐이었다. 「2019~2023년 국가재정운용계획」에 따르면 2020~2023년 중 재정지출의 연평균 증가율도 6.5%로 경상성장률(4.0%)을 크게 상회할 전망인 반면, 재정수입 증가율은 연평균 3.9%에 그쳐 중기적으로도 급격하고 지속적인 재정악화는 불가피한 실정이다.

 

2. 특히 내년 3.6% 등 향후 GDP대비 3%가 넘는 재정적자가 불가피해졌는데, 관리재정수지가 작성되기 시작한 1990년 이후 단 3개 연도(외환위기 직후 2개년 및 글로벌 금융위기 직후)에만 재정적자가 GDP대비 3%를 초과했는데, 이에 따라 국가채무비율 수준은 다른 OECD국가에 비해 양호한 편이지만 다시 증가 속도가 빨라질 전망 (2019년 37.2%→2023년 46.4%)이어서 재정건전성에 경고등이 들어 온 상황으로 판단된다.

 

3. 재정건전성 유지를 위한 정책대안은 무엇인가. 5대과제로 나눠 살펴보면 다음과 같다.

 

① 재정건전성의 중요성에 대한 재인식 및 재정규율 재확립이 절실하다. 우리나라와 같은 소규모 개방경제에서 재정건전성은 경제 및 국가운영의 최후의 보루(last resort)이다.

그럼에도 최근 들어 재정건전성 관련 법령의 입법취지에 반하는 재정운용 사례들은 재정규율이 약화되고 있다는 현상들이 많아지고 있다. 대표적인 사례가 △ 예비타당성 조사 면제로 지난 2009년 4대강 사업에 이어 금년에도 24조 원대의 23개 지역균형발전 사업에 적용했다. △매년 되풀이 되는 추경편성, △국세감면율 제한의 한도초과(금년 13.9% > 13.5%) △ 고용보험,건강보험 등 연금보험 재정수지의 급격한 악화 등을 보면 재정건전성 유지에 매우 불안한 상황이다.

② 국가재정에 대한 투명한 정보공개 및 국가재정 운용에 대한 국민의사를 확인할 필요가 있다. 무엇보다 시급히 공적연금, 의료, 고용 등 각종 사회보험의 중장기 재정전망과 최근 복지확대에 따른 중장기 재정부담 규모 및 재원조달 상황을 모두 포함한 「장기재정전망 보고서」를 작성・공개해야 한다.(2015년 이후 미발표)

또 국가재정의 트릴레마(trillemma) 문제에 대한 국민의사를 확인할 필요가 있다. ‘국민들이 원하는 복지수준 – 국민부담 인상 규모 – 국가채무 적정수준’ 중에서 어떤 목표를 정할 것인지 2가지는 결정해야 한다.

 

③ 「재정건전화특별법」 제정을 재추진하는 것이 바람직하다. 지난 2016~2017년 「재정건전화법」 제정을 통해 재정적자・국가채무 한도 등 범정부적 재정건전성 관리를 추진해 왔지만 법제화에는 실패했다. 국민연금 등 사회보험의 중장기 재정 지속가능성을 점검하고 필요시 제도개혁을 추진하도록 하고, 건강보험, 장기요양보험도 공공기금으로 전환시켜 국가재정에 포함시켜야 한다. (현재는 정부지원 규모만 포함) 아울러 PAYGO 원칙을 법제화하여 엄격하게 집행할 필요가 있다. 'Pay as you go'의 줄임말로 국가가 국가재원에 영향을 미치는 법안을 낼 때 재원 확보방안을 마련하여 함께 제출하도록 하는 시스템이다. 현재도 법안 발의 시 비용추계서, 재원조달계획서를 첨부하도록 하고 있으나 형식적으로 운용되고 있으며, 법안심의・확정 과정에서 수정내역을 반영해 재원조달 여부를 재확인하는 과정도 미흡한 실정이다.

 

④ 재정당국은 보다 강력한 지출구조조정과 효율성 제고로 가능한 국민 부담을 크게 늘리지 않고 재정을 운용해야 한다. 복지재원은 ‘증세 + 다른 분야 지출 삭감 + 국가채무 증가’로 충당할 수 있지만 기존 지출의 구조조정을 통해 지출 증가속도를 줄이는 노력을 강화해야 한다.  특히 여러 부처에 흩어져 제대로 효과를 내지 못하고 있는 각종 유사・중복 예산사업들을 통・폐합하고 정책 우선순위에 입각하여 보다 과감하게 기존 예산사업들을 근본적으로 재검토해야 한다.

 

⑤ ‘넓은 세원, 낮은 세율’이라는 국제적인 조세정책의 큰 흐름에 따라 세입을 확충하는 노력도 병행해야 한다. 현 정부의 복지지출 증가율을 하향조정하더라도 인구고령화 및 국민요구에 따른 복지지출의 지속적 증가는 불가피하므로 중장기적으로 연평균 0.2%p를 넘지 않는 속도로 완만하지만 지속적인 증세를 추진해야 한다. 우리나라는 2017년 국민부담률・조세부담률은 OECD 평균의 80% 수준으로 증세여지가 있다고 본다. 특히 증세가 경제 활성화에 걸림돌이 되지 않도록 OECD국가에 비해 세수비중이 현저하게 낮은 소득세와 소비관련 조세부담을 주로 늘리되, 법인세와 상속증여세 부담은 다소 인하할 필요가 있다. 또 상속‧증여세는 부(富)의 대물림과 관련된 부분이 아닌 가업승계, 사전증여 등 일자리 창출 및 소비 활성화에 도움이 되는 부분에 대해  감세를 추진하고, 부동산 관련 세금은 보유세를 강화하고 거래세를 인하하되 일부 계층의 세 부담이 단기간에 급등하지 않도록 지속적이고 완만한 증세정책을 추진해야 한다. 아울러  국세감면이 법정한도를 초과할 정도로 남발되지 않도록 조세지출에 대한 예비타당성 조사와 성과관리를 강화할 필요가 있다.

 

◈ 토론 내용

 

재정 집행 사후 모니터링 강화 통해 재정효율성 점검

▲ 강경희 조선일보 논설위원 

 

국가 재정은 고삐가 풀렸다. 문재인 정부 들어 대기업·고소득층·고가 주택에 대한 타깃 증세를 실시했다. 게다가 현금 복지는 늘어나고, 보편 과세는 멀어졌다. 

어떻게 할 것인가? 제임스 뷰캐넌과 고든 털럭의 '공공선택론'을 보면 정부 역시 유권자나 정치인처럼 사익을 추구하는 존재로 분류하고 있다. 따라서 정부가 커지는 것을 억제하는 방향으로 제도를 정비해야 한다.

우선 GDP 대비 재정적자 비율을 법제화시켜 정부가 준수하도록 해야 하고, PAYGO 원칙의 도입은 물론 재정 집행의 사후 모니터링을 강화해 시행착오 방지 등 재정절약의 전략방안으로 활용해야 한다. 재정 기반 확충 위한 세제 개편 논의 등도 절실한 과제다.

 

과세기반 확충 위해 ‘세원은 넓히되 세율은 낮춰야’

▲강병구 인하대 경제학과 교수 

 

최근 OECD에서 제안한 포용적 성장을 위한 조세정책은 혁신적 포용국가의 조세체계를 모색함에 있어서 중요한 시사점을 제공한다.

 첫째, 과세기반의 확충을 위해서는 세원은 넓히되 세율은 낮추고, 재분배 목적에 적합하지 않은 조세지출은 정비하며, 사회보장세의 기반을 확충한다. 다만, OECD의 제안과 달리 우리나라의 낮은 조세부담률을 고려할 때 세원은 확대하되 세율은 적정 수준으로 유지할 필요가 있다.

둘째, 재정체계의 누진성 제고를 위해서는 효율적이고도 공평한 자본소득과세와 조세체계의 누진성 제고, 수평적이고도 수직적인 과세공평성 강화, 생애주기 차원의 세 부담과 급여 연계 강화, 취약계층에 대한 세제 지원 등이 필요하다.

셋째, 조세의 긍정적인 유인체계를 구축하기 위해서는 조세정책이 비공식부문을 공식부문으로 전환하고, 시장소득과 기회의 공평성을 높이는데 기여하며, 비용과 수익을 연계하는 방식이어야 한다.

넷째, 과세행정의 개선으로 공정과세를 이룩해야 하는 바, 조세회피와 탈세 방지, 과세 시 세대간·성별 형평성, 조세통계 지표와 정책지표 개선, 조세통계 및 정책의 평가기법 개선 등이 요구된다.

 

심각한 위협은 의무지출 증가…건강보험도 재정통계 포함시켜야  

▲하연섭 연세대 행정학과 교수

 

정부가 내년도 예산안과 함께 국회에 제출한 2019~2023 국가재정운용계획에 의하면 국가채무가 2021년에는 41%를 돌파하고 2023년에는 46.4%에 달할 것으로 예상되고 있다. 우리나라에서 국가채무가 40%를 넘어선 적이 없기 때문에 국가채무의 증가에 대해 우려하는 것은 당연하다. 

더 큰 문제는 건강보험과 사회보장 등 의무지출의 증가 때문에 발생하는 국가채무의 증가이다. 장기적으로 볼 때, 한국 재정에 대한 가장 심각한 위협요인은 의무지출의 증가이다. 현재 정부가 발표하고 있는 총지출에는 약 70조원에 달하는 건강보험재정이 빠져있다. 향후 한국 재정에 가장 심각한 영향을 미칠 것으로 예상되는 항목이 재정통계에서 제외되어 있다. 향후 재정통계 작성과 발표에서 반드시 수정되어야 할 대목이다.

슈퍼예산에 대한 염려는 총량적 차원에서의 걱정이지만, 이 보다 더 중요한 것은 미시적 차원에서 예산이 국가적 우선순위에 입각해서 편성되었는지, 수명이 다한 사업이 지속되고 있지는 않은지 등을 면밀히 검토할 필요가 있다. 과감한 지출구조조정, 사업의 적절성에 대한 사전적 검토, 집행과정에 대한 주기적인 점검과 평가 등 지속적인 재정혁신이 필요한 이유이다.

 

‘소득세 높이고, 법인세 낮춰’ 형평성 중시하는 최적조세구조 구축

▲허용석 건전재정포럼 운영위원, 전 관세청장

 

우리 국가재정에는 대략 세 가지 위기가 있다. 저성장, 인구구조의 변화, 사회복지의 취약이 그것이다. 여기에 통일재원까지 생각한다면 대략 4가지 위기가 있다고 할 수 있을 것이다. 이를 극복하기 위한 전략은 다음과 같다.

① 우리나라 복지 실태에 대한 전반적이고 심도 있는 점검이 필요다. 복지에 대한 기본 철학, 정부주도 공급방식, 우선순위, 복지 수혜의 형태, 복지전달체계, 복지의 효율성, 복지에 대한 국민 체감, 복지 사각지대 등이 될 것이다. 

② 장기적인 관점에서 체계적인 증세를 해야 한다. 지금 우리 세제는 많이 왜곡되어 있다. 최적조세구조는 효율성 보다 형평성에 좀 더 무게중심을 두어야 한다. 이런 관점에서 우리는 소득세 분담율을 더 늘리고, 법인세 분담율을 줄여야 한다.

③ 우리가 보호해야 할 것은 일자리가 아니라 사람이다. 평생직장이 아니라 평생 일할 수 있는 사람을 만들어 내야 한다. 노동시장의 유연성 확보를 위해서도 이 부분이 전제되어야 한다.

<끝> 

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  • 기사입력 2019년10월26일 17시00분

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