고용형태 다변화와 사회보험 제도 변화의 필요성 > 보고서

 <요약 및 정책적 시사점>

본문의 내용을 요약 및 논의하면 다음과 같다. 

먼저 고용형태 다변화라는 것은 다음의 세 가지 노동시장의 변화 양상을 가리키는 것으로 정의되고 있다. 첫째, 노무제공자 등 다양한 고용형태가 예전에 비해 더욱 흔하게 발현되고 있다. 둘째, 부업에 종사하거나 혹은 복수의 일자리에 종사할 가능성이 더 높아지고 있다. 셋째, 여러 고용형태 간 이행의 주기가 빨라지고 있다. 

제Ⅱ장은 고용형태 다변화에 대한 실증적 증거를 제시하였다. 한국조세재정 연구원의 자체 설문조사, 공신력 있는 통계청의 「가계금융복지조사」 및 국세청의 「국세통계」 등을 활용하였다. 고용형태 다변화에 대한 다양한 개념 중 통계 자료로 파악이 가장 용이한 ‘복수취업’ 측면에 초점을 맞추어 논의를 전개하였는데, 검토 결과 복수취업(혹은 부업) 발생과 관련한 패턴이 개인 및 가구의 특징에 따라 상당히 이질적인 여러 요인들이 복합적으로 작용하고 있음을 확인할 수 있었다.

제Ⅲ장은 사회보험 현황과 고용형태 다변화를 반영하기 위한 도전 과제를 제시하고 있다. 현행 사회보험은 현재 관리 중인 자격의 유형이 서로 다르고, 유사해 보이는 자격(예: 임금근로자) 내에서의 자격 정의 및 부과소득 유형이 상이하며, 나아가 사회보험료의 부과 단위(개인 대 가구) 역시 다를 수 있음을 확인하였다. 

단, 사회보험 제도별로 운영목적이 다르기 때문에 서로 이질적으로 운영된다는 것 자체를 문제시하는 것은 옳지 않을 것이다. 예를 들어, 건강보험 제도는 수입-지출 간 관계가 없고, 사회보험료의 성격이 소득세와 유사하다. 이러한 점에서 혹자는 건강보험료가 다른 사회보험과 달리 가장 포괄적인 소득범위에 보험료를 부과하는 것이 자연스럽다고 판단할 수도 있을 것이다. 요컨대 사회보험 제도가 서로 다른 것이 이상하거나 바람직하지 않은 것은 결코 아닌 것이다. 

그러나 현행 사회보험체계는 고용형태 다변화를 포용하기에는 부적절한 측면이 있다고 여전히 지적할 수 있다. 그 문제는 개별 사회보험 자체를 살펴볼 때에도 혹은 2개 이상의 사회보험을 종합적으로 검토할 때에도 발생한다. 이러한 문제를 정리하면 다음과 같다. 

가. 다양한 취업형태의 포용 

본고는 어떠한 사회보험제도의 ‘다양한 취업형태의 포용’ 여부를 사회보험제도가 ‘노무제공자’로서의 경제활동을 가입자격의 유형이나 사회보험료 부과 여부 등에서 반영하고 있는 지로 판단하고 있다. 고용보험이나 산재보험의 경우 ‘노무제공자’라는 별도의 자격을 상정하고, 그에 따른 보험료를 부과하고 있다.  

반면 건강보험이나 국민연금의 경우 자격이 별도로 지정되어 있지 않다. 그러므로 관건은 노무제공자로서의 소득이 보험료 부과 측면에서 반영되고 있는 지가 된다. 이런 측면에서는 직장가입자의 ‘소득월액’ 보험료, 사후정산 제도 등을 갖춘 건강보험 제도가 국민연금에 비해 더 우위에 있다고 할 수 있다. 그러나 두 개의 사회보험 모두 노무제공자의 소득을 국세청 종합소득세 신고자료를 통해서 파악하고 있다. 이 때문에 노무제공자가 종합소득세 신고를 하지 않는다면, 건강보험과 국민연금 모두 ‘보험료 부과’ 측면에서조차 노무제공자라는 취업형태를 포용하지 못하는 결과를 낳는다. 

나. 복수취업 형태의 포용 

여기에서 어떠한 사회보험 제도가 ‘복수취업을 포용한다’는 것은 피보험자의 복수취업 활동이 확인된다 하더라도 위법요인이 발생하지 않거나, 해당 소득이 사회보험료에 반영된다는 것을 의미한다. 

임금근로자가 다른 임금 일자리를 취득하는 경우 건강보험, 국민연금, 산재보험에서는 기존 자격을 유지하는 데에 전혀 문제가 발생하지 않는다. 이 세 가지의 제도의 경우 복수취업 여부에 따라 사회보험료 수준도 연동되어 변화한다. 반면 고용보험의 경우 두 개 이상의 임금 일자리를 동시에 취득하는 것이 허용되지 않고 있다. 고용보험에서 복수취업을 반영하기 위해서는 ‘부분실업’의 개념을 도입해야 하는데, 이는 현재 실업급여 제도에 대한 전면적인 검토가 필요 한 바, 상당한 시간이 걸릴 것으로 보인다. 

국민연금을 제외한 나머지 사회보험에서는 ‘임금+비임금 일자리’가 보험료 부과 측면에서 포용되고 있다. 국민연금의 경우에는 기존의 자격이 박탈되는 것은 아니지만, 보험료 부과 측면에서 비임금 일자리의 소득을 제대로 반영할 수 있는 제도나 전산 인프라가 마련되어 있지 않다. 예를 들어, 직장가입자로 국민연금에 가입한 상태에서 플랫폼노동에 종사하는 경우 (해당 노동이 고용 보험이나 산재보험법상 적용 대상이라 하더라도) 국민연금에서는 해당 가입자의 추가적인 소득으로 간주하지 않는다. 유사한 이유로, 복수의 비임금 일자 리를 갖는 경우에도 국민연금은 그러한 복수취업 형태를 반영하기 어려운 상황이다. 

다. 고용형태간 짧은 이행행태 

2024년 1월부터는 과세당국이 근로성 소득(연말정산 근로소득, 일용근로소 득, 인적용역형 사업소득, 인적용역형 기타소득 등)에 대해서 소득지급자가 매월 신고를 하도록 하고 있다. 사실상 정부는 이러한 ‘실시간 소득파악 인프라’의 구축으로 근로성 소득과 관련된 취업형태 간 이행관계는 쉽게 포착할 수 있게 되었다. 

단, 현재 과세당국에서는 실시간 소득파악 인프라로 취합한 월별 과세정보를 고용보험과 산재보험을 관리·운영하는 근로복지공단에만 제공하고 있다. 이 때문에 건강보험이나 국민연금을 관리하는 공단에서는 근로성 소득에 대한 월별 변동분을 파악하지 못하며, 보험행정업무가 ‘연간’을 기준으로 수행되고 있다. 물론 건강보험과 국민연금의 경우 급여의 지출이 보험료 수입과 연동되지 않거나(건강보험), 두 요인 간 연계성이 상당 기간 이후에 발현되고 있다(국민연금).

 이러한 점에서 건강보험과 국민연금은 적어도 ‘급여지출’ 측면에서는 실시간 소득파악 인프라의 활용의 필요성이 그리 크지 않을 수 있다. 그럼에도 불구하고 ‘보험료 부과’ 측면에서는 전산 인프라로 수집된 정보에 대한 접근성이 여전히 절실할 수 있다. 예를 들어, 귀속연도 기간 내 상당한 고용형태 변화가 존재 하여 경제활동의 소득이 누락되는 상황을 미연에 방지하거나(국민연금), 불필요하게 발생할 수 있는 민원(건강보험, 국민연금)이 큰 폭으로 줄어들 가능성이 있는 것이다. 

라. 사회보험료의 부과 형평성 

이상의 세 가지 사항을 논의할 때, 저자는 다양한 고용형태가 외생적으로 주어진다고 가정하였다. 그러나 유사한 경제활동에 대하여 자격유형이 다르다는 이유로 부담해야 하는 사회보험료에 차이가 난다면, 경제주체의 전략행위를 유도하거나 제도에 대한 혼란을 야기할 수 있다. 개인 관점에서는 소득활동이 연속적으로 이어져 왔지만, 제도 측면에서는 비연속성이 발생하게 되는 것이다. 이로 인해 노동시장의 역동적인 변화 양상에 사회보험 제도가 탄력적으로 반응하는데 한계가 존재하는 것은 물론, 나아가 현행 제도로 인하여 경제주체의 고용형태가 왜곡되는 상황도 야기할 수 있다. 

요컨대 우리는 본고의 논의에서 현행 사회보험체계가 고용형태 다변화를 포용하기에는 다분히 한계가 존재하며, 그러한 한계는 개별 제도를 살펴보거나 (‘가’~‘다’), 사회보험 제도를 종합적으로 검토할 때에도(‘라’) 모두 존재함을 살펴보았다. 

특히, 사회보험 제도의 비연속성(자격 간 칸막이)으로 인하여 경제주체의 고용형태가 왜곡될 수 있다는 점은 사회보험 제도가 제각기 나름의 고유한 운영 목적이 있다하더라도, 고용형태 다변화라는 노동시장 변화를 포용하기 위하여 각 사회보험 제도가 변화할 필요가 있음을 시사한다. 

고용형태 다변화를 사회보험 제도 내에서 포용하기 위해서 개인의 합산 소득에 기반하여 사회보험료를 전면적으로 부과하는 ‘소득기반 사회보험’을 적 극적으로 검토하는 것도 필요하다고 판단된다. 그러나 소득기반 사회보험에 대한 정의가 제도별로 다르고, 제도 간 정합성을 어느 수준까지 추구해야 하는지에 대해서는 보다 깊은 논의가 필요할 것이다. 충분한 제도 검토 없이 ‘소득기반 사회보험’을 추진한다면 상당한 혼란을 야기할 수 있다. 

그러므로 그 시작단계로서 사회보험료 부과방식의 자격별 간극을 줄이고, 사회보험 제도 간 조정이 가능한 영역에 대해서는 최대한 일관성을 꾀하도록 종합적인 개편 방향을 모색하는 것이 필요하다. 예를 들어, 일용직 근로자를 정의하는 방식의 경우 현 재의 사회보험 제도 간 이질적인 자격 체계(<표 5> 참고)가 각 사회보험 본연의 기능과 역할의 불가피함에서 기인했다고 판단하기는 어렵다. 가능하다면 사회보험 적용 대상이 되는 일용직 근로자의 범위를 일정부분 통일하는 것이 필요할 것이다. 

특히, 소득세법과 사회보험 제도 간, 사회보험 행정과 세무행정 간의 유기적 연계를 꾀하는 것도 필요할 것이다. 

사회보험공단에서 입수하는 소득자료는 국세청의 과세자료에 기반하기 때문에 국세청에서 파악 혹은 추정하는 수입·비 용과 관련된 정보가 비단 조세수입(소득세나 부가가치세 등)이나 조세지출(예: 근로장려금) 측면에만 영향을 주는 것이 아니다. 예를 들어, 국민연금이나 건강 보험의 경우 노무제공자의 수입에 대한 과세정보를 국세청으로부터 협조받고 있지 않다. 이 때문에 노무제공자의 종합소득세 신고율을 높이는 것은 조세수입 측면에서 큰 의미가 없을 수 있으나, 사회보험 보험료 부과 측면에서는 적지 않은 함의를 가질 수 있다. 

비록 본고에서는 진성사업자에 대한 논의를 거의 하지 않았지만, 노무제공자를 포함한 사업소득에 대한 과세당국의 ‘경비’ 추정 혹은 인정 방식은 당연히 모든 사회보험 제도에 고스란히 영향을 미친다고 할 수 있다. 그러므로 과세당국은 제도와 정책을 검토할 때 조세수입이나 지출만을 고려하는 것이 아니라, 보다 종합적인 관점에서 사회보험 제도도 같이 아우르는 방향을 꾀할 필요가 있다.  <KIPF>

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 <요약 및 정책적 시사점>

본문의 내용을 요약 및 논의하면 다음과 같다. 

먼저 고용형태 다변화라는 것은 다음의 세 가지 노동시장의 변화 양상을 가리키는 것으로 정의되고 있다. 첫째, 노무제공자 등 다양한 고용형태가 예전에 비해 더욱 흔하게 발현되고 있다. 둘째, 부업에 종사하거나 혹은 복수의 일자리에 종사할 가능성이 더 높아지고 있다. 셋째, 여러 고용형태 간 이행의 주기가 빨라지고 있다. 

제Ⅱ장은 고용형태 다변화에 대한 실증적 증거를 제시하였다. 한국조세재정 연구원의 자체 설문조사, 공신력 있는 통계청의 「가계금융복지조사」 및 국세청의 「국세통계」 등을 활용하였다. 고용형태 다변화에 대한 다양한 개념 중 통계 자료로 파악이 가장 용이한 ‘복수취업’ 측면에 초점을 맞추어 논의를 전개하였는데, 검토 결과 복수취업(혹은 부업) 발생과 관련한 패턴이 개인 및 가구의 특징에 따라 상당히 이질적인 여러 요인들이 복합적으로 작용하고 있음을 확인할 수 있었다.

제Ⅲ장은 사회보험 현황과 고용형태 다변화를 반영하기 위한 도전 과제를 제시하고 있다. 현행 사회보험은 현재 관리 중인 자격의 유형이 서로 다르고, 유사해 보이는 자격(예: 임금근로자) 내에서의 자격 정의 및 부과소득 유형이 상이하며, 나아가 사회보험료의 부과 단위(개인 대 가구) 역시 다를 수 있음을 확인하였다. 

단, 사회보험 제도별로 운영목적이 다르기 때문에 서로 이질적으로 운영된다는 것 자체를 문제시하는 것은 옳지 않을 것이다. 예를 들어, 건강보험 제도는 수입-지출 간 관계가 없고, 사회보험료의 성격이 소득세와 유사하다. 이러한 점에서 혹자는 건강보험료가 다른 사회보험과 달리 가장 포괄적인 소득범위에 보험료를 부과하는 것이 자연스럽다고 판단할 수도 있을 것이다. 요컨대 사회보험 제도가 서로 다른 것이 이상하거나 바람직하지 않은 것은 결코 아닌 것이다. 

그러나 현행 사회보험체계는 고용형태 다변화를 포용하기에는 부적절한 측면이 있다고 여전히 지적할 수 있다. 그 문제는 개별 사회보험 자체를 살펴볼 때에도 혹은 2개 이상의 사회보험을 종합적으로 검토할 때에도 발생한다. 이러한 문제를 정리하면 다음과 같다. 

가. 다양한 취업형태의 포용 

본고는 어떠한 사회보험제도의 ‘다양한 취업형태의 포용’ 여부를 사회보험제도가 ‘노무제공자’로서의 경제활동을 가입자격의 유형이나 사회보험료 부과 여부 등에서 반영하고 있는 지로 판단하고 있다. 고용보험이나 산재보험의 경우 ‘노무제공자’라는 별도의 자격을 상정하고, 그에 따른 보험료를 부과하고 있다.  

반면 건강보험이나 국민연금의 경우 자격이 별도로 지정되어 있지 않다. 그러므로 관건은 노무제공자로서의 소득이 보험료 부과 측면에서 반영되고 있는 지가 된다. 이런 측면에서는 직장가입자의 ‘소득월액’ 보험료, 사후정산 제도 등을 갖춘 건강보험 제도가 국민연금에 비해 더 우위에 있다고 할 수 있다. 그러나 두 개의 사회보험 모두 노무제공자의 소득을 국세청 종합소득세 신고자료를 통해서 파악하고 있다. 이 때문에 노무제공자가 종합소득세 신고를 하지 않는다면, 건강보험과 국민연금 모두 ‘보험료 부과’ 측면에서조차 노무제공자라는 취업형태를 포용하지 못하는 결과를 낳는다. 

나. 복수취업 형태의 포용 

여기에서 어떠한 사회보험 제도가 ‘복수취업을 포용한다’는 것은 피보험자의 복수취업 활동이 확인된다 하더라도 위법요인이 발생하지 않거나, 해당 소득이 사회보험료에 반영된다는 것을 의미한다. 

임금근로자가 다른 임금 일자리를 취득하는 경우 건강보험, 국민연금, 산재보험에서는 기존 자격을 유지하는 데에 전혀 문제가 발생하지 않는다. 이 세 가지의 제도의 경우 복수취업 여부에 따라 사회보험료 수준도 연동되어 변화한다. 반면 고용보험의 경우 두 개 이상의 임금 일자리를 동시에 취득하는 것이 허용되지 않고 있다. 고용보험에서 복수취업을 반영하기 위해서는 ‘부분실업’의 개념을 도입해야 하는데, 이는 현재 실업급여 제도에 대한 전면적인 검토가 필요 한 바, 상당한 시간이 걸릴 것으로 보인다. 

국민연금을 제외한 나머지 사회보험에서는 ‘임금+비임금 일자리’가 보험료 부과 측면에서 포용되고 있다. 국민연금의 경우에는 기존의 자격이 박탈되는 것은 아니지만, 보험료 부과 측면에서 비임금 일자리의 소득을 제대로 반영할 수 있는 제도나 전산 인프라가 마련되어 있지 않다. 예를 들어, 직장가입자로 국민연금에 가입한 상태에서 플랫폼노동에 종사하는 경우 (해당 노동이 고용 보험이나 산재보험법상 적용 대상이라 하더라도) 국민연금에서는 해당 가입자의 추가적인 소득으로 간주하지 않는다. 유사한 이유로, 복수의 비임금 일자 리를 갖는 경우에도 국민연금은 그러한 복수취업 형태를 반영하기 어려운 상황이다. 

다. 고용형태간 짧은 이행행태 

2024년 1월부터는 과세당국이 근로성 소득(연말정산 근로소득, 일용근로소 득, 인적용역형 사업소득, 인적용역형 기타소득 등)에 대해서 소득지급자가 매월 신고를 하도록 하고 있다. 사실상 정부는 이러한 ‘실시간 소득파악 인프라’의 구축으로 근로성 소득과 관련된 취업형태 간 이행관계는 쉽게 포착할 수 있게 되었다. 

단, 현재 과세당국에서는 실시간 소득파악 인프라로 취합한 월별 과세정보를 고용보험과 산재보험을 관리·운영하는 근로복지공단에만 제공하고 있다. 이 때문에 건강보험이나 국민연금을 관리하는 공단에서는 근로성 소득에 대한 월별 변동분을 파악하지 못하며, 보험행정업무가 ‘연간’을 기준으로 수행되고 있다. 물론 건강보험과 국민연금의 경우 급여의 지출이 보험료 수입과 연동되지 않거나(건강보험), 두 요인 간 연계성이 상당 기간 이후에 발현되고 있다(국민연금).

 이러한 점에서 건강보험과 국민연금은 적어도 ‘급여지출’ 측면에서는 실시간 소득파악 인프라의 활용의 필요성이 그리 크지 않을 수 있다. 그럼에도 불구하고 ‘보험료 부과’ 측면에서는 전산 인프라로 수집된 정보에 대한 접근성이 여전히 절실할 수 있다. 예를 들어, 귀속연도 기간 내 상당한 고용형태 변화가 존재 하여 경제활동의 소득이 누락되는 상황을 미연에 방지하거나(국민연금), 불필요하게 발생할 수 있는 민원(건강보험, 국민연금)이 큰 폭으로 줄어들 가능성이 있는 것이다. 

라. 사회보험료의 부과 형평성 

이상의 세 가지 사항을 논의할 때, 저자는 다양한 고용형태가 외생적으로 주어진다고 가정하였다. 그러나 유사한 경제활동에 대하여 자격유형이 다르다는 이유로 부담해야 하는 사회보험료에 차이가 난다면, 경제주체의 전략행위를 유도하거나 제도에 대한 혼란을 야기할 수 있다. 개인 관점에서는 소득활동이 연속적으로 이어져 왔지만, 제도 측면에서는 비연속성이 발생하게 되는 것이다. 이로 인해 노동시장의 역동적인 변화 양상에 사회보험 제도가 탄력적으로 반응하는데 한계가 존재하는 것은 물론, 나아가 현행 제도로 인하여 경제주체의 고용형태가 왜곡되는 상황도 야기할 수 있다. 

요컨대 우리는 본고의 논의에서 현행 사회보험체계가 고용형태 다변화를 포용하기에는 다분히 한계가 존재하며, 그러한 한계는 개별 제도를 살펴보거나 (‘가’~‘다’), 사회보험 제도를 종합적으로 검토할 때에도(‘라’) 모두 존재함을 살펴보았다. 

특히, 사회보험 제도의 비연속성(자격 간 칸막이)으로 인하여 경제주체의 고용형태가 왜곡될 수 있다는 점은 사회보험 제도가 제각기 나름의 고유한 운영 목적이 있다하더라도, 고용형태 다변화라는 노동시장 변화를 포용하기 위하여 각 사회보험 제도가 변화할 필요가 있음을 시사한다. 

고용형태 다변화를 사회보험 제도 내에서 포용하기 위해서 개인의 합산 소득에 기반하여 사회보험료를 전면적으로 부과하는 ‘소득기반 사회보험’을 적 극적으로 검토하는 것도 필요하다고 판단된다. 그러나 소득기반 사회보험에 대한 정의가 제도별로 다르고, 제도 간 정합성을 어느 수준까지 추구해야 하는지에 대해서는 보다 깊은 논의가 필요할 것이다. 충분한 제도 검토 없이 ‘소득기반 사회보험’을 추진한다면 상당한 혼란을 야기할 수 있다. 

그러므로 그 시작단계로서 사회보험료 부과방식의 자격별 간극을 줄이고, 사회보험 제도 간 조정이 가능한 영역에 대해서는 최대한 일관성을 꾀하도록 종합적인 개편 방향을 모색하는 것이 필요하다. 예를 들어, 일용직 근로자를 정의하는 방식의 경우 현 재의 사회보험 제도 간 이질적인 자격 체계(<표 5> 참고)가 각 사회보험 본연의 기능과 역할의 불가피함에서 기인했다고 판단하기는 어렵다. 가능하다면 사회보험 적용 대상이 되는 일용직 근로자의 범위를 일정부분 통일하는 것이 필요할 것이다. 

특히, 소득세법과 사회보험 제도 간, 사회보험 행정과 세무행정 간의 유기적 연계를 꾀하는 것도 필요할 것이다. 

사회보험공단에서 입수하는 소득자료는 국세청의 과세자료에 기반하기 때문에 국세청에서 파악 혹은 추정하는 수입·비 용과 관련된 정보가 비단 조세수입(소득세나 부가가치세 등)이나 조세지출(예: 근로장려금) 측면에만 영향을 주는 것이 아니다. 예를 들어, 국민연금이나 건강 보험의 경우 노무제공자의 수입에 대한 과세정보를 국세청으로부터 협조받고 있지 않다. 이 때문에 노무제공자의 종합소득세 신고율을 높이는 것은 조세수입 측면에서 큰 의미가 없을 수 있으나, 사회보험 보험료 부과 측면에서는 적지 않은 함의를 가질 수 있다. 

비록 본고에서는 진성사업자에 대한 논의를 거의 하지 않았지만, 노무제공자를 포함한 사업소득에 대한 과세당국의 ‘경비’ 추정 혹은 인정 방식은 당연히 모든 사회보험 제도에 고스란히 영향을 미친다고 할 수 있다. 그러므로 과세당국은 제도와 정책을 검토할 때 조세수입이나 지출만을 고려하는 것이 아니라, 보다 종합적인 관점에서 사회보험 제도도 같이 아우르는 방향을 꾀할 필요가 있다.  <KIPF>

<ifsPOST>