기본소득형 국토보유세의 과세논리와 타당성 검토 > 보고서

▲김신언 세무사 (앤트세무법인), 법학박사, 미국 일리노이주변호사

코로나19의 여파로 위축된 경제를 부양할 목적으로 정부가 긴급재난지원금을 지급하기 시작하자 전 국민에게 조건 없이 계속 반복적으로 현금을 지급하는 기본소득에 대한 국민들의 관심도 증대되었다. 기본소득 재원 마련의 일환으로 도입하려는 세제들 중에서 특히 국토보유세법은 토지공개념을 실현시킬 수 있는 법안이다.만약 제대로 입법된다면, 미실현된 상태의 불로소득을 환수하고 부동산가격의 안정까지 가져올 것이라는 기대를 받기에 부족함이 없을 것이다.

그러나 최근 국회기본소득연구포럼의 세미나에서 공개된 국토보유세법 법률안들을 보면, 모두 토지의 개별공시지가를 과세표준으로 하고 있다. 단순히 정부가 매년 고시하는 토지의 개별공시지가에 세율을 적용한다면 이는 해당연도에 증가된 가치(불로소득)에 대한 환수로 볼 수 없다. 동시에 현행 종합부동산세를 폐지하고 토지에 대한 국토보유세만을 부과하더라도 주택시장을 안정시킬 수 있다는 논리는 무리가 있다. 따라서 그 도입취지에 맞는 과세표준의 개발과 주택을 중심으로 한 부동산가격 안정을 위한 보완대책이 필요하다.

한편, 기본적으로 토지공개념을 표방한 과거 조세법들이 위헌소송에서 자유롭지 못했던 점을 고려하여 국민의 재산권 침해 논란을 최소화하기 위한 노력과 더불어 전가 가능성에 대한 논리도 재검토가 필요하다.

<결론>

국토보유세는 토지소유자에 대한 과세를 통해 확보한 재원을 기본소득의 명목으로 모든 국민에게 평등하게 배분하여 자산소득의 불평등을 완화하고 부동산가격의 안정을 도모하는 데 그 목적이 있다. 사회가 다변화되고, 경제가 발전함에 따라 이에 맞는 새로운 세법을 개발하고 과세방법을 개선하는 것은 반드시 필요한 일이다. 

그러한 측면에서 토지소유자의 노력과 상관없는 불로소득을 조세로써 환수하고자 하는 국토보유세 주창자들의 시도는 환영하고 칭찬할 만하다. 그러나 국토보유세는 2017년 이후 현재까지 오랜 기간 논의되었음에도 불구하고, 개별공시지가를 과세표준으로 하고 (토지 활용의 불공평을 제거하기 위해) 전국의 모든 토지를 차등 없이 과세해야 한다는 논리에서 한 걸음의 진전도 없었다는 점이 매우 아쉽다. 

현재 논의되고 있는 국토보유세는 보유단계에서 발생하는 (미실현)불로소득을 환수하는 것을 목적으로 하는 조세이다. 그런데 매년 공시되는 개별공시지가가 국토보유세의 과세표준이라면 전년대비 증가된 토지의 불로소득을 환수하기에는 무리가 있다. 과거 토지초과이득세법 위헌소송에서 헌법재판소가 언급한 바와 같이 증대된 소득의 실현 여부 즉, 증대된 소득을 토지자본과 분리하여 현금화 여부와는 상관없이 미실현이익에 대한 과세 역시 실현이득에 대한 과세 마찬가지로 원본과는 구별되는 소득에 대한 과세가 되어야한다. 

그러나 제시된 국토보유세는 이를 측정하고자 하는 장치가 부족하다. 게다가 주택의 부속토지를 포함한 전국의 토지에 대하여 그 용도와 상관없이 동일한 세율을 부과하는 것 또한 반드시 공평한 결과를 초래하지 않는다. 보유세 절감을 위해 별도합산 또는 분리과세대상 토지로 용도를 변경하는 시도를 차단함으로써 과다한 토지 소유의 편중을 억제할 수 있다는 가정도 토지의 전년대비 가치상승분(불로소득)에 대한 과세를 전제로 했을 때 가능한 것이기 때문이다.

국토보유세를 도입하여 기본소득으로 지급하면, 국민 다수가 혜택을 받을 것이므로 국민들의 조세저항이 없을 것이라는 낙관적인 전망이나, 건물부분을 제외한 토지의 공급이 완전 비탄력적이어서 임차인에게 조세의 전가가 불가능하다는 논리도 재검토되어야 한다. 이는 주택의 가격안정 효과 판정에도 영향을 줄 수 있으므로 신중한 접근이 필요하다. 

헨리 조지가 의도한 대로 가치증가분에 대하여 100% 환수할 수 없다면, 사실상 토지만 과세하는 국토보유세만으로 완전한 부동산 가격안정은 어렵다. 재산세나 종합부동산세 이외에도 부동산의 보유로 발생하는 지대소득 중에서 실현소득은 현행 소득세법 상 부동산임대소득(사업소득)으로 과세되고 있다. 다만, 그동안 주택임대사업자에 대한 각종 세제감면 혜택이 오히려 주택시장에 악영향을 주는 외부효과로 작용했다는 점에서 이를 보완하는 시책도 함께 시행되어야 주택을 중심으로 한 부동산 가격의 안정이 가능할 것으로 판단된다. 

보유세 강화 방법 이외에도 현재 양도소득세나 상속세 및 증여세가 이익의 실현시점에 불로소득의 과세를 보완하는 기능을 충분히 갖추고 있다는 데는 의심의 여지가 없다. 앞에서 언급한 이러한 반박 논리에 대하여 합리적인 대응논리의 개발과 더불어 국토보유세의 과세 논리를 좀 더 개선 발전시켜 불로소득의 미실현 이익에 대한 과세방법 또한 보완되기를 희망한다.

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▲김신언 세무사 (앤트세무법인), 법학박사, 미국 일리노이주변호사

코로나19의 여파로 위축된 경제를 부양할 목적으로 정부가 긴급재난지원금을 지급하기 시작하자 전 국민에게 조건 없이 계속 반복적으로 현금을 지급하는 기본소득에 대한 국민들의 관심도 증대되었다. 기본소득 재원 마련의 일환으로 도입하려는 세제들 중에서 특히 국토보유세법은 토지공개념을 실현시킬 수 있는 법안이다.만약 제대로 입법된다면, 미실현된 상태의 불로소득을 환수하고 부동산가격의 안정까지 가져올 것이라는 기대를 받기에 부족함이 없을 것이다.

그러나 최근 국회기본소득연구포럼의 세미나에서 공개된 국토보유세법 법률안들을 보면, 모두 토지의 개별공시지가를 과세표준으로 하고 있다. 단순히 정부가 매년 고시하는 토지의 개별공시지가에 세율을 적용한다면 이는 해당연도에 증가된 가치(불로소득)에 대한 환수로 볼 수 없다. 동시에 현행 종합부동산세를 폐지하고 토지에 대한 국토보유세만을 부과하더라도 주택시장을 안정시킬 수 있다는 논리는 무리가 있다. 따라서 그 도입취지에 맞는 과세표준의 개발과 주택을 중심으로 한 부동산가격 안정을 위한 보완대책이 필요하다.

한편, 기본적으로 토지공개념을 표방한 과거 조세법들이 위헌소송에서 자유롭지 못했던 점을 고려하여 국민의 재산권 침해 논란을 최소화하기 위한 노력과 더불어 전가 가능성에 대한 논리도 재검토가 필요하다.

<결론>

국토보유세는 토지소유자에 대한 과세를 통해 확보한 재원을 기본소득의 명목으로 모든 국민에게 평등하게 배분하여 자산소득의 불평등을 완화하고 부동산가격의 안정을 도모하는 데 그 목적이 있다. 사회가 다변화되고, 경제가 발전함에 따라 이에 맞는 새로운 세법을 개발하고 과세방법을 개선하는 것은 반드시 필요한 일이다. 

그러한 측면에서 토지소유자의 노력과 상관없는 불로소득을 조세로써 환수하고자 하는 국토보유세 주창자들의 시도는 환영하고 칭찬할 만하다. 그러나 국토보유세는 2017년 이후 현재까지 오랜 기간 논의되었음에도 불구하고, 개별공시지가를 과세표준으로 하고 (토지 활용의 불공평을 제거하기 위해) 전국의 모든 토지를 차등 없이 과세해야 한다는 논리에서 한 걸음의 진전도 없었다는 점이 매우 아쉽다. 

현재 논의되고 있는 국토보유세는 보유단계에서 발생하는 (미실현)불로소득을 환수하는 것을 목적으로 하는 조세이다. 그런데 매년 공시되는 개별공시지가가 국토보유세의 과세표준이라면 전년대비 증가된 토지의 불로소득을 환수하기에는 무리가 있다. 과거 토지초과이득세법 위헌소송에서 헌법재판소가 언급한 바와 같이 증대된 소득의 실현 여부 즉, 증대된 소득을 토지자본과 분리하여 현금화 여부와는 상관없이 미실현이익에 대한 과세 역시 실현이득에 대한 과세 마찬가지로 원본과는 구별되는 소득에 대한 과세가 되어야한다. 

그러나 제시된 국토보유세는 이를 측정하고자 하는 장치가 부족하다. 게다가 주택의 부속토지를 포함한 전국의 토지에 대하여 그 용도와 상관없이 동일한 세율을 부과하는 것 또한 반드시 공평한 결과를 초래하지 않는다. 보유세 절감을 위해 별도합산 또는 분리과세대상 토지로 용도를 변경하는 시도를 차단함으로써 과다한 토지 소유의 편중을 억제할 수 있다는 가정도 토지의 전년대비 가치상승분(불로소득)에 대한 과세를 전제로 했을 때 가능한 것이기 때문이다.

국토보유세를 도입하여 기본소득으로 지급하면, 국민 다수가 혜택을 받을 것이므로 국민들의 조세저항이 없을 것이라는 낙관적인 전망이나, 건물부분을 제외한 토지의 공급이 완전 비탄력적이어서 임차인에게 조세의 전가가 불가능하다는 논리도 재검토되어야 한다. 이는 주택의 가격안정 효과 판정에도 영향을 줄 수 있으므로 신중한 접근이 필요하다. 

헨리 조지가 의도한 대로 가치증가분에 대하여 100% 환수할 수 없다면, 사실상 토지만 과세하는 국토보유세만으로 완전한 부동산 가격안정은 어렵다. 재산세나 종합부동산세 이외에도 부동산의 보유로 발생하는 지대소득 중에서 실현소득은 현행 소득세법 상 부동산임대소득(사업소득)으로 과세되고 있다. 다만, 그동안 주택임대사업자에 대한 각종 세제감면 혜택이 오히려 주택시장에 악영향을 주는 외부효과로 작용했다는 점에서 이를 보완하는 시책도 함께 시행되어야 주택을 중심으로 한 부동산 가격의 안정이 가능할 것으로 판단된다. 

보유세 강화 방법 이외에도 현재 양도소득세나 상속세 및 증여세가 이익의 실현시점에 불로소득의 과세를 보완하는 기능을 충분히 갖추고 있다는 데는 의심의 여지가 없다. 앞에서 언급한 이러한 반박 논리에 대하여 합리적인 대응논리의 개발과 더불어 국토보유세의 과세 논리를 좀 더 개선 발전시켜 불로소득의 미실현 이익에 대한 과세방법 또한 보완되기를 희망한다.

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