공정거래위원회 부과 과징금의 경제효과 분석과 정책성과 개선방향 > 보고서

▲ 장우현 한국조세재정연구원 연구위원

1. 본고에서는 공정거래위원회의 주요 정책수단인 과징금의 경제적 효과에 대해 미시자료를 구축하여 실증적으로 분석해 보았다. 분석 결과, 과징금이 기업의 위법행위에 억지력을 미쳐 국민경제에 의도한 영향을 미치기에는 단속 건수나 과징금 액수에 있어 경제규모 대비 유의하게 과소한 경향이 있었다. 또한, 과징금 부과 산업 또한 편중되어 있고 유효 매출액 대비 과징금 비율은 기업규모가 작을수록 높게 나타나는 우려스러운 사실이 확인되었다. 특히 대기업의 경우 별건으로 과징금을 부과 받는 반복 위반사항이 적지 않게 확인되어 기초통계 자체만으로도 과징금의 억제에 대해 상당 부분 회의적인 결과가 도출되었음을 확인할 수 있었다. 

2. 경제효과 분석 결과에서도 과징금이 개별 기업의 성과에 영향을 미치거나 시장구조의 개선에 영향을 준다는 증거를 발견하기 어려워, 전체적으로 과징금이 공정경제를 위한 유효한 도구로서의 정책적 역할을 수행하고 있다고 보기 어렵다는 결론을 얻을 수 있었다. 

3. 공정거래위원회의 과징금이 특히 행위 예방적·억제적 역할을 수행하여 국민경제에 기여한다는 증거는 발견할 수 없었던 반면, 오히려 과징금이 역진적인 부과와 미흡한 효과로 인해 국민들의 공정성 인식을 해하고 있을 가능성을 확인할 수 있었다고 볼 수 있다.

4. 본고는 공정거래위원회의 과징금이 기업과 산업에 미친 경제적 효과에 대해 실증적으로 접근한 최초의 연구 중 하나인 만큼, 여러 한계가 있는 것이 사실이다. 특히 과징금에 대한 대안을 모색함에 있어 형사 고발 등의 억제수단에 대한 실증분석은 아직 수행하지 않았으며, 현존하지 않는 다른 대안에 대한 유효성에 대한 검증도 정의상 자료가 없어 수행할 수 없었다. 

5. 또한 과징금부과기업의 경우 오히려 영업이익이 늘어나는 경향성이 나타나는 점에 대해 가설만 제기했을 뿐 심도 있게 원인까지 규명하지는 않았다. 대부분의 실증분석이 그렇듯이 현실적으로 가능한 최선의 자료 조건에서 최대한 내생성을 통제하고 강건성을 확인하고자 시도했으나 과징금 부과기업과 비부과기업 사이의 내생성에 대해 완벽하게 통제했다고 보기는 어려울 수도 있다. 

6. 현재의 과징금제도는 전반적으로 개선을 모색할 필요가 있다.

먼저 ①공정거래위원회의성과지표를 과징금의 목적에 맞는 결과 정량지표로 선정할 필요가 있다.또한, 소규모기업들에 비해 매출액 대비 과징금 부과비율이 현저히 낮고 과징금의 유효성이 확인되지 않는 대기업을 포함한 큰 규모의 기업들에 대한 과징금 선정수준은 상당 수준 현실화하여 높게 책정할 필요가 있다

7. 획기적인 과징금 금액 상한의 인상과 적극적 집행이 이뤄지지 않는다면, 오히려 ②과징금제도는 축소 또는 폐지하고, 실질적·적극적인 민사 활용, 집단소송제 도입 등 다양한 대안을 고려할 필요가 있을 것이다. 만일 법체계의 한계로 과징금의 대안 마련에 어려움이 있다면, ③기업과 산업에 적용되는 재정정책과 조세정책 측면에서의 보완도 고려할 필요가 있다

8. 본고는 공정경제 구현에 있어 과징금의 경제적 영향력이 기대와 달리 상당히 우려스러울 정도로 낮다는 사실에 대한 실증적 문제 제기를 했다는 점에서는 나름의 기여가 있다고 판단된다. 2021년 9월 현재 기준으로 볼 때, 비록 아쉬움이 있지만 과징금 한도를 상향한 「공정거래법」 개정 방향이나 공정거래위원회의 적극적인 과징금 결정 사례 등은 향후 과징금의 효과성 개선 가능성에 대한 청신호로도 볼 수 있다고 판단한다. 부족한 연구이지만 본 연구의 내용이 앞으로 공정거래위원회가 활용하는 주된 정책수단인 과징금의 유효성을 제고하고 국민경제의 공정성을 개선하는 한편, 경쟁을 촉진하는 데 조금이나마 기여할 수 있기를 기대한다.

<끝>

▲ 장우현 한국조세재정연구원 연구위원

1. 본고에서는 공정거래위원회의 주요 정책수단인 과징금의 경제적 효과에 대해 미시자료를 구축하여 실증적으로 분석해 보았다. 분석 결과, 과징금이 기업의 위법행위에 억지력을 미쳐 국민경제에 의도한 영향을 미치기에는 단속 건수나 과징금 액수에 있어 경제규모 대비 유의하게 과소한 경향이 있었다. 또한, 과징금 부과 산업 또한 편중되어 있고 유효 매출액 대비 과징금 비율은 기업규모가 작을수록 높게 나타나는 우려스러운 사실이 확인되었다. 특히 대기업의 경우 별건으로 과징금을 부과 받는 반복 위반사항이 적지 않게 확인되어 기초통계 자체만으로도 과징금의 억제에 대해 상당 부분 회의적인 결과가 도출되었음을 확인할 수 있었다. 

2. 경제효과 분석 결과에서도 과징금이 개별 기업의 성과에 영향을 미치거나 시장구조의 개선에 영향을 준다는 증거를 발견하기 어려워, 전체적으로 과징금이 공정경제를 위한 유효한 도구로서의 정책적 역할을 수행하고 있다고 보기 어렵다는 결론을 얻을 수 있었다. 

3. 공정거래위원회의 과징금이 특히 행위 예방적·억제적 역할을 수행하여 국민경제에 기여한다는 증거는 발견할 수 없었던 반면, 오히려 과징금이 역진적인 부과와 미흡한 효과로 인해 국민들의 공정성 인식을 해하고 있을 가능성을 확인할 수 있었다고 볼 수 있다.

4. 본고는 공정거래위원회의 과징금이 기업과 산업에 미친 경제적 효과에 대해 실증적으로 접근한 최초의 연구 중 하나인 만큼, 여러 한계가 있는 것이 사실이다. 특히 과징금에 대한 대안을 모색함에 있어 형사 고발 등의 억제수단에 대한 실증분석은 아직 수행하지 않았으며, 현존하지 않는 다른 대안에 대한 유효성에 대한 검증도 정의상 자료가 없어 수행할 수 없었다. 

5. 또한 과징금부과기업의 경우 오히려 영업이익이 늘어나는 경향성이 나타나는 점에 대해 가설만 제기했을 뿐 심도 있게 원인까지 규명하지는 않았다. 대부분의 실증분석이 그렇듯이 현실적으로 가능한 최선의 자료 조건에서 최대한 내생성을 통제하고 강건성을 확인하고자 시도했으나 과징금 부과기업과 비부과기업 사이의 내생성에 대해 완벽하게 통제했다고 보기는 어려울 수도 있다. 

6. 현재의 과징금제도는 전반적으로 개선을 모색할 필요가 있다.

먼저 ①공정거래위원회의성과지표를 과징금의 목적에 맞는 결과 정량지표로 선정할 필요가 있다.또한, 소규모기업들에 비해 매출액 대비 과징금 부과비율이 현저히 낮고 과징금의 유효성이 확인되지 않는 대기업을 포함한 큰 규모의 기업들에 대한 과징금 선정수준은 상당 수준 현실화하여 높게 책정할 필요가 있다

7. 획기적인 과징금 금액 상한의 인상과 적극적 집행이 이뤄지지 않는다면, 오히려 ②과징금제도는 축소 또는 폐지하고, 실질적·적극적인 민사 활용, 집단소송제 도입 등 다양한 대안을 고려할 필요가 있을 것이다. 만일 법체계의 한계로 과징금의 대안 마련에 어려움이 있다면, ③기업과 산업에 적용되는 재정정책과 조세정책 측면에서의 보완도 고려할 필요가 있다

8. 본고는 공정경제 구현에 있어 과징금의 경제적 영향력이 기대와 달리 상당히 우려스러울 정도로 낮다는 사실에 대한 실증적 문제 제기를 했다는 점에서는 나름의 기여가 있다고 판단된다. 2021년 9월 현재 기준으로 볼 때, 비록 아쉬움이 있지만 과징금 한도를 상향한 「공정거래법」 개정 방향이나 공정거래위원회의 적극적인 과징금 결정 사례 등은 향후 과징금의 효과성 개선 가능성에 대한 청신호로도 볼 수 있다고 판단한다. 부족한 연구이지만 본 연구의 내용이 앞으로 공정거래위원회가 활용하는 주된 정책수단인 과징금의 유효성을 제고하고 국민경제의 공정성을 개선하는 한편, 경쟁을 촉진하는 데 조금이나마 기여할 수 있기를 기대한다.

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