바이든 행정부와의 대북전략 협력 방안 > 보고서

◈ 바이든 인수위의 한국 대북정책 지지 확보 

 - 정부는 한국의 대북 · 북핵 정책 추진에 바이든 인수위와 행정부가 신속히 호응해 한반도 평화 프로세스를 재가동시키는데 한·미가 능동적으로 협력, 시너지 효과를 발휘할 수 있도록 준비에 만전을 기하며 신속하고 효율적으로 시행해야 할 것임.

◈ 바이든의 대북 인식

 - 바이든 당선인은 기본적으로 전향적인 외교관을 가진 노련한 정치인이고, 북한 등 소위 불량국가들과도 협상을 해야 한다는 입장을 가졌지만, 북한의 행태나 정치인으로서의 고려 등으로 부통령 시절이나 트럼프 대통령의 경쟁자로서는 행사용 정상회담보다는 북한의 고립과 제재, 실무회담을 거친 바텀업(bottom-up) 방식의 대북협상을 강조하기도 했음.

- 부통령 시절 쿠바와의 관계 정상화와 이란과의 핵 합의를 성사시키는 등 협상을 중시하는 외교 기조를 실천에 옮김. 이와 함께 주목할 점은 검증과 인권 문제를 중시한다는 것임.

 ◈ 바이든 행정부의 북미협상 가능성 

 - ​바이든 행정부의 출범이 북‧미협상에 기회가 되는 요인으로는 한국의 입장을 경청할 가능성이 크고, 정책의 예측가능성이 커질 것이며 대북 제재를 탄력적으로 운용할 여지도 커질 뿐 아니라 북한의 핵 능력 축소를 얻을 수 있다면 정상회담도 열어 놓고 있으며, 북한의 핵 능력이 미국을 위협하는 수준으로 강화되었기 때문에 더 이상 방기하기는 어렵다는 점 등이 있음.

 - 반면에 바이든 인수위에 코로나 19와 인종 갈등 등 중요하고 시급한 현안들이 산적해 있어 북한 문제를 중시하기 어렵고 고위 외교 관료에 대한 청문회도 수 개월간 진행되어 북‧미 협상이 지연되기 쉬우며, 그간 바이든과 북한간 거친 언사가 오고간 점과 바이든이 트럼프의 정책에 반감을 가진 점, 그리고 북한이 오판해 도발할 가능성 등은 도전 요인이므로 적절한 대응이 필요함.

◈ 향후 전망

 - 지난 7월 10일 북한은 김여정의 담화로 대미 협상에 나설 준비가 되어있음을 시사했고 9월에는 남북 정상간 친서도 교환됐지만, 북한의 코로나 방역 대처와 9월 서해 공무원 살해사건, 그리고 트럼프 행정부의 대선 준비 등으로 대남·대미 협상에 나오지 않았음.

 - 특히 그간의 행태를 살펴보면 북한의 경제 상황이 매우 어렵더라도 우리 정부나 바이든 인수위 및 행정부가 북한을 대화에 선뜻 나올 수 있을 정도의 명분을 주고 체면을 세워주지 않는다면, 북한이 먼저 적극적으로 대화와 협상에 나오기를 기대하기는 어려움.

 - 우리 정부가 움직이지 않으면 북한은 일단 바이든 행정부의 대북정책이 수립되는 모습을 지켜볼 것으로 예상됨. 2021년 ​1월 초 노동당 8차 당 대회와 1월 20일 바이든의 취임식 및 1월 하순 최고인민회의까지 도발은 자제할 것으로 예상됨.

 - 단 그 이전에 바이든 행정부의 대북 관여 의지가 보이지 않는다면 북한은 당 대회와 최고인민회의에서 대미 강경기조를 개진하고, 2021년 상반기에 중대한 도발을 감행할 가능성을 배제하기 어려움. 이 경우 한반도 정세는 위기로 치닫고 평화 프로세스 회복 가능성은 매우 낮아질 것임.

◈ ​정책 제안 : 한 · 미 대북전략 협력 방안

 - 1993년 초와 2009년 초 경험을 반면교사로 삼아 북한의 오판을 억지하고, 미국이 북한을 방기하지 않고 관여하도록 하며 조속히 한·미 대북 공조태세를 갖추어 한반도 평화 프로세스를 복원해 바이든 행정부가 오바마 3기가 아닌 클린턴 ​3기가 되도록 해야 함.

 - 남북 대화 통로를 조속히 확보하고 가용한 모든 채널을 통해 남북관계 복원의사를 밝히고 북한의 섣부른 도발을 억지해야 함. 북한이 조건부라도 핵 활동 중단 이니셔티브를 취할 것을 권고함.

 - 바이든 인수위에 2009년 초 대가없이 북한이 양보하리라 낙관하다 북한의 도발로 판이 깨졌던 경험을 상기시키고 조속한 대북 관여가 현명함을 설득함. 대북정책조정관을 임명하고 6‧12 싱가포르 선언을 존중하며 종전선언 채택 용의를 표명한다면 좋은 출발이 될 것임. 

 - 한국의 대북정책팀이 바이든 인수위와 긴밀히 조율해 단계적 접근법의 기본방향과 북한 비핵화의 범위, 그리고 북한 비핵화에 대한 단계적 상응조치의 세부 사항에 합의한 뒤, 중국에도 알려 동의를 얻으면서 이를 북한에 제시함. 가능한 내년 1월 북한 당 대회에 이를 반영시키고 바이든 임기 초 3월 한미연합훈련 실시 전에 북·미 실무협상이 재개되는 것이 바람직함.

 - 남북관계 정상화와 개선이 북‧미협상 재개에 도움이 된다는 논리로 이에 대한 지지도 확보해야 함.

 - 중국 정부의 대북 영향력을 선용하고 남·북·중 경제협력과 북한을 참여시키는 동북아 방역·보건협력체 조성을 성사시킴.

 - 북‧미 협상이 시작되면 상호신뢰 조성단계를 거쳐 3단계 방안 정도의 로드맵이 바람직함. 북·미 협상의 난제는 핵 신고, 비핵화의 대상, 불가역성 보장, 검증 등임. 검증에서는 북한의 전향적인 태도가 요구되고 나머지는 미국이 상호안보 입장에서 유연성을 발휘하는 것이 요망됨.  

◈ 바이든 인수위의 한국 대북정책 지지 확보 

 - 정부는 한국의 대북 · 북핵 정책 추진에 바이든 인수위와 행정부가 신속히 호응해 한반도 평화 프로세스를 재가동시키는데 한·미가 능동적으로 협력, 시너지 효과를 발휘할 수 있도록 준비에 만전을 기하며 신속하고 효율적으로 시행해야 할 것임.

◈ 바이든의 대북 인식

 - 바이든 당선인은 기본적으로 전향적인 외교관을 가진 노련한 정치인이고, 북한 등 소위 불량국가들과도 협상을 해야 한다는 입장을 가졌지만, 북한의 행태나 정치인으로서의 고려 등으로 부통령 시절이나 트럼프 대통령의 경쟁자로서는 행사용 정상회담보다는 북한의 고립과 제재, 실무회담을 거친 바텀업(bottom-up) 방식의 대북협상을 강조하기도 했음.

- 부통령 시절 쿠바와의 관계 정상화와 이란과의 핵 합의를 성사시키는 등 협상을 중시하는 외교 기조를 실천에 옮김. 이와 함께 주목할 점은 검증과 인권 문제를 중시한다는 것임.

 ◈ 바이든 행정부의 북미협상 가능성 

 - ​바이든 행정부의 출범이 북‧미협상에 기회가 되는 요인으로는 한국의 입장을 경청할 가능성이 크고, 정책의 예측가능성이 커질 것이며 대북 제재를 탄력적으로 운용할 여지도 커질 뿐 아니라 북한의 핵 능력 축소를 얻을 수 있다면 정상회담도 열어 놓고 있으며, 북한의 핵 능력이 미국을 위협하는 수준으로 강화되었기 때문에 더 이상 방기하기는 어렵다는 점 등이 있음.

 - 반면에 바이든 인수위에 코로나 19와 인종 갈등 등 중요하고 시급한 현안들이 산적해 있어 북한 문제를 중시하기 어렵고 고위 외교 관료에 대한 청문회도 수 개월간 진행되어 북‧미 협상이 지연되기 쉬우며, 그간 바이든과 북한간 거친 언사가 오고간 점과 바이든이 트럼프의 정책에 반감을 가진 점, 그리고 북한이 오판해 도발할 가능성 등은 도전 요인이므로 적절한 대응이 필요함.

◈ 향후 전망

 - 지난 7월 10일 북한은 김여정의 담화로 대미 협상에 나설 준비가 되어있음을 시사했고 9월에는 남북 정상간 친서도 교환됐지만, 북한의 코로나 방역 대처와 9월 서해 공무원 살해사건, 그리고 트럼프 행정부의 대선 준비 등으로 대남·대미 협상에 나오지 않았음.

 - 특히 그간의 행태를 살펴보면 북한의 경제 상황이 매우 어렵더라도 우리 정부나 바이든 인수위 및 행정부가 북한을 대화에 선뜻 나올 수 있을 정도의 명분을 주고 체면을 세워주지 않는다면, 북한이 먼저 적극적으로 대화와 협상에 나오기를 기대하기는 어려움.

 - 우리 정부가 움직이지 않으면 북한은 일단 바이든 행정부의 대북정책이 수립되는 모습을 지켜볼 것으로 예상됨. 2021년 ​1월 초 노동당 8차 당 대회와 1월 20일 바이든의 취임식 및 1월 하순 최고인민회의까지 도발은 자제할 것으로 예상됨.

 - 단 그 이전에 바이든 행정부의 대북 관여 의지가 보이지 않는다면 북한은 당 대회와 최고인민회의에서 대미 강경기조를 개진하고, 2021년 상반기에 중대한 도발을 감행할 가능성을 배제하기 어려움. 이 경우 한반도 정세는 위기로 치닫고 평화 프로세스 회복 가능성은 매우 낮아질 것임.

◈ ​정책 제안 : 한 · 미 대북전략 협력 방안

 - 1993년 초와 2009년 초 경험을 반면교사로 삼아 북한의 오판을 억지하고, 미국이 북한을 방기하지 않고 관여하도록 하며 조속히 한·미 대북 공조태세를 갖추어 한반도 평화 프로세스를 복원해 바이든 행정부가 오바마 3기가 아닌 클린턴 ​3기가 되도록 해야 함.

 - 남북 대화 통로를 조속히 확보하고 가용한 모든 채널을 통해 남북관계 복원의사를 밝히고 북한의 섣부른 도발을 억지해야 함. 북한이 조건부라도 핵 활동 중단 이니셔티브를 취할 것을 권고함.

 - 바이든 인수위에 2009년 초 대가없이 북한이 양보하리라 낙관하다 북한의 도발로 판이 깨졌던 경험을 상기시키고 조속한 대북 관여가 현명함을 설득함. 대북정책조정관을 임명하고 6‧12 싱가포르 선언을 존중하며 종전선언 채택 용의를 표명한다면 좋은 출발이 될 것임. 

 - 한국의 대북정책팀이 바이든 인수위와 긴밀히 조율해 단계적 접근법의 기본방향과 북한 비핵화의 범위, 그리고 북한 비핵화에 대한 단계적 상응조치의 세부 사항에 합의한 뒤, 중국에도 알려 동의를 얻으면서 이를 북한에 제시함. 가능한 내년 1월 북한 당 대회에 이를 반영시키고 바이든 임기 초 3월 한미연합훈련 실시 전에 북·미 실무협상이 재개되는 것이 바람직함.

 - 남북관계 정상화와 개선이 북‧미협상 재개에 도움이 된다는 논리로 이에 대한 지지도 확보해야 함.

 - 중국 정부의 대북 영향력을 선용하고 남·북·중 경제협력과 북한을 참여시키는 동북아 방역·보건협력체 조성을 성사시킴.

 - 북‧미 협상이 시작되면 상호신뢰 조성단계를 거쳐 3단계 방안 정도의 로드맵이 바람직함. 북·미 협상의 난제는 핵 신고, 비핵화의 대상, 불가역성 보장, 검증 등임. 검증에서는 북한의 전향적인 태도가 요구되고 나머지는 미국이 상호안보 입장에서 유연성을 발휘하는 것이 요망됨.