국가안보전략과 전시작전통제권 전환 정책 변화:노무현, 이명박, 박근혜 정부의 비교연구 > 보고서

▲​​이소연 서울시립대학교 석사 ​▲​황지환 서울시립대학교 교수​

1. 전작권 전환 정책 변화를 각 정부의 국가안보전략을 통해 분석했다. 전작권 전환은 한미동맹의 가장 중요한 현안이자 국가안보전략의 핵심적인 요소이다. 물론 노무현, 이명박, 박근혜 정부가 진보와 보수를 대표하는 정부라는 점에서 이념틀은 정책 변화를 부분적으로 설명할 수 있다. 하지만 국가의 사활적 이익이 걸린 안보정책에서 이념적 변수가 가장 중심된 변수였다고 하기는 어렵다. 

2. 더구나 전작권처럼 협상을 해야 하는 상대가 있는 경우에는 더욱 그렇다. 전작권 문제를 안보전략 차원에서 접근해야 함은 미국을 통해서도 잘 드러난다. 작전통제권 전환은 미국의 글로벌 안보전략 변화에 기인한 측면이 크기 때문이다. 미국은 냉전 종식이후 한국군에 대한 작전권을 유지할 필요가 감소했을 때 평작권(평시작전권)을 전환했다. 

3. 반대로 중국의 부상, 북핵 실험 등 안보환경이 급변하는 상황에서 전작권을 유지하는 것이 필요하다고 판단했을 때 전환 연기에 합의했다. 미국의 정책 변화를 이념적 관점으로 해석하지는 않는다. 한국 역시 전작권 전환 정책을 국가안보전략의 관점에서 추진하는 것은 당연하다. 노무현 정부는 한국이 북핵 문제를 해결하고 평화를 주도해야 한다고 인식했으며, 스스로 국가 방위를 책임지는 역량을 갖추고 미국과 대등한 위치에서 동맹을 발전시켜야 한다고 판단했다. 이에 따라 자주국방 정책을 추진했으며, 전작권 전환을 그 핵심으로 인식하고 전환을 결정했다. 

4. 반면, 이명박 정부는 세계 질서에서 한국의 위상 제고와 선진국 진입을 위해서는 글로벌 외교역량이 뒷받침 되어야 한다고 보고 한미동맹 강화를 최우선적인 목표로 설정했다. ‘21세기 전략동맹’하에서는 전작권 전환 연기가 필요했는데, 한미연합사가 해체될 경우 한국 방위에 대한 미국의 역할이 축소되고 동맹 약화 가능성이 크다고 인식했기 때문이다. 

5. 박근혜 정부는 북핵 문제 등 한국이 직면한 안보상황에 한국이 홀로 대응하는 것은 바람직하지 않다고 인식하고 우리 군의 방위역량을 보완할 방안으로 한미동맹 강화와 전작권 전환 연기를 추진했다. 

6. 이 글은 국가안보전략이 전작권 전환 여부를 결정하는데 가장 큰 변수가 되었음을 보여주었다. 물론 각 정부의 국가안보전략에는 이념적 요소가 일부 포함되어 있다. 하지만, 이념이 국가안보전략을 결정하지는 않는다. 국가안보전략은 이념 이외에도 다양한 요소를 포함한 종합적인 전략이기 때문이다. 이런 인식은 전작권 정책 뿐 아니라 대북, 대미, 대중, 대일 정책 등 다른 안보정책을 논의하는 과정에도 중요한 의미를 가진다. 기존의 국내 안보정책 논의가 주로 이념적 갈등을 중심으로 이루어졌던 점을 고려할 때, 향후 학술 연구 뿐 아니라 정책 논의에서도 국가안보전략을 통한 분석적 접근이 필요해 보인다.

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▲​​이소연 서울시립대학교 석사 ​▲​황지환 서울시립대학교 교수​

1. 전작권 전환 정책 변화를 각 정부의 국가안보전략을 통해 분석했다. 전작권 전환은 한미동맹의 가장 중요한 현안이자 국가안보전략의 핵심적인 요소이다. 물론 노무현, 이명박, 박근혜 정부가 진보와 보수를 대표하는 정부라는 점에서 이념틀은 정책 변화를 부분적으로 설명할 수 있다. 하지만 국가의 사활적 이익이 걸린 안보정책에서 이념적 변수가 가장 중심된 변수였다고 하기는 어렵다. 

2. 더구나 전작권처럼 협상을 해야 하는 상대가 있는 경우에는 더욱 그렇다. 전작권 문제를 안보전략 차원에서 접근해야 함은 미국을 통해서도 잘 드러난다. 작전통제권 전환은 미국의 글로벌 안보전략 변화에 기인한 측면이 크기 때문이다. 미국은 냉전 종식이후 한국군에 대한 작전권을 유지할 필요가 감소했을 때 평작권(평시작전권)을 전환했다. 

3. 반대로 중국의 부상, 북핵 실험 등 안보환경이 급변하는 상황에서 전작권을 유지하는 것이 필요하다고 판단했을 때 전환 연기에 합의했다. 미국의 정책 변화를 이념적 관점으로 해석하지는 않는다. 한국 역시 전작권 전환 정책을 국가안보전략의 관점에서 추진하는 것은 당연하다. 노무현 정부는 한국이 북핵 문제를 해결하고 평화를 주도해야 한다고 인식했으며, 스스로 국가 방위를 책임지는 역량을 갖추고 미국과 대등한 위치에서 동맹을 발전시켜야 한다고 판단했다. 이에 따라 자주국방 정책을 추진했으며, 전작권 전환을 그 핵심으로 인식하고 전환을 결정했다. 

4. 반면, 이명박 정부는 세계 질서에서 한국의 위상 제고와 선진국 진입을 위해서는 글로벌 외교역량이 뒷받침 되어야 한다고 보고 한미동맹 강화를 최우선적인 목표로 설정했다. ‘21세기 전략동맹’하에서는 전작권 전환 연기가 필요했는데, 한미연합사가 해체될 경우 한국 방위에 대한 미국의 역할이 축소되고 동맹 약화 가능성이 크다고 인식했기 때문이다. 

5. 박근혜 정부는 북핵 문제 등 한국이 직면한 안보상황에 한국이 홀로 대응하는 것은 바람직하지 않다고 인식하고 우리 군의 방위역량을 보완할 방안으로 한미동맹 강화와 전작권 전환 연기를 추진했다. 

6. 이 글은 국가안보전략이 전작권 전환 여부를 결정하는데 가장 큰 변수가 되었음을 보여주었다. 물론 각 정부의 국가안보전략에는 이념적 요소가 일부 포함되어 있다. 하지만, 이념이 국가안보전략을 결정하지는 않는다. 국가안보전략은 이념 이외에도 다양한 요소를 포함한 종합적인 전략이기 때문이다. 이런 인식은 전작권 정책 뿐 아니라 대북, 대미, 대중, 대일 정책 등 다른 안보정책을 논의하는 과정에도 중요한 의미를 가진다. 기존의 국내 안보정책 논의가 주로 이념적 갈등을 중심으로 이루어졌던 점을 고려할 때, 향후 학술 연구 뿐 아니라 정책 논의에서도 국가안보전략을 통한 분석적 접근이 필요해 보인다.

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